Sentenza n. 973/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 della

legge della Regione Veneto approvata il 28 febbraio 1986 e

riapprovata il 19 dicembre 1986, avente per oggetto: "Modifiche agli

artt. 2, 7 e 11 della legge regionale 27 novembre 1984, n. 56 e

all'art. 14 delle legge regionale 3 luglio 1984, n. 30 (disegno di

legge n. 38/86)", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio

dei ministri, notificato il 7 gennaio 1987, depositato in Cancelleria

il 17 gennaio successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi

1987;

Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente, e

l'avv. Guido Viola per la Regione;

Ritenuto in fatto Con la legge 3 luglio 1984 n. 30 la Regione Veneto ha recepito le

"norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 29

aprile 1983 concernente il personale delle regioni" (pubblicate nella

Gazzetta Ufficiiale n. 207 del 29 luglio 1983), - terzo accordo

nazionale - prevedendo in particolare (artt. 14 e 30 lett. d) per i

dipendenti inquadrati nell'ottava qualifica e preposti alla direzione

di un ufficio la corresponsione di "una indennità annua fissa per

dodici mensilità di L. 1.500.000" in conformità alle disposizioni

dell'accordo (punto 10.2 lett. d).

Con la successiva legge 27 novembre 1984 n. 56, recante norme per

il funzionamento dei gruppi consiliari, la Regione ha disposto (art.

7) che alla dotazione del personale alle dipendenze dei citati gruppi

si provvede con impiegati appartenenti al ruolo regionale o comandati

dallo Stato o da altri enti pubblici; che (art. 8) detti impiegati

sono assegnati ai gruppi previo il loro assenso, conservando il

proprio stato giuridico ed economico, ed infine che (art. 11) gli

stessi sono inquadrati nelle qualifiche funzionali del ruolo unico

regionale con norme di favore (concorso riservato). La legge

regionale, oggetto del ricorso in via principale, ora all'esame della

Corte, reca alcune modifiche alle discipline regionali sopra

ricordate, coordinando tra di loro le diverse disposizioni e colmando

lacune che si erano determinate proprio per il personale addetto ai

gruppi consiliari e nominato in ruolo in virtù di norma transitoria.

La predetta legge regionale è stata approvata una prima volta il

28 febbraio 1986, ma il Governo la rinviò al Consiglio regionale ai

sensi dell'art. 127, terzo comma, Cost., per il duplice motivo: 1)

che l'art. 2 (additivo di un quarto comma all'art. 7 della legge

regionale 27 novembre 1984 n. 56), col disciplinare la costituzione

delle strutture operative dei gruppi consiliari (prevedendo una

duplicazione di uffici per i gruppi consiliari con più di 20

consiglieri) e con conseguente attribuzione della indennità

contrattuale stabilita per i dipendenti dell'ottava qualifica, si

poneva in contrasto con il principio di buon andamento

dell'Amministrazione fissato nell'art. 97 Cost.; 2) che l'art. 3

(integrativo dell'art. 11 della citata legge regionale n. 56 del

1984) contrastava con il principio della certezza del diritto e

dell'imparzialità dell'Amministrazione, in quanto, prevedendo a

favore del medesimo personale il riconoscimento del servizio prestato

prima dell'inquadramento in ruolo, configurava una retrodatazione

dell'inquadramento medesimo, con conseguente estensione dei benefici

previsti dagli accordi contrattuali esclusivamente per il personale

di ruolo alla data della loro entrata in vigore.

Esaminata nuovamente dal Consiglio regionale il 23 ottobre 1986,

la legge è stata approvata una seconda volta, sostituendosi il

secondo comma dell'art. 2 con altra disposizione, volta a mantenere

in favore dei funzionari assegnati ai gruppi consiliari la indennità

prevista dall'art. 30 della legge regionale 3 luglio 1984, n. 30 e

riconfermandosi, invece, integralmente l'art. 3.

