Sentenza n. 994/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

12 aprile 1979, depositato in cancelleria il 21 aprile successivo ed

iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1979, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito dei provvedimenti del Prefetto di

Livorno in data 2 e 10 novembre 1978, nn. 3517 e 3550 (Produzione di

mangimi composti concentrati);

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e

l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

RITENUTO IN FATTO

1. - Con il ricorso notificato il 12 aprile 1979 e depositato in

cancelleria il 21 aprile successivo, la Regione Toscana ha promosso

conflitto di attribuzione avverso i provvedimenti del Prefetto di

Livorno 2 novembre 1978 n. 3517 e 10 dicembre 1978 n. 3550, che

autorizzavano la Federazione Italiana Consorzi Agrari alla produzione

di mangimi composti concentrati (come risulta dal secondo

provvedimento, di correzione del precedente che si riferiva a mangimi

integrati) nello stabilimento di Livorno.

Premesso di aver avuto conoscenza dei due atti solo in data 15

febbraio 1979, a seguito della notifica di un ricorso avanzato da

taluni privati davanti al T.A.R. della Toscana, la ricorrente ritiene

che, con dette autorizzazioni, sia stata invasa la sfera di

competenza regionale. E ciò per effetto dell'art. 67, primo comma,

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che, nel trasferire alle regioni

le funzioni statali concernenti la "gestione di impianti per la (...)

conservazione, la lavorazione, la trasformazione (...) di prodotti

(...) zootecnici", avrebbe devoluto altresì la competenza a

rilasciare l'autorizzazione alla produzione di mangimi

precedentemente spettante all'autorità statale ai sensi della legge

15 febbraio 1963, n. 281, modificata dalla legge 8 marzo 1968, n.

399.

A conferma dell'assunto che la produzione di mangimi rientrerebbe

nella "lavorazione di prodotti zootecnici", la ricorrente invoca il

combinato disposto dell'art. 6 lett. u) e dell'art. 7 lett. b) della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, che riserverebbe all'autorità

statale sanitaria, delegandone peraltro l'attuazione a quella

regionale, soltanto le prescrizioni inerenti all'impiego dei principi

attivi, additivi e sostanze minerali, nonché quelle relative alla

produzione e al commercio dei mangimi, e cioè le prestazioni

contemplate dagli artt. 1, 11 e segg. della legge n. 281 del 1963

come modificato dalla legge n. 399 del 1968.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, chiedendo la reiezione del ricorso.

Nell'atto di costituzione, depositato il 2 maggio 1979,

l'Avvocatura sostiene, in primo luogo, che il primo comma dell'art.

67 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha trasferito alle Regioni competenze

in materia di impianti di interesse regionale, mentre per quelli di

interesse nazionale il terzo comma dello stesso articolo conserva la

spettanza statale. Si tratterebbe, comunque, di competenze inerenti

al settore agricolo, e cioè essenzialmente di quelle assegnate al

Ministro dell'agricoltura e foreste dal c.d. "piano verde". Al

contrario, le leggi n. 281 del 1963 e n. 399 del 1968

disciplinerebbero un'attività non agricola, ma industriale, anche se

tendente alla preparazione di un prodotto necessario all'esercizio

della zootecnia. Infatti, il complesso dei controlli e delle

autorizzazioni disciplinate da dette leggi farebbe capo, in via

primaria, non al Ministro dell'agricoltura e delle foreste, bensì a

quelli della sanità e dell'industria e commercio (artt. 1, 6, 7, 8 e

9 della legge n. 281 del 1963, nonché artt. 1, 5, 6, 7 e 8 della

legge n. 399 del 1968). Pertanto, le autorizzazioni in parola

sarebbero in ogni caso estranee alle previsioni del primo comma

dell'art. 67 del d.P.R. n. 616 del 1977, essendo prescritte ai fini

della disciplina della produzione industriale, della tutela

dell'igiene sanitaria ovvero della tutela delle frodi nella

produzione agricola, conservata allo Stato dall'art. 71, lett. d) del

medesimo d.P.R. n. 616 del 1977.

