Sentenza n. 961/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge 26 febbraio 1982, n. 51, che ha convertito in legge, con

modificazioni, il d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, avente ad oggetto:

"Disposizioni in materia di finanza locale", promosso con ricorso

della Regione Sicilia notificato il 30 marzo 1982, depositato in

cancelleria il 7 aprile successivo ed iscritto al n. 24 del registro

ricorsi 1982;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avv. Giuseppe Fazio per la Regione Sicilia e l'Avvocato

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Sicilia ha proposto ricorso in via principale

contro l'art. 13 (quarto, quinto e sesto comma) del d.l. 22 dicembre

1981 n. 786 (Disposizioni in materia di finanza locale), nel testo

modificato dalla legge di conversione 26 febbraio 1982 n. 51.

Le disposizioni impugnate prevedono l'obbligo, per le province e i

comuni con popolazione superiore a ottomila abitanti, di trasmettere

i propri conti consuntivi alla Corte dei conti, insieme alle

relazioni dei revisori e ad ogni altro documento e informazione

richiesta dalla Corte medesima. È previsto il termine del 31 luglio

per la comunicazione al Parlamento (da parte della Corte) dell'elenco

dei conti consuntivi pervenuti e del piano delle rilevazioni che la

Corte si propone di compiere, con l'indicazione dei criteri cui

intende attenersi nell'esame dei conti medesimi. È previsto, infine,

che, in ogni caso, la Corte dei conti esamini la gestione finanziaria

degli enti che abbiano registrato il maggior aumento della spesa

negli ultimi tre anni e la cui spesa pro-capite sia superiore alla

media, riferendo annualmente al Parlamento i risultati dell'esame

compiuto sulla gestione finanziaria e sul buon andamento dell'azione

amministrativa degli enti.

2. - La ricorrente lamenta che una legge ordinaria abbia affidato

alla Corte dei conti il controllo successivo sui consuntivi degli

enti locali, violando così l'art. 100 Cost. che prevede il controllo

successivo solo sulla gestione del bilancio dello Stato.

Sarebbero inoltre violate, sempre secondo la Regione Sicilia, le

competenze regionali in materia di controllo sugli enti locali: in

particolare, l'art. 130 Cost., che prevede controlli sugli enti

locali solo da parte di un organo regionale (il Comitato regionale di

controllo); l'art. 15, terzo comma, dello Statuto, che prevede una

potestà legislativa regionale (definita esclusiva, nel quadro dei

principi generali contenuti nei due precedenti commi) in materia di

"ordinamento e controllo degli enti locali"; ed infine l'art. 23

dello Statuto e l'art. 10 delle relative norme di attuazione,

contenute nel D. Lgs. 6 maggio 1948 n. 655 (Istituzione di Sezioni

della Corte dei conti per la Regione siciliana), che prevedono una

Sezione regionale della Corte dei conti con funzioni, fra l'altro, di

controllo amministrativo e contabile, composta da magistrati nominati

d'accordo fra Governo e Regione.

Nella memoria depositata la ricorrente insiste su quest'ultimo

motivo, ritenendo che l'esame sulla gestione finanziaria affidato

dalle disposizioni impugnate alla Corte dei conti non possa non

rientrare nel concetto di controllo, il quale è affidato, in

Sicilia, alla Sezione decentrata della Corte dei conti.

Conseguentemente, secondo la Regione Sicilia, solo se dovesse essere

dimostrato che la nuova Sezione enti locali della Corte dei conti non

è organo di controllo potrebbe essere consentito al legislatore

nazionale di attribuire a quest'ultima il potere di svolgere la sua

funzione (non di controllo) sui conti consuntivi, senza violare lo

Statuto siciliano.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi

tramite l'Avvocatura Generale dello Stato, chiede che sia dichiarata

la inammissibilità del primo motivo e l'infondatezza degli altri.

A sostegno della richiesta di inammissibilità del motivo fondato

sulla presunta violazione dell'art. 100 Cost., l'Avvocatura si

richiama al consolidato orientamento di questa Corte, che nega alle

regioni il potere di far valere nel giudizio di costituzionalità in

via principale il mancato rispetto di norme costituzionali diverse da

quelle poste a garanzia delle competenze regionali.

