Sentenza n. 1/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma

terzo, della legge 22 maggio 1975 n. 152 (Disposizioni a tutela

dell'ordine pubblico) promosso con ordinanza emessa il 23 gennaio 1976

dal Giudice istruttore del Tribunale di Torino, nel procedimento penale

a carico di Del Mastro Jolanda, iscritta al n. 384 del registro

ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 164 del 23 giugno 1976.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

uditi nell'udienza pubblica del 7 marzo 1979 il Giudice relatore

Alberto Malagugini, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento penale a carico di Del Mastro Jolanda, detenuta in

forza di mandato di cattura come imputata di diversi reati previsti

dall'art. 3 della legge n. 75 del 1958 (Induzione, favoreggiamento e

sfruttamento della prostituzione di più persone), il giudice

istruttore del Tribunale di Torino, con ordinanza in data 23 gennaio

1976, ha sollevato eccezione d'illegittimità costituzionale dell'art.

1, terzo comma, della legge 22 maggio 1975, n. 152. La norma in

questione si porrebbe in contrasto con gli artt. 13, comma secondo, e

27, comma secondo, della Costituzione, poiché, ai fini della

concessione della libertà provvisoria, quando consentita, impone al

giudice di valutare che non "sussista la probabilità, in relazione

alla gravità del reato e alla personalità dell'imputato, che questi,

lasciato libero, possa commettere nuovamente reati che pongano in

pericolo le esigenze di tutela della collettività".

Specificatamente, chiamato a decidere su un'istanza di libertà

provvisoria dell'imputata, il giudice a quo ritiene che la concessione

del beneficio sarebbe giustificata in relazione sia alla natura e

gravità del fatto sia alla situazione processuale, ma è impedita - in

forza appunto dell'art. 1, comma terzo, della legge n. 152/75 - dalla

seria previsione che l'imputata, ove rimessa in libertà, commetterebbe

altri reati, in particolare del tipo di quelli per cui è attualmente

detenuta. Ritiene, peraltro, che la norma citata pone un problema di

compatibilità con gli artt. 13, comma secondo, e 27, comma secondo,

Cost., avuto riguardo all'orientamento della Corte costituzionale in

tema di natura e funzione della carcerazione preventiva (sentenze n. 64

del 1970, n. 147 del 1973, n. 146 del 1975): infatti più volte la

Corte ha ribadito che la finalità della pena e quella della custodia

preventiva sono radicalmente diverse, e che la seconda "può essere

predisposta solo in vista della soddisfazione di esigenze cautelari e

strettamente inerenti al processo".

Invece, il disposto del comma terzo dell'art. 1 legge 1975 n. 152,

imponendo al giudice di negare la libertà provvisoria se vi sia

probabilità di commissione di reati, diversi ed estranei a quelli per

cui si procede, da parte dell'imputato posto in libertà, attribuisce

necessariamente alla carcerazione preventiva una funzione ad essa non

propria, ma propria della pena o, meglio, della misura di sicurezza.

Verrebbe pertanto violato, con l'imporre tale valutazione, il

principio di presunzione di non colpevolezza di cui all'articolo 27,

comma secondo, Cost., attribuendo alla carcerazione preventiva

carattere e funzione di pena o misura di sicurezza, da ritenersi

illegittimi secondo principi fissati dalla stessa Corte costituzionale.

Inoltre, anche l'art. 13, comma secondo, Cost. risulterebbe

violato poiché l'estrema genericità della dizione del citato art. 1,

comma terzo, della legge n. 152 del 1975 ("reati che pongano in

pericolo le esigenze di tutela della collettività"), non consentirebbe

di emettere sul punto motivazioni controllabili, non comprendendosi

quali siano i limiti dei reati che pongano di fatto in pericolo le

esigenze di tutela della collettività".