Il Governo, però, l'ha rinviata ancora a nuovo esame in quanto:

a) l'art. 2, disponendo la conservazione indiscriminata della

speciale indennità - prevista dalle norme contrattuali solo per il

personale dell'ottavo livello preposto alla direzione di strutture -

contrasta, oltre che con le predette norme contrattuali recepite

dalla legge regionale n. 30 del 1984, anche con il principio della

imparzialità e del buon andamento dell'Amministrazione fissato

nell'art. 97 Cost.; b) l'art. 3, attribuendo al personale dei gruppi

consiliari la quota derivante dal riequilibrio delle anzianità

pregresse e valutando il servizio precedente all'inquadramento in

ruolo come prestato ab origine alle dipendenze della Regione,

elargisce benefici previsti solo per il personale regionale già di

ruolo nella vigenza degli accordi contrattuali precedenti a quello

considerato al momento dell'inquadramento, contrastando così "con

principio costituzionale et buona amministrazione".

A seguito di tale secondo rinvio, nella seduta del 19 dicembre

1986, la legge regionale è stata riapprovata, senza modifiche, dal

Consiglio regionale avendo tale organo ritenuto che "nella

fattispecie ricorrano le condizioni che giustificano l'esercizio del

potere normativo di adattamento e di integrazione della disciplina"

introdotta dalle leggi regionali 27 novembre 1984, n. 56 e 3 luglio

1984, n. 30.

Con il ricorso notificato il 7 gennaio 1987, il Presidente del

Consiglio dei ministri chiede ora, ai sensi dell'art. 127, quarto

comma, Cost., che di detta legge regionale sia dichiarata la

illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 117 e 97

Cost., riproponendo in sostanza le stesse censure che avevano

provocato il rinvio a nuovo esame della legge stessa.

Si è costituita nel presente giudizio la Regione Veneto eccependo

la inammissibilità del ricorso sotto il profilo che il disegno di

legge regionale, approvato il 28 febbraio 1986, con provvedimento

governativo comunicato il 1° aprile 1986 veniva rinviato a nuovo

esame limitatamente alle disposizioni contenute negli artt. 2 e 3;

che il Consiglio regionale, nella seduta del 23 ottobre 1986,

provvedeva alla approvazione dell'art. 2 in un nuovo testo e

dell'art. 3 nel testo originario; che, quanto meno per il citato art.

3, era intervenuta la decadenza per il Governo di proporre la

relativa questione di legittimità costituzionale in via principale;

che, comunque, con il secondo rinvio (non ammesso), anche per quanto

concerne l'art. 2 della legge regionale riapprovata, il Governo ha

violato la tassatività dei termini e delle modalità del controllo

sulle leggi regionali previsto dall'art. 127 Cost.

Sotto altro profilo, la Regione Veneto eccepisce la

inammissibilità del ricorso nel suo complesso, in quanto le

questioni proposte attengono al merito delle disposizioni regionali,

con le quali si è data attuazione al quadro normativo sul

trattamento economico del personale regionale, coordinando con esso

la specifica regolamentazione del rapporto dei dipendenti dei gruppi

consiliari, che non rientrano tra le categorie espressamente

disciplinate dalla fonte contrattuale recepita dalla Regione.

La Regione costituita conclude, comunque, per la infondatezza di

tutti i motivi di ricorso.

In prossimità dell'udienza di discussione del ricorso, la Regione

Veneto ha presentato una memoria nella quale pone in evidenza: 1) per

quanto concerne l'art. 2 della legge regionale impugnata, la

previsione normativa - secondo la quale i funzionari assegnati ai

gruppi consiliari "conservano" l'indennità prevista dall'art. 30

della l. reg. 3 luglio 1984, n. 30 - si adegua in sostanza ai rilievi

del Governo e consente una più ampia facoltà di scelta tra

funzionari da chiamare ad espletare compiti all'interno dei gruppi

consiliari, tra di essi ricomprendendo anche i funzionari preposti ad

uffici e già in possesso della predetta indennità, per i quali deve

essere garantita la conservazione del trattamento acquisito; 2) per

quanto concerne l'art. 3, questo è stato riapprovato per ben due

volte a seguito di due rinvii motivati in modo diverso: nel primo

rinvio il Governo ha rilevato che la norma comportava una

retrodatazione dell'inquadramento in violazione del principio della

certezza del diritto e della imparzialità dell'Amministrazione; nel

secondo ha obiettato che la disposizione contrastava con l'accordo

collettivo già recepito dalla Regione e quindi con il buon andamento

dell'Amministrazione.

