Sentenza n. 94/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 15

della Legge della Provincia di Bolzano 25 luglio 1970, n. 16 (tutela

del paesaggio) promosso con ordinanza emessa il 26 ottobre 1979 dal

Consiglio di Stato sul ricorso proposto dall'ENEL contro la Giunta

Provinciale di Bolzano, iscritta al n. 294 del registro ordinanze 1980

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 159 dell'anno

1980.

Visti gli atti di costituzione della Provincia di Bolzano e

dell'ENEL;

udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 1985 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

uditi gli avv.ti Michele Conte per l'ENEL e Raffaele De Matteo per

la Provincia di Bolzano.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 3 maggio 1971 l'ENEL impugnava

innanzi al Consiglio di Stato la deliberazione 1. 3. 1971, n. 593 con

cui la Giunta provinciale di Bolzano aveva respinto il ricorso

gerarchico avverso il provvedimento della stessa Giunta (n. 5114 del 27

novembre 1970) di diniego di approvazione di un suo progetto di

derivazione di acqua pubblica a scopo idroelettrico dai torrenti

Passirio ed altri.

Con ordinanza del 26 ottobre 1979 il Consiglio di Stato - sez. VI

giurisdizionale - sollevava questione di legittimità costituzionale

degli artt. 12 e 15 della legge della Provincia di Bolzano 25 luglio

1970, n. 16 (sulla "tutela del paesaggio"), assumendone il contrasto

con gli artt. 9, 11 e 12 dello Statuto speciale della Regione T.A.A.

Il giudice rimettente osservava innanzitutto, in punto di

rilevanza: 1) che il potere esercitato col provvedimento impugnato si

fonda sull'art. 12, primo comma, L.P. cit., a termini del quale "la

realizzazione di grandi derivazioni di acqua che siano progettate

nell'ambito o in vista ovvero in prossimità di zone sottoposte a

vincolo paesaggistico o su immobili tutelati, devono essere autorizzate

dal Presidente della Giunta provinciale su proposta dell'Assessore

competente, sentito il parere della sezione tutela del paesaggio"; 2)

che tale locuzione non può non ritenersi comprensiva delle grandi

derivazioni a scopo idroelettrico, essendo escluse dalla soggezione al

suddetto potere autorizzativo le sole opere destinate alla difesa

nazionale (art. 12, ult. comma e art. 15, primo comma); 3) che il

carattere monopolistico del potere in questione è confermato dall'art.

15, secondo comma, della stessa legge, a norma del quale "per le grandi

opere pubbliche di interesse nazionale, qualora le amministrazioni

interessate ne facciano richiesta, l'Assessore provinciale competente

è tenuto ad esaminare, con il concorso delle amministrazioni

richiedenti, soluzioni che contemperino gli interessi del paesaggio con

quelli rappresentati dalle amministrazioni stesse".

Ciò premesso, il Consiglio di Stato osservava che l'art. 9 dello

Statuto regionale - sia nel testo originario (L.C. 26 gennaio 1948, n.

5) che in quello sostituito con l'art. 10 L.C. 10 novembre 1971, n. 1 -

pur attribuendo all'autorità provinciale (originariamente a quella

regionale) determinati poteri strumentali alla tutela (anche) di

interessi paesaggistici, riserva implicitamente, ma inequivocabilmente,

allo Stato i poteri amministrativi relativi alle concessioni di grandi

derivazioni a scopo idroelettrico (cfr. C. Cost. n. 20/1961): riserva,

questa, che è poi ribadita dall'art. 12, n. 9 dello stesso Statuto,

nel testo modificato con l'art. 6 L.C. 1/71. Le disposizioni impugnate,

perciò, attribuendo all'autorità provinciale - cui compete in ogni

caso la tutela del paesaggio (art. 11 St.) - un potere ampiamente

discrezionale tale da collidere, per la mancanza di predeterminate

regole di compatibilità, con quello spettante all'amministrazione

statale a tutela di altri interessi pubblici, violerebbero, ad avviso

del Consiglio di Stato, il riparto di competenze fra Stato e Provincia

stabilito dalle predette norme statutarie.

2. - Nel giudizio così instaurato si è costituita la Giunta

provinciale di Bolzano, che in una breve memoria ha osservato: 1) che

il quadro normativo è mutato "per effetto dell'emanazione della "legge

provinciale sulla tutela del paesaggio", (peraltro non indicata) che ha

coordinato le precedenti leggi provinciali 25 luglio 1970 n. 16 e 19

settembre 1973 n. 37, fissando agli artt. 12 e 15 nuove disposizioni";

2) che "le norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione

del Trentino-Alto Adige D.P.R. 22 marzo 1974 n. 381, pur mantenendo le

competenze statali in materia di grandi derivazioni a scopo

idroelettrico, hanno modificato la procedura per la loro concessione

stabilendo nuovi rapporti tra Provincia e Stato in ordine alla

titolarietà del demanio idrico".

3. - Nel giudizio si è costituito anche l'ENEL, che - nella

memoria di costituzione ed in una memoria aggiunta - ha osservato: 1)

che le modifiche agli artt. 12 e 15 L.P. 16/70 introdotte con la L.P.

19 settembre 1973, n. 37 sono irrilevanti rispetto all'oggetto del

giudizio a quo; 2) che la competenza legislativa provinciale in materia

di tutela del paesaggio incontra i limiti degli interessi nazionali e

delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della

Repubblica (artt. 4 e 8 Statuto, nel testo unificato di cui al d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670); 3) che l'art. 12 della legge impugnata,

discostandosi dal sistema del concerto adottato con la precedente L.P.