In secondo luogo le disposizioni degli artt. 6, lett. u), e 7,

lett. b), della legge n. 833 del 1978, che, peraltro, non potrebbero

essere utilizzate per la definizione del conflitto di attribuzione,

sorto prima dell'emanazione della predetta legge, non assegnerebbero

alle regioni competenze relative alle autorizzazioni di cui trattasi.

3. - In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione Toscana ha

depositato una memoria con la quale ha precisato le argomentazioni a

suo tempo svolte nel ricorso, insistendo nella richiesta avanzata e

sottolineando, in particolare, che i provvedimenti prefettizi si

riferiscono alla produzione di mangimi, e dunque ad un'attività di

lavorazione di prodotti zootecnici e per l'allevamento del bestiame,

che, per disposizione testuale dell'art. 67, primo comma del d.P.R.

n. 616 del 1977, è stata trasferita alle Regioni, almeno per quanto

concerne l'autorizzazione all'esercizio degli impianti preposti a

tale tipo di lavorazione. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - Il conflitto di attribuzione sottoposto all'esame di questa

Corte con il presente giudizio nasce dalla diversa interpretazione

che la Regione ricorrente e lo Stato danno all'art. 67 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, in ordine al trasferimento o meno alle

competenze regionali, nell'ambito della materia "agricoltura e

foreste" (art. 117 Cost.), dell'autorizzazione alla produzione dei

mangimi composti e di quelli composti concentrati, di cui all'art. 5

della legge 15 febbraio 1963, n. 281, come modificato dall'art. 4

della legge 8 marzo 1968, n. 399.

2. - L'art. 67 del d.P.R. n. 616 del 1977 dispone, al suo primo

comma, il trasferimento alle regioni delle funzioni svolte dallo

Stato e da altri enti pubblici concernenti "la costruzione e la

gestione di impianti per la raccolta, la conservazione, la

lavorazione, la trasformazione e la vendita di prodotti agricoli e

zootecnici, nonché per l'allevamento del bestiame, esclusi quelli di

interesse nazionale di cui al successivo terzo comma".

Appare chiaro dal tenore dell'articolo appena citato - e, del

resto, le parti in causa concordano su questo punto - che la

produzione di mangimi composti rientra, materialmente, nell'ambito

degli oggetti ivi descritti e, più precisamente, nella lavorazione e

trasformazione di prodotti agricoli e zootecnici e per l'allevamento

del bestiame.

Ciò è indubbiamente confermato dalla definizione dell'attività

di produzione dei mangimi composti contenuta nella legge 15 febbraio

1963, n. 281 (e successive modificazioni), che prevede

l'autorizzazione oggetto del presente conflitto. Dall'art. 1 di detta

legge si desume, infatti, che i mangimi composti, i quali sono in

ogni caso "prodotti destinati all'alimentazione degli animali

allevati", consistono in preparazioni ottenute, per lo più,

attraverso l'associazione, la composizione o la diluizione di

prodotti semplici di origine vegetale, animale o minerale, cui

talvolta sono aggiunti integratori o additivi allo scopo di

migliorare l'alimentazione degli animali. In altre parole, dalla

definizione legale della produzione dei mangimi composti si deduce

chiaramente che si tratta di un ciclo essenzialmente interno alla

produzione agricola, tale da giustificare il suo inserimento come

sub-materia ricompresa nell'agricoltura, come, del resto, era stato

già disposto con il precedente trasferimento compiuto dal d.P.R. n.

11 del 1972. Tanto più ciò vale, se si considera che sarebbe del

tutto incongruo attribuire a soggetti diversi le funzioni relative

alla zootecnia e all'allevamento del bestiame, da un lato, e

un'attività ritenuta indispensabile per lo svolgimento delle

predette funzioni, qual'è, appunto, la produzione di mangimi,

dall'altro.

3. - Resta il fatto - ed è qui il vero nodo del presente

conflitto - che, nel trasferire alle regioni la lavorazione dei

prodotti agricoli e zootecnici e per l'allevamento del bestiame,

l'art. 67, primo e terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 ha

riservato allo Stato "gli interventi (...) relativi agli impianti di

interesse nazionale".

