Ordinanza n. 151/1999

ha pronunciato la seguente Ordinanza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 13, comma 1,

lettera d) e 15, comma 3, del decreto legislativo 12 maggio 1995, n.

197 (Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in

materia di riordino delle carriere del personale non direttivo della

Polizia di Stato), promossi con ordinanze emesse il 12 febbraio 1997

(n. tre ordinanze), il 12 marzo e il 12 febbraio 1997 (n. due

ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale del Piemonte ed il

21 gennaio 1998 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,

rispettivamente iscritte ai nn. 517, 518, 519, 520, 521 e 522 del

registro ordinanze 1997 ed al n. 546 del registro ordinanze 1998 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima

serie speciale, dell'anno 1997 e n. 34, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione di Mariani Francesco ed altri, nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 24 marzo 1999 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto che, nel corso del giudizio su ricorsi collettivi proposti

da numerosi sovrintendenti della Polizia di Stato nei confronti del

rispettivo inquadramento nella qualifica di vice ispettore del nuovo

ruolo degli ispettori, ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera d),

del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 197 (Attuazione dell'art.

3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di riordino delle

carriere del personale non direttivo della Polizia di Stato), l'adito

Tar del Piemonte, con ordinanza del 12 febbraio 1997 (r.o. n. 517 del

1997), ha sollevato questione di legittimità costituzionale della

predetta norma, per contrasto con gli artt. 76, 97, 3 e 36 della

Costituzione;

che, sotto il primo profilo, il Collegio rimettente ritiene che

il decreto delegato de quo nella parte impugnata, abbia obliterato le

ragioni della legge delega, che erano, come emergerebbe dalla

intitolazione della stessa, quelle di colmare il vuoto evidenziato

dalla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991; questa si

era limitata a dichiarare la illegittimità costituzionale della

mancata equiparazione tra gli ispettori della Polizia di Stato ed i

sottufficiali dei Carabinieri, caducando l'art. 43, diciassettesimo

comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121, e la allegata tabella "C",

relativamente a tale mancata equiparazione, mentre la delega era

stata attribuita per determinare un nuovo assetto in linea con la

predetta decisione, e, pertanto, essa era limitata nell'oggetto da

tale finalità;

che l'ulteriore modifica posta in essere dal decreto legislativo

n. 197 del 1995, secondo il Collegio a quo non sarebbe rispettosa

della delega stessa, nella parte in cui determinerebbe inquadramenti

e scavalcamenti collocando le varie qualifiche in posizioni

differenziate; prevederebbe criteri di progressione in carriera

sperequati rispetto a quelli applicabili ai vice ispettori nominati a

seguito di concorso ex art. 52 della legge n. 121 del 1981, aventi

minore anzianità di servizio; limiterebbe - attraverso il richiamo,

ad opera dell'art. 13, comma 4, al personale di cui alla lettera d)

del comma 1 - la conservazione dell'anzianità posseduta nel ruolo

dei sovrintendenti, ai fini dell'ammissione allo scrutinio di

promozione alla qualifica di ispettore capo, ad un massimo di due

anni; ricollocherebbe, in definitiva, il vecchio ruolo degli

ispettori al di sopra di quello dei sovrintendenti, nonostante

l'equiparazione tra i due ruoli, che sarebbe stata sancita dalla

legge delega;

che, quanto alla lamentata violazione dell'art. 97 della

Costituzione, non sarebbe conforme al principio della ottimizzazione

della pubblica amministrazione la revisione dei principi

organizzatori che avevano ispirato la riforma della Polizia;

che il vulnus all'art. 3 della Costituzione consisterebbe nella

disparità di trattamento di situazioni già riconosciute omogenee;

che infine, secondo il Tar del Piemonte, gli inquadramenti

disposti in base al d.lgs. n. 197 del 1995, nel comportare un

generale appiattimento delle qualifiche, in cui verrebbe sacrificata

l'anzianità di servizio maturata nel precedente ruolo, si porrebbero

in contrasto con il principio della proporzionalità ed adeguatezza

della retribuzione, di cui all'art. 36 della Costituzione, oltre a

creare, nel generale assetto del personale, situazioni irragionevoli,

ostacolando la progressione in carriera - o addirittura

paralizzandola, come nel caso degli ispettori del ruolo ad

esaurimento - con ulteriori conseguenze, sul piano della violazione,

ancora, dell'art. 97 della Costituzione, sulla efficiente ed

imparziale organizzazione degli uffici e sulla distribuzione delle

responsabilità e delle competenze;

che nel giudizio introdotto con la citata ordinanza, è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, con il

patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per

la inammissibilità o la infondatezza della questione, confutando le

dedotte ragioni di incostituzionalità;

che la medesima questione è stata sollevata dallo stesso Tar con

altre tre ordinanze di contenuto identico (relative a vice

sovrintendenti), due delle quali emesse il 12 febbraio 1997 (r.o. nn.

