Sentenza n. 977/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Molise notificato il

28 novembre 1987, depositato in Cancelleria il 4 dicembre successivo

ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1987, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza del Ministro per il

coordinamento della Protezione Civile n. 1198 F.P.C. in data 9

ottobre 1987 concernente: "Programma di interventi diretti a

fronteggiare l'emergenza idrica della città di Napoli e dei Comuni

limitrofi";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1988 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Umberto Coronas per la Regione Molise e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri il

28 novembre 1987, la Regione Molise solleva conflitto di attribuzione

avverso l'ordinanza n. 1198 F.P.C. del 9 ottobre 1987 con la quale il

Ministro per il coordinamento della protezione civile, in relazione

al perdurante stato di emergenza determinato dalla crisi idrica della

città di Napoli e dintorni, ha disposto, al fine di accelerare la

esecuzione delle opere relative alla captazione e adduzione delle

sorgenti di S.Bartolomeo (localizzate nella Regione Molise), che la

Regione Campania curi direttamente l'esecuzione dei lavori,

procedendo all'affidamento degli stessi, in deroga ad ogni norma,

previa una gara esplorativa tra almeno 10 imprese altamente

specializzate, e che ogni autorizzazione, concessione o parere delle

Amministrazioni pubbliche si intende assentito se non rilasciato

entro 30 giorni dalla richiesta presentata dalla stessa Regione

Campania.

Tale ordinanza, ad avviso della Regione ricorrente, sarebbe lesiva

della sfera di competenza regionale in materia di acque e acquedotti,

riconosciuta dagli artt. 117 e 118 Cost., nonché dagli artt. 87,

primo comma, 90 e 91 n. 4 e 5 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

A sostegno delle proprie ragioni la Regione ricorrente ricorda

che: con d.P.R. 3 agosto 1968 fu approvato, ai sensi della l. 4

febbraio 1963, n. 129 e successive modifiche, il piano regolatore

generale degli acquedotti e che con successivo decreto

interministeriale 28 marzo 1977 (Gazzetta Ufficiale n. 10 dell'11

novembre 1978) fu deliberata la proposta di variante agli schemi di

adduzione (n. 1 per Capo Volturno e n. 10 per S. Bartolomeo) previsti

nel suddetto piano, senza che in quella occasione fosse "sentita" la

Regione Molise, pur territorialmente interessata alle opere.

In seguito, presentata da parte della Cassa per il Mezzogiorno

l'istanza del 4 giugno 1981 di poter derivare acque dalla sorgente

molisana di S. Bartolomeo, la Regione si oppose, con delibera della

Giunta n. 4284 del 25 ottobre 1982, per i gravi problemi sussistenti

in sede locale in ordine al soddisfacimento delle esigenze civili,

produttive e igienico-ambientali della zona interessata dalle acque

della sorgente.

Nonostante tale opposizione, con D.M. 1469 del 14 ottobre 1982, il

Ministero dei lavori pubblici concesse alla Cassa l'autorizzazione

provvisoria all'immediato inizio dei lavori, limitatamente alle sole

opere di captazione delle acque dalla sorgente (e non a quelle di

adduzione).

Nelle more delle indagini che la Regione intendeva espletare sulle

risorse idriche della zona, la Cassa in data 19 marzo 1985 richiese

quindi che l'autorizzazione provvisoria già concessa fosse estesa a

tutte le opere del progetto generale (captazione, adduzione,

attraversamento del Volturno, ed altre) e, nonostante che la Regione

avesse confermato, con delibera della Giunta n. 5888 del 15 novembre

1985, la propria opposizione, è stata infine adottata la impugnata

ordinanza del Ministro per la protezione civile.