Nel delineare la riserva allo Stato di tali interventi, il citato

art. 67, terzo comma, precisa che questi debbono avvenire nei limiti

e in conformità con quanto stabilito dall'art. 4, lett. m, del

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, oltreché "in attuazione degli

indirizzi fissati in sede di programmazione nazionale, sentita la

commissione interregionale, di cui all'art. 13 della legge 16 maggio

1970, n. 281". Con questa precisazione, l'art. 67, terzo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977 mostra, in realtà, di voler confermare

sostanzialmente il disposto contenuto nell'art. 4, lett. m, del

d.P.R. n. 11 del 1972, per il quale la classificazione di un impianto

per la lavorazione e trasformazione dei prodotti agricoli e

zootecnici fra quelli d'interesse nazionale dipende dalla rilevanza

da esso rivestita in ordine alla regolazione dei mercati e, in

particolare, alla disciplina dell'immissione sul mercato nazionale

dei prodotti agricoli e zootecnici.

In altre parole, la ripartizione di competenze fra regioni e Stato

operata dall'art. 67 ricalca o, più precisamente, si armonizza

perfettamente con la distinzione - tradizionalmente presente nei

piani di sviluppo dell'agricoltura (a cominciare dalla legge n. 454

del 1961, il c.d. piano verde) e ripresa, ai fini qui interessanti,

da tutti i decreti di trasferimento occorsi in materia, incluso il

d.P.R. n. 616 del 1977 (art. 71, lett. b) - che intercorre tra gli

interventi in materia di agricoltura (riservati alle regioni) e

quelli "d'interesse nazionale per la regolazione del mercato

agricolo" (riservati allo Stato). E, come questa Corte ha avuto modo

più volte di precisare, questi ultimi si caratterizzano, sotto il

profilo oggettivo, per avere una diretta influenza o incidenza sui

termini costitutivi del mercato stesso, quali la domanda e l'offerta,

i prezzi, i costi di produzione, e così via (v., in particolare,

sentt. nn. 304 e 433 del 1987) e, sotto il profilo funzionale, per la

stretta correlazione che li lega alla programmazione nazionale e, in

genere, agli interessi unitari che sorreggono quest'ultima (v. sentt.

nn. 142 del 1972, 216 del 1987). Sotto l'aspetto appena cennato va,

anzi, sottolineato come l'art. 67, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del

1977 rimarchi questa sorta di proceduralizzazione dell'interesse

nazionale, posta evidentemente a garanzia della competenza

tendenzialmente generale delle regioni in materia di produzione

agricola e zootecnica, esigendo che gli interventi statali

d'interesse nazionale avvengano "in attuazione degli indirizzi

fissati in sede di programmazionale nazionale, sentita la commissione

interregionale, di cui all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n.

281".

4. - Sulla base dell'interpretazione dell'art. 67 del d.P.R. n.

616 del 1977, che è stata ora data, si rivela fondato il ricorso

della Regione Toscana avverso l'esercizio da parte del Prefetto di

Livorno della competenza relativa all'autorizzazione alla produzione

di mangimi composti e di mangimi composti concentrati.

Dagli atti di causa non risulta, infatti, che la predetta

autorizzazione possa essere classificata tra gli interventi di

interesse nazionale, sia sotto il profilo della sua rilevanza in

ordine alla regolazione del mercato nazionale dei prodotti

zootecnici, sia sotto il profilo del suo collegamento con indirizzi

fissati in sede di programmazione nazionale. A dire il vero, anzi,

gli atti prefettizi qui impugnati mancano di qualsiasi riferimento al

d.P.R. n. 616 del 1977, mentre assumono a giustificazione del potere

esercitato proprio le norme che, sotto il profilo dell'attribuzione

di competenza, sono state modificate, dapprima, dal d.P.R. n. 11 del

1972 e, poi, dal d.P.R. n. 616 del 1977.