518 e 519 del 1997), e l'altra il 12 marzo 1997 (r.o. n. 520 del

1997);

che anche nei giudizi introdotti con tali ordinanze, è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso nei

medesimi sensi;

che lo stesso Tar del Piemonte, con altre due ordinanze, emesse

il 12 febbraio 1997 (r.o. nn. 521 e 522 del 1997), ha aggiunto, alla

denuncia dell'art. 13, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 197 del

1995, quella, in riferimento ai medesimi parametri costituzionali,

dell'art. 15, comma 3, dello stesso decreto legislativo, nella parte

in cui prevede l'inquadramento dei sovrintendenti capo o principali

nella qualifica di ispettore capo del ruolo ad esaurimento degli

ispettori;

che anche in tale giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha proposto analoghe conclusioni;

che infine, il Tar della Sicilia, con ordinanza del 21 gennaio

1998 (r.o. n. 546 del 1998), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dello stesso art. 15, comma 3, del d.lgs. n. 197 del

1995, in riferimento agli artt. 3, 97 e 76 della Costituzione: ad

avviso del collegio rimettente, l'inquadramento forzoso dei

sovrintendenti nell'istituito ruolo ad esaurimento, senza

possibilità di opzione per il ruolo ordinario, o di un inquadramento

a domanda, si frapporrebbe al diritto alla carriera di costoro, donde

il contrasto con gli artt. 97 e 3 della Costituzione, avuto anche

riguardo, per un verso, alla mancanza di esigenze eccezionali

dell'amministrazione, per l'altro, alla circostanza che la previsione

della possibilità, per gli ispettori capo del detto ruolo ad

esaurimento, di essere scrutinabili per non oltre il cinquanta per

cento dell'aliquota dei posti disponibili (a norma dell'art. 31-bis

primo comma, lettera a), del d.P.R. n. 335 del 1982, come modificato

dal d.lgs. n. 197 del 1995), o, se in possesso del titolo di studio

prescritto, di partecipare ai concorsi di cui alla lettera b) del

predetto articolo, sarebbe di fatto vanificata dalla riserva

prevista, per un periodo di quattro anni ed in relazione ad un

contingente di 1000 posti all'anno, per l'ammissione alla selezione,

in favore degli ispettori capo del ruolo ordinario, dall'art. 14

dello stesso d.lgs. n. 197 del 1995;

che nemmeno potrebbe ammettersi che, a parità di obblighi e

funzioni, corrisponda una subordinazione funzionale degli ispettori

capo del ruolo ad esaurimento rispetto a quelli del ruolo ordinario;

che del resto, la istituzione di un apposito ruolo ad

esaurimento, sempre ad avviso del Tar, travalicherebbe, in contrasto

con l'art. 76 della Costituzione, la delega legislativa, che avrebbe

previsto tale possibilità solo in riferimento al personale con

qualifica di assistente capo o equiparata in possesso della qualifica

di ufficiale di polizia giudiziaria, e che, comunque, avrebbe la

finalità di provvedere, nell'ambito di una disciplina omogenea, al

riordino delle carriere, e non al congelamento di qualche pregressa

posizione, con preclusione ad un suo ordinato dispiegarsi;

che anche in tale giudizio ha spiegato intervento l'Avvocatura

generale dello Stato, concludendo in modo identico.