La Regione Molise rileva in particolare che l'art. 88 n. 9 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, riserva alla competenza statale "gli

interventi straordinari nelle opere di soccorso relative a calamità

di estensione e di entità particolarmente gravi, nei casi in cui si

operi in regime commissariale"; e tali attribuzioni sono quelle

riconosciute dalla l. 8 dicembre 1970, n. 996 (art. 5), che richiede

la previa dichiarazione di catastrofe o di calamità naturale e

prevede all'uopo la nomina di un commissario. Al di fuori di tale

ipotesi, solo un intervento legislativo statale di urgenza, ad avviso

della Regione, potrebbe innovare l'ordine delle competenze regionali

(trasferite o delegate) tracciato dagli articoli 87, primo comma, 88,

90, 91 n. 4 e 5 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in materia di

acquedotti e acque pubbliche.

Il Ministro per la protezione civile, con la ordinanza denunciata,

avrebbe quindi violato le attribuzioni riconosciute alla Regione come

proprie o delegate, omettendo financo di "sentire" gli organi

regionali e disponendo in ordine ad un intervento non di carattere

temporaneo, al fine di superare l'emergenza, bensì definitivo,

ignorando altresì il disposto dell'art. 8 del d.P.R. n. 616 del

1977, che affida alle Regioni limitrofe la soluzione di problemi

comuni con lo strumento della "intesa" e della "gestione comune"

anche in forma consortile.

Nello stesso ricorso la Regione Molise propone istanza di

sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato, in ragione

dell'assenza, in concreto, di un atto destinato a fronteggiare una

reale situazione di emergenza.

È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,

eccependo la inammissibilità del ricorso per avere la Regione

prestato acquiescenza al D.M. 28 marzo 1977 (Gazzetta Ufficiale

dell'11 gennaio 1978 n. 10) di adozione della variante agli schemi di

adduzione delle sorgenti di S. Bartolomeo-Venafro e, soprattutto, al

D.M. 10 ottobre 1985, n. 1197 di autorizzazione provvisoria alla

esecuzione di tutte le opere occorrenti alla utilizzazione potabile

delle sorgenti medesime.

Sempre in rito, l'Avvocatura ha altresì eccepito la

inammissibilità del ricorso sotto il diverso profilo che le

competenze delegate (art. 90 d.P.R. n. 616 del 1977 in materia di

acque) non sarebbero invocabili a fondamento del conflitto di

attribuzioni, e, nel merito, ha concluso per l'infondatezza del

ricorso per la ragione che la destinazione delle sorgenti in parola

sarebbe avvenuta già in sede di approvazione del piano regolatore

generale degli acquedotti e delle sue varianti (D.M. 14 luglio 1969).

Nella Camera di consiglio del 24 febbraio 1988 l'esame sulla

istanza di sospensione è stato rinviato al merito.

Nella memoria presentata in occasione della udienza di

discussione, la Regione Molise ha evidenziato che la ordinanza

impugnata (come risulta dalle premesse dell'atto) deriverebbe il

proprio fondamento dai poteri riconosciuti al Ministro per la

protezione civile dal D.L. n. 829 del 1982, convertito nella l. n.

938 del 1982. Ma tale normativa legittima il Ministro ai soli

"interventi di primo soccorso alle popolazioni" (art. 1, comma

primo), mentre la ordinanza ministeriale de quo è diretta alla

attuazione di opere acquedottistiche nel loro assetto definitivo e

non a consentire di far fronte ad una fase della emergenza.

Per il resto, ha ribadito le considerazioni espresse nel ricorso

introduttivo. Considerato in diritto

1. - La Regione Molise solleva conflitto di attribuzione nei

confronti dell'ordinanza del Ministro per il coordinamento della

protezione civile in data 9 ottobre 1987, n. 1198, con la quale si è

disposto che la Regione Campania, assessorato ai lavori pubblici, in

deroga alle norme di contabilità generale dello Stato e ad ogni

altra norma, debba procedere all'affidamento dei lavori, previa una

gara esplorativa tra ditte specializzate, "al fine di accelerare"

l'esecuzione delle opere relative alla captazione ed alla adduzione

delle sorgenti San Bartolomeo, nel quadro del "programma di

interventi diretti a fronteggiare l'emergenza idrica della città di

Napoli e dei comuni limitrofi".