Nel merito, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, la

norma non si risolve in un privilegio per pochi, bensì è diretta ad

evitare discriminazioni a danno del personale dei gruppi consiliari,

una volta entrato a pieno titolo nei ruoli amministrativi regionali.

La disposizione, in sostanza, prevedendo il riequilibrio delle

anzianità pregresse agli effetti del trattamento economico,

valorizza gli anni di effettivo servizio prestato a favore dei

gruppi, così parificando la posizione di questo personale al

restante personale già ab origine regionale. Considerato in diritto

1. - Con ricorso in via principale, il Presidente del Consiglio

dei ministri ha impugnato gli artt. 2 e 3 della legge della Regione

Veneto approvata il 28 febbraio 1986 e riapprovata definitivamente

con modifiche il 19 dicembre 1986, per contrasto con gli artt. 117 e

97 Cost.

L'art. 2 di detta legge, dispone che i funzionari assegnati ai

Gruppi consiliari conservino l'indennità prevista dall'art. 30 della

legge regionale 3 luglio 1984, n. 30, che aveva attribuito tale

indennità al personale inquadrato nella ottava qualifica con

direzione di un ufficio.

L'art. 3, cioè l'altra norma impugnata, prevede il riconoscimento

come servizio alle dipendenze della Regione, di quello

complessivamente prestato presso i Gruppi consiliari antecedentemente

alla nomina in ruolo, e attribuisce allo stesso personale assegnato

ai Gruppi consiliari, in aggiunta allo stipendio corrispondente alla

qualifica funzionale conferita, una quota derivante dal riequilibrio

dell'anzianità maturata, valutata nel modo di cui sopra.

Il contrasto con le norme costituzionali invocate viene ravvisato,

relativamente all'art. 2 della legge impugnata, nel rilievo che

l'indennità aggiuntiva prevista dall' art. 30 della legge regionale

n. 30 del 1984, secondo anche quanto stabilito dall'accordo nazionale

che con tale legge era stato recepito, spetti solo in ragione delle

particolari responsabilità ed impegno connessi con i compiti dei

preposti alla direzione di un ufficio, il che non può riguardare i

funzionari assegnati ai Gruppi consiliari che non ricoprano tale

qualifica.

Quanto all'art. 3 della legge impugnata, se ne assume il contrasto

con l'art. 97 Cost., nonché con i principi dell'accordo nazionale

recepiti dalla Regione Veneto con la legge regionale n. 30 del 1984,

perché esso oltre ad equiparare per i dipendenti dei Gruppi

consiliari il servizio da essi prestato - anteriormente al loro

inquadramento in ruolo, in un rapporto non di pubblico impiego - al

servizio prestato alle dipendenze della Regione, attribuisce allo

stesso personale l'ulteriore beneficio, derivante dal riequilibrio

delle anzianità pregresse, che l'accordo contrattuale e la legge

regionale richiamati riservano al personale già di ruolo alla data

di entrata in vigore degli accordi precedenti a quello del 29 aprile

1983.

2. - Vanno preliminarmente disattese le eccezioni di

inammissibilità sollevate dalla Regione Veneto.

Al riguardo va rilevato che il disegno di legge regionale,

approvato il 28 febbraio 1986, era stato rinviato con provvedimento

governativo comunicato il 1° aprile 1986 - limitatamente agli artt. 2

e 3 - e che il Consiglio regionale nella seduta del 23 ottobre 1986,

aveva approvato l'art. 2 in un testo completamente diverso da quello

precedente, mentre l'art. 3 veniva riapprovato nel medesimo testo;

che a seguito di un secondo rinvio governativo l'intera legge

regionale (ed in particolare gli artt. 2 e 3 nel testo approvato

nella seduta del 23 ottobre 1986) veniva definitivamente approvata il

19 dicembre 1986.

Ciò premesso, osserva la Corte che, per quel che riguarda l'art.