Considerato che deve essere disposta la riunione dei giudizi stante

la evidente parziale identità o connessione delle questioni

proposte;

che questa Corte, con sentenza n. 63 del 1998, pronunciando in

una serie di giudizi in cui erano stati proposti - rispetto alle

ordinanze in esame - profili esattamente speculari riguardanti la

posizione del personale proveniente dal ruolo ispettori rispetto a

chi rivestiva la qualifica di sovrintendente e di vice

sovrintendente, ha dichiarato l'infondatezza delle questioni di

legittimità costituzionale sollevate in riferimento all'art. 3 del

d.-l. 7 gennaio 1992 n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge

6 marzo 1992, n. 216, ha chiarito l'evoluzione legislativa successiva

alla riforma della polizia del 1981 (caratterizzata dall'inizio della

unificazione del trattamento economico per le forze di polizia

mediante estensione di quello previsto per la Polizia di Stato: art

43 della legge n. 121 del 1981), ed ha individuato i contenuti della

delega di cui all'art. 3 della predetta legge n. 216 del 1992;

che in particolare è stato affermato, con la citata sentenza n.

63 del 1998, che l'art. 3 del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito,

con modificazioni, in legge 6 marzo 1992, n. 216, è una tipica

misura di perequazione del trattamento economico (oltre che del

connesso regime ordinamentale) che rientra nella discrezionalità

legislativa, fermo il limite generale per ogni intervento normativo

della ragionevolezza, come svolgimento dell'art. 3 della

Costituzione;

che tale discrezionalità ricomprende tanto la differenziazione

del trattamento economico di categorie prima egualmente retribuite,

che non incorre di per sé in violazione dei precetti costituzionali

di cui agli artt. 3 e 36 della Costituzione (sentenza n. 133 del

1985), quanto la possibilità che nell'ambito del pubblico impiego

siano attribuite voci retributive o indennità particolari in maniera

uniforme per personale appartenente a figure e livelli differenti;

ciò ovviamente, se non vi siano appiattimenti retributivi (sentenza

n. 65 del 1997) o non si verifichino altre forme sintomatiche di

palese arbitrarietà o di manifesta non ragionevolezza (sentenze n.

133 del 1996 e n. 217 del 1997);

che il legislatore può modificare nel numero (in riduzione o in

aumento) i livelli retributivi, così come può procedere a

riunificazioni di trattamenti economici, ampliando l'ambito dei

livelli, fermo il limite della non palese arbitrarietà e della non

manifesta irragionevolezza (sentenza n. 63 del 1998);

che il rapporto di proporzionalità della retribuzione ai fini

dei principi desumibili dall'art. 36 della Costituzione deve essere

effettuato in relazione al trattamento economico complessivo con

riferimento alla categoria e al livello e non è suscettibile di

differenziazioni personali nell'ambito del livello unificato, salvo

quelle derivanti da anzianità o da particolari indennità o compensi

per attività aggiuntive o comportanti maggiore impegno quantitativo

o qualitativo (sentenza n. 63 del 1998);

che le predette norme (d.-l. n. 5 del 1992 e legge di conversione

con modifiche n. 216 del 1992) sono andate ben oltre il semplice

adeguamento alla statuizione di incostituzionalità (per la parte

relativa alla mancata comparazione tra ispettori e sottufficiali dei

carabinieri nella tabella "C" allegata alla legge n. 121 del 1981)

(sentenza n. 63 del 1998);

che il legislatore con una scelta precisa ha intenzionalmente

voluto, non solo colmare il vuoto di comparazione ed equiparazione

per i sottufficiali dei carabinieri, ma anche procedere ulteriormente

alla unificazione (completa a decorrere dal 1 gennaio 1992) del

trattamento economico (allineandolo sui livelli VI, VI-bis e VII) di

tutti i sottufficiali (e qualifiche corrispondenti) di polizia, sia

ad ordinamento militare che civile, compresi quelli mantenuti al di

fuori sia dell'oggetto della pronuncia della Corte, sia delle

conseguenti decisioni dei giudici amministrativi (sentenza n. 63 del

1998; v. anche sentenze n. 465 del 1997 e n. 455 del 1993);

che il legislatore del 1992, in considerazione delle più urgenti

esigenze derivanti dall'intervento sui sottufficiali dei carabinieri,

ha inteso ridurre - attraverso una compattazione verso l'alto

(realizzata mediante un reinquadramento) delle posizioni economiche

degli allora sovrintendenti (e vice sovrintendenti), riallineate alla

originaria equiparazione tra sottufficiali - le discrasie e le

differenze ben più gravi che si sarebbero verificate nei confronti

degli stessi vice sovrintendenti rispetto alle altre forze di polizia

(sentenza n. 63 del 1998);