Ad avviso della ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe

invasivo delle competenze regionali essendo le sorgenti interessate

ubicate nel suo territorio, il che avrebbe richiesto comunque una

preventiva intesa tra le Regioni interessate, laddove lo Stato,

secondo l'art. 88 del d.P.R. n. 616 del 1977, ha la titolarità degli

interventi delle opere di soccorso relative a calamità di estensione

e di entità particolarmente gravi, nei casi in cui si operi in

regime commissariale ai sensi della legge sulla protezione civile (l.

8 dicembre 1970, n. 996). Quando si è al di fuori del regime

commissariale, solo un provvedimento legislativo potrebbe legittimare

una invasione straordinaria, anche perché l'art. 91 del d.P.R. n.

616, nel riservare allo Stato, oltre alle funzioni concernenti la

programmazione nazionale generale o di settore della destinazione

delle risorse idriche, anche quelle riguardanti l'imposizione dei

vincoli, gli aggiornamenti o le modifiche del piano generale degli

acquedotti, che comportino una diversa distribuzione delle risorse

idriche tra le regioni, nonché le funzioni relative alla

individuazione di bacini a carattere interregionale, dispone che esso

è tenuto a sentire le regioni interessate ed a tener conto delle

esigenze espresse da queste.

La Regione Molise, invece, non sarebbe stata per nulla considerata

e sentita, mentre l'ordinanza ministeriale non sarebbe neppure

finalizzata ad una pronta, immediata ed eccezionale situazione di

emergenza, ma è chiaramente prefigurata alla realizzazione di opere

attinenti ad un assetto definitivo, che avrebbe imposto ben diversi

procedimenti, sulla base di quanto previsto in particolare dagli

artt. 87 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977 e comunque

nell'osservanza del principio cardine stabilito dall'art. 1, comma

secondo, della legge di delega 22 luglio 1975, n. 382,

sull'ordinamento regionale, secondo cui le Regioni, per le attività

ed i servizi che interessano territori finitimi, possono addivenire

ad intese e costituire uffici e gestioni comuni anche in forma

consortile.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

del conflitto dedotta dall'Avvocatura generale dello Stato,

nell'assunto che la Regione non avrebbe impugnato a suo tempo i

provvedimenti dello Stato che avevano già destinato le sorgenti di

San Bartolomeo al fabbisogno idrico della Campania, nonché le

autorizzazioni alla Cassa per il Mezzogiorno ad eseguire le opere di

captazione, di derivazione e di utilizzazione potabile ai fini di

tale destinazione.

In proposito va rilevato che l'ordinanza del Ministro per il

coordinamento della protezione civile, pur fondandosi sui precedenti

provvedimenti adottati da organi dello Stato e concernenti la

destinazione delle sorgenti di San Bartolomeo al fabbisogno idrico

della Campania, contiene una specifica determinazione, quale

l'incarico, conferito alla Regione Campania, di procedere

all'affidamento dei lavori ad una impresa da prescegliere in base ad

una gara esplorativa.

Nel ricorso propositivo del conflitto, la Regione si duole del

contenuto di questo provvedimento che, a suo dire, sarebbe stato

adottato senza che essa sia stata neppure "sentita", laddove,

trattandosi di attività e di servizi che interessano regioni

finitime, si sarebbero rese necessarie intese fra queste, con il che

non viene, perciò, messo in discussione il contenuto dei precedenti

provvedimenti onde, circoscritte le doglianze all'ordinanza

impugnata, il ricorso è ammissibile.

Anche l'altra eccezione di inammissibilità, sollevata

dall'Avvocatura dello Stato nell'assunto che non sia ipotizzabile un

conflitto quando siano rivendicate attribuzioni inerenti a funzioni

delegate (art. 90 del d.P.R. n. 616 del 1977), deve essere disattesa.