È intervenuta nel processo l'Avvocatura dello Stato, chiedendo la

dichiarazione d'infondatezza delle sollevate questioni di legittimità

costituzionale. Si afferma che la delimitazione dei fini della custodia

preventiva, fatta dal giudice a quo, non è condivisa dalla prevalente

e più accreditata dottrina, che vede nell'art. 68 Cost. la

affermazione costituzionale che fine della carcerazione preventiva è

anche la prevenzione immediata della commissione di ulteriori delitti

da parte dell'imputato.

Nello stesso senso, del resto, è la giurisprudenza della Corte

costituzionale (sentenze n. 147 del 1973, 17 e 21 del 1974, 146 del

1975 ed 88 del 1976), che ha ritenuto la legittimità di misure

detentive obbligatorie, ha ravvisato nella carcerazione preventiva un

"presidio di difesa sociale", e con specifico riguardo alle nuove

limitazioni alla concessione della libertà provvisoria, introdotte

dall'art. 1 della legge n. 152/75, ha sottolineato il riferimento di

tali limiti a situazioni di proclività alla recidiva e pericolosità

per la vita, l'incolumità e la sicurezza dei cittadini.

Quanto alla questione sollevata in relazione all'art. 13 Cost.,

osserva l'Avvocatura che è contraddittorio denunciare una ritenuta

eccessiva genericità della previsione legislativa per dedurne che essa

impedisce, laddove al contrario impone, una adeguata ed effettiva

motivazione da parte del giudice. Considerato in diritto :

1. - Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 1, terzo comma, della legge 22 maggio 1975, n. 152 nella

parte in cui impone al giudice "nel concedere la libertà provvisoria

nei casi in cui è consentita", di valutare che non "sussista la

probabilità, in relazione alla gravità del reato ed alla personalità

dell'imputato, che questi, lasciato libero, possa commettere nuovamente

reati che pongano in pericolo le esigenze di tutela della

collettività".

Il disposto di legge in questione contrasterebbe con due distinti

parametri costituzionali.

Da un lato, sarebbe vulnerato il principio di presunzione di non

colpevolezza, di cui all'art. 27, secondo comma, Cost. "con il fare

assumere alla carcerazione preventiva una funzione a lei non propria,

ma propria della pena o meglio della misura di sicurezza".

Dall'altro, risulterebbe violato l'art. 13, secondo comma, Cost.,

"sotto il profilo che l'estrema genericità della dizione della legge

al citato art. 1, terzo comma" "non consente, oggettivamente, di

emettere motivazioni sul punto controllabili".

2. - La norma denunciata si inserisce nel complesso di

disposizioni, di cui all'art. 1 della legge n. 152 del 1975, intese a

nuovamente delimitare la possibilità di concessione della libertà

provvisoria, che nel testo originario dell'art. 277 c.p.p. non era

ammessa nei casi nei quali è obbligatoria l'emissione del mandato di

cattura, mentre successivamente, con legge 15 dicembre 1972 n. 773, era

stata consentita nei confronti degli imputati di qualsivoglia reato.

Con l'art. 1 della legge 22 maggio 1975 n. 152, è stato ripristinato

un sistema di limiti o condizioni per la concessione della libertà

provvisoria, più articolato di quello anteriore alla legge n. 773 del

1972. Il primo comma prevede casi di esclusione della libertà

provvisoria in relazione al titolo del reato per cui è in atto la

custodia preventiva; il secondo comma prende in considerazione, agli

stessi fini, particolari situazioni processuali; il terzo comma, della

cui legittimità costituzionale si fa questione, indica criteri per la

(non) concessione della libertà provvisoria, in situazioni in cui

questa non sarebbe in via di principio preclusa. Il riferimento alle

"esigenze di tutela della collettività", accanto alle "ragioni

processuali", trae il suo modello dalla legge 3 aprile 1974 n. 103,

portante "delega legislativa al Governo per la emanazione del nuovo

codice di procedura penale", nella quale il criterio direttivo n. 54

(dell'art. 2) relativo alle "misure di coercizione" prevede, fra

l'altro, la possibilità di disporre una di tali misure "a carico

dell'imputato nei cui confronti ricorrono sufficienti indizi di

colpevolezza, quando, per la sua pericolosità e per la gravità del

reato sussistono esigenze di tutela della collettività". La

Commissione incaricata della redazione del progetto preliminare ritenne

di superare pur affacciati dubbi di legittimità costituzionale di una

normativa che finalizza la custodia preventiva anche a fini extra

processuali, sul rilievo che né l'art. 13 né l'art. 27 Cost.