che con questa operazione meramente meccanica ed economica non si

raggiungeva un risultato ottimale nei trattamenti retributivi ed

ordinamentali delle forze di polizia, nonostante che la legge n. 121

del 1981 avesse disposto l'omogeneizzazione (in linea di principio:

v. sentenza n. 465 del 1997) dei trattamenti economici di tutte le

forze di polizia, attraverso il meccanismo dell'estensione automatica

e normativa mediante rinvio mobile al trattamento della Polizia di

Stato, unica peraltro a conseguire contestualmente nuove forme

organizzative e un nuovo ordinamento (sentenza n. 63 del 1998);

che questa Corte ha più volte sottolineato che il trattamento

economico dell'anzidetto personale subiva i riflessi sostanziali

derivanti dalle diverse forme di progressione nelle qualifiche e nei

gradi, anche se l'omogeneizzazione economica era destinata ad

affinarsi nel corso del tempo, nell'obiettivo di perseguire

l'effettivo equilibrio di disciplina, che presuppone l'eliminazione

di persistenti differenze o carenze di meccanismi di progressione in

taluni ordinamenti e l'adeguamento di moduli ordinamentali (sentenze

nn. 65 e 465 del 1997 e n. 63 del 1998);

che il legislatore non solo ha proceduto sulla strada della

perequazione (semplicemente) economica delle forze di polizia, ma ha,

con il conferimento di una duplice delega legislativa, avviato

successive fasi dirette ad una ulteriore e sostanziale

omogeneizzazione: la prima delega (art. 2, comma 1, della legge n.

216 del 1992) nella preoccupazione di non alterare gli equilibri tra

i vari ordinamenti militari, da esercitarsi con un unico decreto

legislativo su proposta del Ministero dell'interno di concerto con

gli altri ministri interessati, aveva per oggetto la definizione "in

maniera omogenea, nel rispetto dei principi fissati dai relativi

ordinamenti di settore, stabiliti dalle leggi vigenti", delle

procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle

forze di polizia anche ad ordinamento militare, ai sensi della legge

1 aprile 1981, n. 121, nonché del personale delle forze armate, ad

esclusione dei dirigenti civili e militari e del personale di leva;

che la seconda delega (art. 3 della legge n. 216 del 1992), da

esercitarsi con più decreti legislativi sulla base di unici criteri

direttivi (diversi da quelli di cui all'art. 2), riguardava "le

necessarie modifiche degli ordinamenti del personale" delle forze di

polizia e delle forze armate, esclusi dirigenti e direttivi, "per il

riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti

economici, allo scopo di conseguire una disciplina omogenea, fermi

restando i rispettivi compiti istituzionali, le norme fondamentali di

stato, nonché le attribuzioni delle autorità di pubblica sicurezza,

previsti dalle vigenti disposizioni di legge"; inoltre per le

anzidette finalità era espressamente contemplato che i decreti

legislativi potessero "prevedere che la sostanziale equiordinazione

dei compiti e dei connessi trattamenti economici sia conseguita

attraverso la revisione di ruoli, gradi e qualifiche e, ove occorra,

anche mediante la soppressione di qualifiche, gradi, ovvero mediante

l'istituzione di nuovi ruoli, qualifiche e gradi con determinazione

delle relative dotazioni organiche, ferme restando le dotazioni

organiche complessive previste", con le occorrenti disposizioni

transitorie (art. 3, comma 3, della legge n. 216 del 1992);

che il ruolo dei sovrintendenti è rimasto distinto da quello

degli ispettori, essendosi operato in via transitoria un

inquadramento degli allora sovrintendenti e vice sovrintendenti in

qualifiche del ruolo ispettori, con un beneficio concesso al

principale scopo di riallineare la originaria equiparazione tra

sottufficiali e di ridurre le discrasie dovute alle differenze dei

vice sovrintendenti e sovrintendenti rispetto alle altre forze di

polizia (sentenza n. 63 del 1998);

che le norme impugnate costituiscono una scelta discrezionale di

politica legislativa, esercitata, in modo non palesemente arbitrario

né manifestamente irrazionale, entro l'oggetto, i criteri e i

principi direttivi della delega legislativa, come interpretata dalla

sentenza n. 63 del 1998;

