Sentenza n. 993/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39, primo

comma, lettera b), della legge Regione Veneto 31 ottobre 1980, n. 88

("Legge generale per gli interventi nel settore primario"), promosso

con ordinanza emessa il 12 febbraio 1987 dal T.A.R. per il Veneto sul

ricorso proposto dalla Provincia di Verona contro la Regione Veneto,

iscritta al n. 275 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31 - prima serie speciale

dell'anno 1987;

Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Udito l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente

della Giunta regionale del Veneto;

RITENUTO IN FATTO

1. - Nell'ambito della disciplina generale degli interventi nel

settore primario (agricoltura) dettata con la legge 31 ottobre 1980,

n. 88, la Regione Veneto delegava le Amministrazioni provinciali a

"proporre programmi annuali concernenti l'attuazione di mostre,

mostre-mercato e di rassegne di specie animali in produzione

zootecnica" (art. 39, primo comma, lett. b).

La Provincia di Verona, con deliberazione consiliare del 4

dicembre 1981 n. 12593/81, respingeva la delega ed approvava una

mozione per auspicare un più corretto e razionale uso del potere di

delega da parte della Regione.

Senonché il Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti

locali annullava l'anzidetta deliberazione provinciale con ordinanza

dell'11 febbraio 1982, ritenendo che non rientrasse nei poteri

dell'ente locale respingere la delega ad esso conferita con legge

regionale.

Avverso quest'ultimo provvedimento la Provincia di Verona

proponeva ricorso al TAR del Veneto deducendo, fra l'altro, la

violazione dell'art. 55 dello Statuto della Regione Veneto approvato

con legge 22 maggio 1971, n. 340 (secondo il quale gli enti locali

devono essere sentiti in caso di delega di funzioni), e, in

subordine, la illegittimità costituzionale della norma delegante in

riferimento agli artt. 118, 128 e 97 Cost.

Il Tribunale adito, premesso che non rientrava nei poteri della

Provincia ricorrente rifiutare la delega disposta con la legge

regionale n. 88 del 1980, ha sollevato con ordinanza del 12 febbraio

1987 questione di legittimità costituzionale dell'art. 39, primo

comma, lett. b), della legge regionale anzidetta, in riferimento agli

artt. 5, 97, 118, 123 e 128 Cost.

Rileva il giudice a quo che l'art. 55 dello Statuto della Regione

Veneto, là dove prevede la consultazione degli enti locali a favore

dei quali deve essere disposta la delega, non intende soltanto

indicare una regola di massima di comportamento della Regione, ma ha

carattere precettivo e vincolante. Ciò deriva da considerazioni di

natura formale e sostanziale. Sotto il primo profilo va ritenuto,

prosegue il giudice remittente, che gli statuti delle regioni

ordinarie sono imputabili allo Stato, posto che fanno corpo con le

leggi di approvazione; peraltro, in considerazione dell'apposito ed

aggravato procedimento formativo degli statuti stessi, prescritto dal

capoverso dell'art. 123 Cost., la legislazione regionale deve ad essi

uniformarsi, con la conseguenza che le norme statutarie funzionano

come norme interposte nel giudizio di costituzionalità e il

contrasto di una legge regionale con una di esse si risolve in una

violazione indiretta dell'art. 123 Cost. (cfr. Corte cost. sentt. nn.

48 del 1983 e, implicitamente, 10 del 1980).

Sotto il profilo sostanziale, poi, la necessità della

consultazione degli enti locali interessati corrisponde alle stesse

caratteristiche degli istituti della delega e dell'utilizzazione

diretta degli uffici provinciali e comunali previsti dall'art. 118,

terzo comma, Cost., istituti che, affinché non risulti menomata

l'autonomia delle province e dei comuni riconosciuta dagli artt. 5 e

128 Cost., devono essere esercitati in forme collaborative e previo

accordo con gli enti locali.

Infine, la norma censurata, non contenendo - in ulteriore

violazione dell'art. 55 dello statuto - disposizioni relative a

criteri direttivi, condizioni e modalità di esercizio della delega

né ad eventuali trasferimenti di personale, violerebbe anche l'art.

97 Cost., in quanto determina un aggravamento degli apparati degli

enti delegati e un turbamento nella loro organizzazione.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Giunta

regionale del Veneto, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale

dello Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.

Sostiene in primo luogo l'Avvocatura che è inappropriato il

riferimento fatto dal giudice a quo alla disciplina della delega di

funzioni amministrative di cui al citato art. 55 dello statuto

regionale. La "delega a proporre programmi" prevista nella norma

censurata non concreterebbe, infatti, una delega in senso tecnico di

funzioni amministrative, vale a dire un conferimento di potestà per

la cura dell'interesse pubblico, dovendo piuttosto ritenersi che la

norma si sia limitata a designare i soggetti abilitati a porre in

essere l'atto d'impulso per l'instaurazione del procedimento

destinato a concludersi con un provvedimento regionale.

Una partecipazione che si esaurisca soltanto nel porre in essere

atti di iniziativa del procedimento amministrativo non implica

esercizio di poteri amministrativi, una cosa essendo il suggerire e

altra lo scegliere e il deliberare per il soddisfacimento di un

interesse pubblico: con la conseguenza che la norma censurata deve

ricondursi, anziché all'art. 55 dello Statuto, al precedente art.

53, il quale attiene più generalmente ai modi di determinazione

della volontà della Regione.