escludono in via assoluta il ricorso a misure cautelari di contenuto

coercitivo rispondenti ad una logica di "prevenzione in senso ampio".

3. - La fondamentale censura d'illegittimità costituzionale, mossa

dal giudice a quo, concerne la previsione - quale idonea finalità

cautelare della custodia preventiva - della tutela della collettività

dal pericolo di commissione di certi reati; finalità che, si dice,

sarebbe propria della pena e della misura di sicurezza, ed

incompatibile con la presunzione di non colpevolezza cui deve ispirarsi

il trattamento dell'imputato durante il processo.

Un tale assunto non può essere condiviso e proprio alla stregua

delle precedenti sentenze di questa Corte cui il giudice a quo fa

esplicito riferimento.

Con la sentenza n. 64 del 1970, la Corte ha, infatti, affermato che

la custodia preventiva - istituto esplicitamente previsto dalla

Costituzione (artt. 13, ultimo comma; 68, secondo comma e anche 111,

secondo comma) ma che va disciplinato in modo da non vanificare la

presunzione di non colpevolezza - "può essere predisposta unicamente

in vista della soddisfazione di esigenze di carattere cautelare o

strettamente inerenti al processo".

Muovendo da questa premessa, con la stessa sentenza, si è ritenuta

la legittimità costituzionale delle ipotesi di cattura obbligatoria -

e del conseguente divieto (di cui all'art. 277, secondo comma, del

codice di procedura penale nel testo all'epoca vigente) di concedere,

in quelle ipotesi medesime, la libertà provvisoria, ben potendo la

legge "(entro limiti non insindacabili di ragionevolezza) presumere che

la persona, accusata di un reato particolarmente grave e colpita da

sufficienti indizi di colpevolezza, sia in condizione di porre in

pericolo quei beni a tutela dei quali la detenzione preventiva viene

disposta". "Esigenze di prevenzione" possono, dunque, legittimare la

scelta legislativa della cattura obbligatoria e del correlato divieto

di libertà provvisoria, come è reso palese dall'art. 68, secondo

comma, Cost. che una tale scelta recepisce - senza peraltro renderla

vincolante - e che, comunque, non consente di ritenere che alla

custodia preventiva sia costituzionalmente assegnabile la funzione

esclusiva di cautela processuale in senso stretto. Ai medesimi criteri

si è ispirata la Corte con le sentenze n. 143 del 1973, 17 e 21 del

1974, 146 del 1975 e 88 del 1976.

Ora, il legislatore del 1975, con la norma censurata, ha

parzialmente abbandonato la tecnica tradizionale di tipizzazione di

casi in cui - nella concessione della libertà provvisoria - è esclusa

ogni discrezionalità giudiziale, per dettare, invece, criteri

orientativi per l'esercizio del potere discrezionale del giudice.

Rispetto all'esigenza costituzionalmente protetta, di

finalizzazione della custodia preventiva a specifiche esigenze

cautelari, la norma denunziata appare pertanto aderente agli

orientamenti di questa Corte, che nella succitata sentenza n. 64 del

1970, aveva rilevato la "preferibilità di un sistema che demandi

sempre al giudice il potere di valutare di volta in volta se il

lasciare in libertà l'imputato determini un pericolo di entità tale

da giustificarne la cattura e la detenzione".