che questa Corte ha ripetutamente sottolineato l'esistenza di

un'ampia discrezionalità del legislatore in tema di inquadramento

del personale e di articolazione delle qualifiche, specie nel

passaggio da un ordinamento all'altro (v., da ultimo, sentenze n. 217

del 1997; n. 4 del 1994; nn. 448 e 324 del 1993);

che d'altro canto le stesse norme impugnate non sono in contrasto

con gli scopi fissati nel conferimento della delega, cioè di

conseguire una disciplina omogenea di carriere, attribuzioni e

trattamenti economici, collegata ai rispettivi compiti istituzionali,

e una sostanziale equiordinazione dei compiti raggiungibile anche

attraverso modifiche degli ordinamenti e dei ruoli con le occorrenti

disposizioni transitorie;

che le ordinanze che hanno sollevato le questioni si basano, per

quanto attiene alla violazione dell'art. 76 della Costituzione, su di

una erronea interpretazione della delega legislativa, che non

contiene un principio di conservazione integrale della anzianità

posseduta nel precedente ruolo nelle ipotesi di inquadramento in

posizione superiore, disposto in sede di regime transitorio, né

prevede una equiparazione tra ruolo dei sovrintendenti e ruolo degli

ispettori;

che non sussiste un principio alla stregua del quale, in caso di

inquadramento in un ruolo superiore o sovraordinato, debba essere

garantita la conservazione della anzianità pregressa in funzioni non

completamente equiparabili e comunque con minori responsabilità;

che la delega legislativa, ancorché contestuale nella legge di

conversione del d.-l. che disponeva la equiparazione dei

sottufficiali dei carabinieri, non aveva alcun collegamento

(tantomeno limitativo), nell'oggetto e nei criteri direttivi, con il

problema dell'attuazione della sentenza della Corte n. 277 del 1991,

come del resto sottolineato nella citata sentenza n. 63 del 1998;

che non si può ravvisare lesione dell'art. 97 della Costituzione

per il fatto che siano intervenute variazioni nell'assetto

organizzatorio della pubblica amministrazione, che non sono di per

sé indice di peggioramento anche se accompagnate da minori

accrescimenti di posizioni economiche o di svolgimento di carriera di

singoli o di gruppi di dipendenti, che pur sempre hanno ottenuto

vantaggi e miglioramenti tutt'altro che insignificanti, anche se in

misura inferiore a quanto desiderato dagli stessi; ciò quando le

variazioni si inseriscono in un disegno dichiarato di politica

normativa e in scelte (non palesemente arbitrarie né manifestamente

irragionevoli) discrezionali, tendenti alla razionalizzazione e alla

omogeneizzazione di situazioni ordinamentali e trattamenti quali

quelle delle forze di polizia e delle forze armate, evitando

alterazioni settoriali e rincorse di rivendicazioni (sentenza n. 63

del 1998);

che nelle fattispecie considerate non si sono prodotti né

alterazioni alla omogeneità della disciplina o alla equiordinazione

dei compiti e connessi trattamenti economici, né tantomeno alcuno

scavalcamento rispetto a posizioni anteriormente poziori, per cui non

vi è alcuna violazione dei criteri di delega, né vi è una

manifesta irragionevolezza; mentre non esiste affatto un principio

cogente sul piano costituzionale secondo il quale, quando, per

effetto di norma di legge di carattere transitorio di passaggio tra

due sistemi, vi sia un inquadramento in una qualifica o in ruolo

superiori, vi debba essere una facoltà di opzione accordata ai

singoli soggetti interessati, una volta che il legislatore abbia

valutato le esigenze di un riordino di ruoli, qualifiche e funzioni;

che non esiste un principio che imponga la intangibilità degli

sviluppi di carriera o delle aspettative di promozione o la

conservazione delle pregresse anzianità in altra qualifica (con

responsabilità e funzioni non coincidenti) del dipendente di

pubblica amministrazione, essendo rimesso alla discrezionalità del

legislatore stabilire il passaggio tra posizioni e sistemi

ordinamentali modificati, con il limite della non manifesta

irragionevolezza e nel rispetto del principio di buona

amministrazione (v. sentenza n. 217 del 1997), nella specie

osservati;

che pertanto deve essere dichiarata la manifesta infondatezza

delle questioni di legittimità costituzionale sotto ogni profilo

denunciato.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.

87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti

alla Corte costituzionale.