2, non sembra sussistere alcuna decadenza o preclusione perché nella

seconda approvazione (23 ottobre 1986) il suo contenuto era stato

completamente modificato, onde da un canto appare legittimo,

relativamente ad esso, un nuovo rinvio, fondato ovviamente su altri

motivi rispetto a quello precedente che era stato formulato in

riferimento ad un diverso contenuto. Inoltre non può condividersi

l'assunto, sia pure appena adombrato dalla Regione ricorrente,

secondo cui un secondo rinvio sarebbe stato comunque ingiustificato,

perché concerneva una medesima legge, dovendosi escludere che,

rispetto ad una singola disposizione di questa, scindibile

dall'intero contesto, possa parlarsi di secondo rinvio quando il

contenuto di tale singola disposizione risulti completamente nuovo,

ancorché formulato in sede di riapprovazione dell'intera legge

conseguente al primo rinvio.

Per quel che concerne invece l'art. 3, risponde al vero che esso

era stato riapprovato, dopo il primo rinvio, nel medesimo contenuto,

onde nei confronti di questa disposizione l'organo governativo

avrebbe dovuto proporre ricorso a questa Corte, anziché reiterare il

rinvio. Tuttavia è stato già affermato (sentenza n. 158 del 1988)

che, in presenza di una illegittima reiterazione del rinvio

governativo, la Regione può far valere la menomazione della propria

competenza legislativa solo elevando conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato. Invece se, come nella specie, riapprovi

nuovamente la legge, finisce per "sanare i vizi relativi al secondo

rinvio" con la conseguenza di consentire all'organo governativo di

proporre ricorso alla Corte costituzionale avverso la legge così

riapprovata.

Parimenti da disattendere è l'eccezione di inammissibilità

sollevata nell'assunto che le questioni proposte atterrebbero al

merito delle disposizioni contenute nella legge regionale, il che al

più avrebbe potuto legittimare lo Stato ad investire il Parlamento.

L'assunto non può essere condiviso in quanto le censure, per come

sono state formulate e per come si presentano nella loro consistenza

e nella loro portata, investono profili di legittimità

costituzionale in quanto riferite a precisi parametri normativi; il

che rende ammissibile l'impugnativa proposta.

3. - Nel merito, il ricorso non è fondato per quel che concerne

l'art. 2 della legge impugnata.

In proposito, esattamente la Regione resistente osserva che la

previsione della conservazione da parte dei funzionari con direzione

di uffici, poi trasferiti ai Gruppi consiliari, di una indennità di

direzione, qualora questa sia già goduta, non si pone in contrasto

con i parametri costituzionali invocati, né costituisce deroga al

principio contenuto nella legge regionale del 1984, n. 30, istitutiva

di detta indennità - prevista per coloro che abbiano la direzione di

uffici - perché anzi tale previsione si pone nella logica

dell'accordo nazionale che, con tale legge regionale, era stato

recepito. Difatti coloro che già percepiscano detta indennità, in

quanto preposti nell'amministrazione regionale alla direzione di un

ufficio, se dovessero esserne privati a seguito dell'assegnazione ai

Gruppi consiliari, sarebbero certamente scoraggiati dal chiedere o

accettare detta assegnazione, ancorché rispondente al buon andamento

degli uffici, mentre il passaggio di funzionari ad uffici diversi non

può avere come conseguenza il deterioramento della loro condizione

economica, specie se ciò possa riflettersi negativamente

sull'efficienza.

4. - Fondato è invece il ricorso proposto nei confronti dell'art.

3 della legge impugnata. Difatti, dovendosi tener conto dei principi

già affermati da questa Corte nella sentenza n. 233 del 1988,

l'estensione di benefici - previsti per il personale regionale già

di ruolo - a coloro che erano, precedentemente al loro inquadramento,

legati con l'Amministrazione regionale da un rapporto di diritto

privato nonché l'equiparazione a tutti gli effetti del servizio

prestato in tale veste a quello prestato nell'ambito di un rapporto

di pubblico impiego, appaiono di tutta evidenza in contrasto con i

canoni desumibili dalle invocate norme costituzionali, risolvendosi

in un ingiustificato privilegio.