In linea subordinata, quand'anche si potesse configurare nella

fattispecie una delega di funzioni in senso proprio, la questione,

conclude la Regione, sarebbe comunque infondata per il ridotto

contenuto della delega stessa, la quale non appare tale da comportare

alcuna menomazione dell'autonomia provinciale, né, avuto riguardo

all'entità dell'impegno richiesto nella formulazione di una

proposta, alcun pericolo di turbativa nell'organizzazione e nel

funzionamento degli uffici dell'ente delegato: non sarebbe, pertanto,

necessaria alcuna previa consultazione, dato che questa in tanto ha

un senso in quanto abbia riguardo non già alla delega in sé, ma

piuttosto ai modi, ai tempi e alle condizioni del suo concreto

esercizio. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - L'ordinanza del T.A.R. per il Veneto ha sollevato questione

di legittimità costituzionale dell'art. 39, primo comma, lettera b),

della legge della Regione Veneto 31 ottobre 1980 n. 88, intitolata

"legge generale per gli interventi nel settore primario". La norma

sospettata di incostituzionalità contiene la delega alle

Amministrazioni provinciali "a proporre programmi annuali concernenti

l'attuazione di mostre, mostre mercato e di rassegne di specie

animali in produzione zootecnica", riservando alla Giunta regionale

l'approvazione ed il finanziamento di tali programmi.

Il T.A.R. - adito dalla Provincia di Verona ricorrente per

l'annullamento di un provvedimento del Comitato regionale di

controllo, che aveva a sua volta annullato una deliberazione di quel

Consiglio provinciale con la quale si respingeva la delega conferita

dalla citata disposizione della legge regionale n. 88 del 1980 -

ipotizza una violazione degli artt. 5, 97, 118, 123 e 128 della

Costituzione, violazione che, per quanto riguarda il parametro

dell'art. 123, si sarebbe realizzata in modo indiretto mediante la

violazione di una norma interposta, vale a dire dell'art. 55 dello

Statuto della Regione Veneto.

2. - Quest'ultima censura, attenendo all'iter procedimentale della

norma impugnata, va esaminata prima delle altre. L'art. 55 dello

Statuto regionale del Veneto dispone che la delega delle funzioni

amministrative alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali

prevista dall'art. 118 Cost. è conferita con legge, "consultati gli

enti interessati", stabilendo altresì criteri e modalità relative

all'esercizio della delega stessa. La mancata consultazione - di cui

la Provincia di Verona si è espressamente doluta - e la omessa

indicazione dei criteri e delle modalità di esercizio della delega

stessa costituiscono, ad avviso del T.A.R. remittente, una

indiscutibile violazione dell'art. 55 dello Statuto regionale e,

attraverso di esso, dell' art. 123 Cost.

3. - Sotto tale profilo la questione è fondata.

Questa Corte ha già ritenuto (in particolare con la sentenza n.

48 del 1983) che il contrasto di una legge regionale con una norma

dello Statuto della regione stessa si risolve "in una violazione sia

pure indiretta - dell'art. 123 Cost., determinando pertanto

l'illegittimità costituzionale della norma impugnata".

La norma statutaria che non sarebbe stata rispettata nel caso in

esame detta le regole per il conferimento da parte della Regione

delle deleghe di funzioni amministrative alle Province, ai Comuni e

agli altri enti locali ai sensi dell'art. 118 Cost., in armonia con

l'art. 123 Cost., il quale dispone espressamente che gli Statuti

stabiliscono le norme relative alla organizzazione interna delle

Regioni. Ora, la materia delle deleghe agli enti locali è certamente

compresa nella organizzazione interna: non può dubitarsi perciò

che, anche alla stregua dei criteri più rigorosi e restrittivi, il

contrasto con l'art. 55 dello Statuto della Regione Veneto si traduca

in una violazione del citato art. 123 Cost.

4. - Peraltro la stessa Regione Veneto nulla ha obiettato su

questo punto dell'ordinanza di rimessione. Essa sostiene invece che

nella fattispecie non si potrebbe parlare di una vera e propria

delega di funzioni amministrative; non sussisterebbe quindi il

presupposto della lamentata violazione dell'art. 55 dello Statuto.

Tale tesi non può essere condivisa. Al di là dell'argomento

testuale - ("Le Amministrazioni provinciali sono delegate...") - è

sufficiente osservare che nell'attività promozionale della

produzione e commercializzazione del settore zootecnico la delega

alle Amministrazioni provinciali concerne la proposizione dei

programmi di mostre, rassegne ecc., e la gestione degli stessi dopo

che la Giunta Regionale li abbia approvati e finanziati. Non si

tratta dunque di semplici atti, quali potrebbero essere l'inoltro di

richieste presentate dagli organismi interessati e l'espressione di

pareri sulle medesime, bensì di una complessa attività

indispensabile per apprestare e definire i programmi da proporre e

successivamente, una volta approvati e finanziati dalla Regione, per

gestirli; tale attività realizza un insieme di funzioni

amministrative, le quali, seppure non esauriscono il procedimento, ne

costituiscono indubbiamente fasi necessarie ed autonome.

5. - Sussiste pertanto la denunciata violazione dell'art. 123

della Costituzione attraverso la norma interposta dall'art. 55 dello

Statuto regionale del Veneto, per non essere stata consultata la

Provincia cui il censurato art. 39, primo comma, lett. b), della

legge regionale n. 88 del 1980 ha conferito la delega di funzioni

amministrative. Detto riconoscimento rende superfluo l'esame degli

altri parametri costituzionali indicati dall'ordinanza di rimessione.