L'infondatezza degli altri motivi del proposto ricorso è invece

motivata, sempre dall'Avvocatura, con la considerazione che la nuova

attività della Corte dei conti non dà vita ad un controllo (né

preventivo, né successivo), trattandosi di mera attività di

conoscenza, volta essenzialmente alla acquisizione di dati ed

elementi sull'andamento della finanza locale, che non riguarda i

singoli conti consuntivi di ciascun ente locale, già assoggettati al

controllo dei rispettivi competenti organi regionali. Considerato in diritto

1. - La Regione Sicilia dubita della legittimità costituzionale

dell'articolo unico della legge 26 febbraio 1982 n. 51, che ha

convertito in legge, con modificazioni, il d.l. 22 dicembre 1981 n.

786 (Disposizioni in materia di finanza locale), nella parte in cui

assoggetta anche le Province e i Comuni siciliani con popolazione

superiore a ottomila abitanti all'obbligo di trasmettere i propri

conti consuntivi alla speciale Sezione della Corte dei Conti,

istituita, per l'apppunto, con la disposizione impugnata. I dubbi di

legittimità costituzionale prospettati dalla ricorrente si basano

sul preteso contrasto della legge impugnata con:

a) l'art. 100 Cost., perché una legge ordinaria ha affidato

alla Corte dei conti funzioni ulteriori rispetto a quelle assegnatele

dalla Costituzione;

b) l'art. 130 Cost., perché la legge impugnata attribuisce un

controllo sugli enti locali ad organo diverso da quello previsto dal

suddetto articolo;

c) l'art. 15 dello Statuto, perché sarebbe violata la

competenza esclusiva della regione in materia di controllo degli enti

locali;

d) l'art. 23 dello Statuto e l'art. 10 delle relative norme di

attuazione (D. Lgs. n. 655 del 1948), perché verrebbe elusa la

competenza della Sezione regionale della Corte dei conti e la

prerogativa della regione di partecipare alla scelta dei magistrati

della Corte medesima, chiamati ad operare su atti e provvedimenti che

si formano nel territorio della regione.

2. - Va, innanzitutto, respinta l'eccezione di inammissibilità

sollevata dall'Avvocatura dello Stato in relazione al profilo

d'illegittimità costituzionale della legge impugnata in riferimento

all'art. 100 della Costituzione.

Secondo la difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri,

l'inammissibilità della questione ora menzionata deriverebbe dal

rilievo che la norma costituzionale invocata come parametro non

sarebbe diretta a determinare competenze regionali e, pertanto, ne

sarebbe precluso l'esame in quanto il ricorso per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale può essere validamente proposto da una

regione soltanto a difesa dell'integrità delle proprie competenze.

Non vi può essere il minimo dubbio che, come questa Corte ha

affermato con giurisprudenza da tempo costante, una regione può

validamente proporre ricorso nel giudizio di legittimità

costituzionale soltanto se esso è sorretto dall'esistenza di un

interesse a ricorrere della regione stessa, qualificato dalla

prospettazione di una lesione dell'autonomia costituzionalmente

garantita alla regione medesima. Tuttavia, come questa Corte ha più

volte precisato (v., ad es., sent. n. 32 del 1960 e, da ultimo,

sentt. nn. 64 e 183 del 1987, 302 del 1988), tale requisito di

ammissibilità non può essere inteso formalisticamente, nel senso

che una regione può validamente prospettare la violazione delle sole

disposizioni costituzionali che contengono una diretta determinazione

delle competenze regionali, ma va concepito in modo sostanziale, vale

a dire con riferimento alla concreta definizione dell'autonomia

costituzionale delle regioni, sicché queste possono validamente

prospettare la violazione di qualsiasi norma costituzionale avente il

diretto effetto di comportare un'effettiva e attuale lesione della

propria autonomia costituzionalmente garantita.

Poiché nel caso viene prospettato un vizio di costituzionalità

che, anche se riferito a una disposizione collocata al di fuori del

titolo V della Costituzione, comporterebbe tuttavia, ove fosse

riconosciuto come fondato, una diversa configurazione in concreto

della sfera di autonomia costituzionalmente garantita alla regione

ricorrente, nel senso che quest'ultima si vedrebbe riconosciuta

l'inesistenza dell'obbligo previsto dalle norme impugnate, non si

può negare la sussistenza di un interesse a ricorrere della Regione

Sicilia, qualificato dalla esigenza di tutelare l'integrità

dell'effettiva consistenza dell'autonomia statutariamente garantita

alla ricorrente.