4. - Vero è che le finalità della custodia preventiva, che non

possono in alcun modo risolversi in anticipata espiazione di pena, sono

segnate da esigenze di carattere cautelare, rispetto a ragioni di

giustizia penale che per la durata del processo penale sarebbero

pregiudicate ove non potesse cautelativamente provvedersi anche prima

della sentenza definitiva. Sotto questo riguardo, non vi è sostanziale

differenza fra esigenze "strettamente inerenti al processo", ed altre

che comunque abbiano fondamento nei fatti per cui è processo, posto

che anche la tutela di queste ultime abbia rilievo costituzionale, e

giustifichi quindi il sacrificio della libertà personale

dell'imputato.

Va considerato, a questo proposito, che presupposto generale della

custodia preventiva è l'esistenza, in punto di fatto, di "sufficienti

indizi di colpevolezza", e che tale valutazione, dietro l'apparente

contrasto con la presunzione di non colpevolezza, è al contrario

necessaria a ridurre al minimo il rischio che l'anticipato sacrificio

della libertà dell'imputato si riveli ingiustificato, vulnerando la

presunzione di non colpevolezza nel suo contenuto più sostanziale.

Deriva da ciò che una restrizione della libertà dell'imputato,

fondata (anche) su sufficienti indizi - o elementi - di colpevolezza,

ben può essere mantenuta, senza incontrare ostacoli costituzionali, in

quanto costituisca una misura cautelare necessaria per la salvaguardia

di un interesse - la tutela della collettività dalla commissione di

gravi reati - d'indubbio rilievo costituzionale ed in accertato

collegamento con la condotta e la persona dell'imputato, della cui

libertà si faccia questione.

5. - Un'ulteriore censura d'illegittimità costituzionale dell'art.

1, terzo comma, della legge n. 152 del 1975 è sollevata in riferimento

all'art. 13, secondo comma, Cost., sotto il profilo della mancata

specificazione di quali reati pongano in pericolo le esigenze di tutela

della collettività; il che non consentirebbe al giudice di emettere

sul punto un provvedimento realmente motivato.

Dietro il riferimento alla motivazione giudiziaria viene in effetti

in considerazione una questione più di fondo, attinente alla struttura

della fattispecie. La motivazione giudiziaria, richiesta dai principi

costituzionali e processuali, è in sé e per sé sempre possibile,

indipendentemente dalla natura più o meno vincolata o discrezionale

del giudizio che, di volta in volta, si tratti di motivare; a variare

saranno requisiti di una motivazione "reale", adeguata alle

peculiarità del suo oggetto. Se la questione dedotta ha un senso, essa

lo ha, dunque, non con riguardo all'obbligo di motivazione, bensì ai

principi costituzionali, ricavabili dallo stesso art. 13, secondo

comma, sulla predeterminazione legale dei "casi" in cui è ammessa la

restrizione della libertà personale. Predeterminazione che, nell'art.

1, terzo comma, della legge n. 152/75 è dal giudice a quo ritenuta

insufficiente, per la genericità del riferimento ai "reati che pongono

in pericolo le esigenze di tutela della collettività".

Anche in questi termini la questione non appare fondata.

Il problema che la norma denunciata, non diversamente da altre,

pone all'interprete, è quello di determinare il concreto campo di

applicazione di una norma formulata non in termini descrittivi, ma come

clausola generale, applicabile ai casi concreti tramite il riferimento

a valori o parametri dati. Nella specie, il valore o parametro per

l'individuazione dei reati, la cui probabile commissione osta alla

libertà provvisoria, è dato dalle "esigenze di tutela della

collettività". Il concetto è indubbiamente assai generico, tale da

potersi riferire, a un livello massimo d'astrazione teorica, a

qualsiasi reato; ma ritrova una delimitazione e un senso concreto nel e

dal contesto della legge n. 152 del 1975 .