Considerando che le autorizzazioni in questione concernono

impianti che già producevano altri tipi di mangimi - e quindi si

riferiscono, non già all'ingresso di un nuovo produttore nel

mercato, ma più semplicemente a un ampliamento della gamma di

prodotti secondo standard di produzione comunemente esistenti nei

mangimifici -, si deve supporre che gli atti impugnati abbiano invaso

la competenza regionale definita dall'art. 67 del d.P.R. n. 616 del

1977, la quale ricomprende anche le autorizzazioni alla gestione di

impianti per la raccolta, la conservazione, la lavorazione, la

trasformazione e la vendita dei prodotti agricoli e zootecnici,

nonché per l'allevamento del bestiame, salvo gli impianti di

interesse nazionale, nell'accezione sopra definita. Tali atti,

pertanto, vanno annullati.

5. - Contro tale conclusione non può valere l'argomento formulato

dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale il complesso di

controlli e di autorizzazioni previsti sulla produzione dei mangimi

in virtù della legge 15 febbraio 1963, n. 281, come modificata dalla

legge 8 marzo 1968, n. 399, dovrebbe indurre a pensare che nel caso

si è fuori della materia agricoltura (e quindi dalle competenze

regionali), trattandosi di atti di competenza dei Ministri della

sanità e dell'industria e commercio, rimasti tali in virtù

dell'art. 71, lett. d), del d.P.R. n. 616 del 1977, in quanto diretti

a tutelare l'igiene sanitaria e a prevenire o reprimere le frodi

nella produzione agricola, nonché a disciplinare la produzione

industriale.

In verità, non c'è alcun dubbio che, a norma del citato art. 71,

lett. d), lo Stato conservi la competenza in materia di "disciplina e

controllo di qualità" per quanto concerne le sostanze di uso agrario

e forestale (concimi, diserbanti, etc.), nonché per quel che

riguarda i prodotti agricoli e forestali, tra i quali sono

sicuramente da ricomprendere i mangimi, nella loro varietà.

Tuttavia, tale funzione - ragionevolmente conservata allo Stato allo

scopo di salvaguardare le indubbie esigenze di unitarietà connesse

alla difesa della qualità dei prodotti e alla repressione delle

frodi su tutto il territorio nazionale - è non soltanto diversa da

quella qui in contestazione (che riguada la produzione di mangimi

come attività di lavorazione e di trasformazione di prodotti

zootecnici), ma non è neppure tale da comportare l'attrazione al

medesimo soggetto che ne è competente (lo Stato) delle distinte

funzioni qui in contestazione (di spettanza, nei limiti anzidetti,

delle regioni). Un conto è, infatti, la trasformazione dei prodotti

zootecnici, come i mangimi, che, per essere iniziata a scopo di

vendita o di distribuzione per il consumo, dev'essere autorizzata a

norma degli artt. 4 e 5 della legge n. 281 del 1963, come modificati

dagli artt. 3 e 4 della legge n. 399 del 1968 (autorizzazione la cui

spettanza è qui in contestazione); altro conto è l'insieme di

attività di vigilanza, di controllo e di prescrizione attinenti alla

qualità dei prodotti e alle loro caratteristiche igienico-sanitarie,

cui devono sottostare coloro che producono mangimi e che, a norma

degli artt. 1, 10 e segg. della legge n. 281 del 1963, e successive

modificazioni, spettano allo Stato e, in particolare, al Ministro

della sanità (competenza che è stata confermata dalla successiva

legge 23 dicembre 1978, n. 833, all'art. 6, lett. u).

Non è, tuttavia, senza significato che nel ribadire la riserva

allo Stato delle competenze da ultimo menzionate, il legislatore

nazionale si sia preoccupato di riconoscere alle regioni un ruolo

sostanziale anche in relazione ad esse: per un verso, infatti, ha

delegato alle regioni le funzioni concernenti il controllo di

qualità dei prodotti agricoli e forestali, nonché delle sostanze ad

uso agrario e forestale (art. 77, lett. d), del d.P.R. n. 616 del

1977); per altro verso, ha previsto che, per il compito di reprimere

le frodi nella lavorazione e nel commercio dei prodotti agricoli, lo

Stato possa avvalersi della collaborazione delle regioni (art. 77,

u.c., dello stesso decreto). E questa è un'ulteriore prova dello

spostamento sul versante regionale, in una forma o nell'altra, della

cura del complesso degli interessi più strettamente attinenti alla

produzione agricola e zootecnica.