3. - Nel merito, comunque, le questioni sono infondate.

Presupposto comune di tutte le censure prospettate dalla Regione

Sicilia nel presente giudizio è che il potere della Corte dei conti

di richiedere alla province e ai comuni con popolazione superiore a

ottomila abitanti i conti consuntivi, insieme alle relazioni dei

revisori e ad ogni altro documento e informazione utile, rientri

nelle nozioni di controllo (di legittimità, di merito o contabile)

recepite dalle norme costituzionali assunte come parametro della

supposta illegittimità (artt. 100 e 130 Cost.; 15 e 23 St. Sic.).

Ma, come risulta chiaramente dalla disciplina positiva contenuta

nelle norme impugnate, tale presupposto si rivela errato.

L'obbligo ricadente sui predetti enti locali di trasmettere alla

Corte dei conti i propri consuntivi, insieme alla relazione dei

revisori e a ogni altra informazione o documento richiesti dalla

Corte stessa, è in realtà previsto dall'art. 13, quarto, quinto e

sesto comma, del d. l. 22 dicembre 1981 n. 786, come modificato dalla

legge di conversione 26 febbraio 1982, n. 51, al fine di porre la

Corte dei conti in grado sia di comunicare al Parlamento, entro il 31

luglio di ogni anno, l'elenco dei conti consuntivi pervenuti e del

piano di rilevazioni che la stessa Corte si propone di compiere, con

l'indicazione dei criteri cui intende attenersi nell'esame dei conti

medesimi, sia di provvedere essa stessa all'esame della gestione

finanziaria degli enti che abbiano registrato il maggior aumento

della spesa negli ultimi tre anni e la cui spesa pro-capite sia

superiore alla media, per poi riferire annualmente al Parlamento i

risultati dell'esame compiuto sotto il profilo della gestione

finanziaria e del buon andamento dell'azione amministrativa dei

predetti enti.

Si tratta, com'è evidente, di un'attività di conoscenza e di

informazione che è imputata alla Corte dei conti come organo

ausiliario delle Camere e che è prevista al fine di permettere lo

svolgimento di una funzione di controllo politico da parte del

Parlamento, segnatamente quella concernente il c.d.

controllo-conoscenza, vale a dire un'attività parlamentare

strumentalmente collegata ai poteri decisionali delle Camere e, in

particolare, al potere legislativo. Come tale, l'attività prevista

dalle disposizioni impugnate e i correlativi obblighi non soltanto

sono pienamente compatibili con la posizione e le funzioni

costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti (art. 100, comma

secondo, Cost.), ma rispondono anche a un principio costituzionale

positivo che, imponendo al Parlamento nazionale di coordinare la

finanza statale con quella regionale e locale (art. 119 Cost.),

suppone logicamente che il legislatore sia messo in grado di

conoscere, attraverso un organo imparziale e competente, qual'è la

Corte dei conti, l'efettiva situazione e le eventuali disfunzioni

della gestione finanziaria delle province e dei comuni.

Del resto, che i poteri della Corte dei conti previsti nelle

disposizioni impugnate esulino da qualsiasi funzione di controllo

prevista nelle norme costituzionali assunte come parametro del

presente giudizio (artt. 100 e 130 Cost.; artt. 15 e 23 Stat. Sic.)

deriva anche dalle caratteristiche della corrispondente attività.

In particolare, va sottolineato che l'esame dei consuntivi e di

ogni altra informazione utile è svolto dalla Corte dei conti sulla

base di parametri che non sono prefissati dalla legge al fine di

sanzionarne l'eventuale violazione con l'annullamento o la

caducazione dell'atto controllato, ma al solo scopo di informare sia

il Parlamento sia i soggetti agenti (province e comuni) sullo stato

reale della finanza locale nella sua globalità (concernente circa

1300 enti) e sulle eventuali disfunzioni affinché si determini una

migliore gestione finanziaria degli enti controllati o modifiche

della legislazione nazionale orientate nel medesimo senso.