Le "disposizioni a tutela dell'ordine pubblico", introdotte da

detta legge, hanno come scopo dichiarato il rafforzamento della tutela

della "incolumità e sicurezza dei cittadini" (relazione al disegno di

legge n. 3659 presentato alla Camera dei Deputati l'8 aprile 1975).

Dietro l'intervento legislativo, sono "recenti gravissimi episodi di

criminalità comune e politica", per lo più caratterizzati dall'uso di

violenza, dalla riferibilità ad organizzazioni criminose, e in

definitiva dall'impatto sulle condizioni di sicurezza della vita civile

o politica del paese.

Questi elementi si riscontrano nelle figure delittuose per le quali

si è ripristinato il divieto assoluto di concessione della libertà

provvisoria (art. 1, primo comma); e segnano per così dire il filo che

unifica disposizioni di svariata natura contenute nella stessa legge.

Dalla disciplina più rigorosa delle attività fasciste (artt. 7-13)

alla estensione delle misure di prevenzione nei confronti

dell'eversione politica (art. 18), dalla attenzione verso particolari

situazioni pericolose (artt. 4 e 5) al maggior rigore verso determinati

atti di violenza (artt. 14 e 26), la maggior parte delle disposizioni

si organizza attorno a una tutela dell'ordine pubblico vista sotto il

profilo della tutela da comportamenti violenti, lesivi dell'incolumità

o libertà o sicurezza individuale o collettiva, o da nuove forme di

manifestazione della criminalità comune e politica.

In questo contesto storico e normativo, la clausola generale

adottata nel terzo comma dell'art. 1 si riempie di un significato ben

definito. La "tutela della collettività", che l'intera legge n.

152/1975 intende assicurare, è posta in pericolo dai reati aventi

taluna fra le caratteristiche sopra citate: uso d'armi o di altri mezzi

di violenza contro le persone, riferibilità ad organizzazioni

criminali comuni o politiche, direzione lesiva verso le condizioni di

base della sicurezza collettiva o dell'ordine democratico.

Recuperato in tal modo alla clausola generale, di cui alla norma

denunciata, un campo d'applicazione ben determinabile per via di

interpretazione sistematica, il dubbio d'illegittimità in relazione

all'art. 13 Cost. rimane privo d'oggetto.

6. - Un'incompatibilità con l'art. 27, secondo comma, Cost.,

adombrata nelle argomentazioni del giudice a quo, è, invece,

ravvisabile nel testo dell'art. 1, terzo comma, della legge n. 152 del

1975, là dove usa il termine "nuovamente" a proposito della temuta

commissione di reati da parte dell'imputato lasciato libero. Tale

locuzione, infatti, farebbe presupporre la già accertata commissione,

da parte dell'imputato, di altri precedenti reati; a tutta evidenza,

quello o quelli per cui si procede, non essendovi nel comma in

questione (a differenza che nel comma secondo dello stesso articolo)

alcun riferimento a precedenti penali o giudiziari dell'imputato.

Sotto questo profilo risulta vulnerata la presunzione di non

colpevolezza dell'imputato, la quale impedisce - fino alla sentenza

definitiva - di considerare l'imputato come sicuramente responsabile

dei reati a lui attribuiti.

D'altra parte - una volta eliminato dal testo legislativo

l'avverbio "nuovamente" - non per questo potrà considerarsi

affievolito il rapporto che quell'avverbio pur impropriamente voleva

indicare, fra la natura e gravità delle imputazioni per cui è

disposta la custodia preventiva, e la natura dei reati di cui si teme

la probabile commissione ad opera dell'imputato lasciato libero. La

prognosi di pericolosità, per il chiaro tenore della disposizione in

esame, si fonda anche sulla "gravità del reato" addebitato (sulla

scorta, s'intende, di "sufficienti indizi di colpevolezza"); e questo

basta a far ritenere che le "esigenze di tutela della collettività"

per le quali si richiede il mantenimento della custodia preventiva,

debbono essere già toccate dalle situazioni che della custodia

preventiva costituiscono il fondamento originario.