Nella specie si verte, infatti, in una materia che ha formato

oggetto di delega c.d. devolutiva o traslativa (sent. n. 559 del

1988), in quanto necessaria per l'esercizio organico delle funzioni

trasferite, essendo in proposito significativo che l'ultimo comma

della norma delegata richiamata attribuisca alle Regioni addirittura

la competenza legislativa attuativa, ai sensi dell'art. 117, ultimo

comma, Cost., nelle ipotesi ivi espressamente elencate.

3. - Nel merito deve essere precisato che l'ordinanza del Ministro

per il coordinamento della protezione civile risulta espressamente

adottata con esclusivo richiamo al decreto-legge 12 novembre 1982, n.

829, convertito con modificazioni dalla legge 23 dicembre 1982, n.

938, il quale consente interventi del Ministro per il coordinamento

della protezione civile, sentito il parere delle regioni interessate,

per far fronte alle emergenze derivanti da calamità naturali.

Nel ricorso introduttivo della Regione si deduce la violazione di

varie disposizioni senza tener conto che l'ordinanza impugnata è

stata emanata nell'esercizio di poteri che il Ministro per il

coordinamento della protezione civile ha ritenuto spettargli in base

alla normativa espressamente ivi richiamata, e non alle norme assunte

a fondamento delle censure.

La violazione del D.L. 12 novembre 1982, n. 829, convertito con

modificazioni nella legge 23 dicembre 1982, n. 938, è, invece,

dedotta solo nella memoria - depositata in occasione dell'udienza di

trattazione del ricorso - in cui sembrerebbe adombrarsi la mancata

previa audizione della Regione ricorrente, profilo quest'ultimo che

la Regione medesima aveva peraltro già formulato nel ricorso

introduttivo con riferimento alle altre disposizioni che asseriva

violate.

Dovendosi perciò considerare la sostanza della censura formulata,

e cioè la mancata audizione della Regione, l'assunto è infondato in

punto di fatto perché, pur contenendo il provvedimento impugnato una

autonoma determinazione concernente le modalità per la concreta

attuazione dei provvedimenti in precedenza adottati, esso non può

essere preso in considerazione indipendentemente da quelli, cui deve

essere direttamente collegato, costituendone il momento attuativo.

Ebbene risulta dagli atti che, in merito alla vicenda nel suo

complesso, era stato già acquisito il punto di vista, pur contrario,

della Regione Molise espresso: a) nell'esposto opposizione in data 25

ottobre 1982, rivolto dal suo Presidente-pro tempore al Ministro per

i lavori pubblici avverso l'istanza della Cassa per il Mezzogiorno di

derivazione di acqua a scopo potabile dalla sorgente "San Bartolomeo"

per l'alimentazione dell'acquedotto della Campania occidentale e di

autorizzazione ad eseguire i relativi lavori; b) nella delibera in

pari data della Giunta regionale, che aveva fatto proprio un

documento predisposto al riguardo dall'Assessore ai lavori pubblici,

autorizzando il Presidente della Regione ad opporsi alle iniziative

relative alla destinazione delle acque di detta sorgente per il

fabbisogno idrico della Campania; c) nelle successive note e delibere

della Giunta regionale espressamente richiamate nella lettera

dell'Assessorato lavori pubblici della Regione Molise in data 11

febbraio 1988, il che toglie fondamento alla doglianza formulata

dalla Regione ricorrente.

Quanto all'altra doglianza, secondo cui per le attività e i

servizi che interessano territori finitimi il d.P.R. n. 616 del 1977

- in base al principio contenuto nella legge di delega n. 382 del

1975 - prevede che le Regioni addivengano a intese costituendo

all'occorrenza uffici e gestioni comuni, va richiamato quanto detto

in precedenza e cioè che il provvedimento è stato adottato con

espresso riferimento ai poteri conferiti al Ministro per la

protezione civile con il D.L. n. 829 del 1982 che non prevede tale

tipo di intese, facendo carico all'organo dello Stato soltanto di

'sentire la Regione interessata'; il che nella specie è avvenuto.

4.- La reiezione del ricorso comporta il rigetto della istanza di

sospensione del provvedimento impugnato.