24 luglio 1957, n. 8, sovverte il rapporto tra gli interessi nazionali

alla produzione di energia idroelettrica e quelli paesaggistici

provinciali; 4) che neanche il meccanismo di cui all'art. 15 cpv. è

idoneo a garantire il rilievo predominante dei primi sui secondi, dato

che attribuisce pur sempre all'autorità provinciale la decisione

definitiva sulle possibili soluzioni di contemperamento tra tali

interessi e con ciò riduce il ruolo dello Stato "a quello di un

semplice interlocutore con il quale è possibile (ma non è necessario)

concordare soluzioni di contemperamento dei diversi interessi in

gioco"; 5) che da ciò può scaturire "un ostacolo insormontabile per

l'esplicazione del potere che lo Stato si è riservato in ordine alle

scelte di politica energetica connesse con la realizzazione di impianti

di produzione di energia elettrica mediante lo sfruttamento del demanio

idrico".

Tale disciplina, ad avviso dell'ENEL, contrasta anche con il nuovo

assetto costituzionale realizzato con la L.C. 1/71, la quale, all'art.

17, ha previsto che il contemperamento tra i diversi interessi avvenga

"a monte", e cioè mediante un piano generale di utilizzazione delle

acque pubbliche da stabilire d'intesa tra i rappresentanti dello Stato

e delle province, secondo una procedura disciplinata dall'art. 8 delle

norme di attuazione di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381. Lo

strumento della previa intesa, idoneo a contemperare gli opposti

interessi ed a garantire alla provincia di poter far valere quello alla

tutela del paesaggio, è poi previsto dal medesimo d.P.R. sia per le

concessioni di grandi derivazioni anteriori alla formazione del

suddetto piano generale (art. 9), sia per il caso di concorrenza tra le

domande di derivazione dell'ENEL e quelle degli enti locali (art. 11). Considerato in diritto :

1. - Il Consiglio di Stato, sezione VI giurisdizionale, dubita

della legittimità costituzionale degli artt. 12 e 15 della legge della

Provincia autonoma di Bolzano 26 luglio 1970, n. 16, prospettandone il

contrasto con gli artt. 9, 11 e 12 dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige, approvato con legge costituzionale 26 febbraio

1948 n. 5 e successive modificazioni ed integrazioni.

Specificatamente, della succitata legge provinciale n. 16/1970,

vengono in considerazione:

- il primo comma dell'art. 12, nella parte in cui dispone che "la

realizzazione di grandi derivazioni di acque che siano progettate

nell'ambito o in vista ovvero in prossimità di zone sottoposte a

vincolo paesistico ... devono essere autorizzate dal presidente della

giunta provinciale, su proposta dell'assessore competente, sentito il

parere della sezione tutela del paesaggio";

- l'ultimo comma del medesimo art. 12, ai sensi del quale "le

disposizioni del presente articolo non si applicano alle opere

destinate alla difesa nazionale, di cui all'art. 822, primo comma, del

codice civile" (donde si deduce l'applicabilità delle disposizioni

medesime alle grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico, come

è confermato dal successivo art. 15, primo comma);

- l'intero testo dell'art. 15, che fissa l'ambito di efficacia

delle norme e misure a tutela del paesaggio (primo comma); stabilisce,

per le grandi opere di interesse nazionale, l'obbligo dell'assessore

provinciale competente di esaminare, in concorso con le amministrazioni

interessate, che ne facciano (però) richiesta "soluzioni che

contemperino gli interessi del paesaggio con quelli rappresentati dalle

amministrazioni stesse" (secondo comma); demanda, in caso di accordo,

al presidente della giunta provinciale di autorizzare, con proprio

decreto, sentita la sezione tutela del paesaggio, le grandi opere in

discorso, "modificando, se occorre, il precedente vincolo" (terzo

comma).

2. - Il giudice rimettente non contesta che nel riparto delle

competenze tra lo Stato e la provincia autonoma di Bolzano, spetti a

quest'ultima la potestà legislativa primaria - con la conseguente

potestà amministrativa - in materia di tutela del paesaggio. Così,

infatti, dispone l'art. 11, n. 7 dello Statuto speciale di autonomia,

approvato con la legge costituzionale n. 5 del 1948, nel testo

sostituito dall'art. 5, n. 6 della legge costituzionale n. 1 del 1971

(che trova ora collocazione nell'art. 8, n. 6, del testo unificato

approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).

Il giudice a quo assume, però, che il potere attribuito al

presidente della giunta provinciale dal succitato art. 12, di

rilasciare, concorrendo le condizioni previste dalla norma in esame,

l'autorizzazione alla "realizzazione di grandi derivazioni di acque",

senza eccezioni di sorta, viene a sovrapporsi al potere concessorio

riservato all'amministrazione statale in materia di grandi derivazioni

di acque a scopo idroelettrico, condizionandone l'esercizio sino a

vanificarlo del tutto. Che spetti unicamente allo Stato rilasciare le

concessioni per le grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo

idroelettrico anche nel territorio della Provincia di Bolzano si deduce

con sicurezza, ad avviso del Consiglio di Stato, dal disposto

statutario (art. 9 della legge costituzionale n. 5 del 1948, il cui

testo è stato sostituito dall'art. 10 della legge costituzionale n. 1

del 1971; ora art. 12 del testo unificato) che prevede l'intervento,

originariamente, della Regione ed ora della provincia, (di Trento e) di

Bolzano, nel procedimento amministrativo preordinato all'emanazione del

decreto ministeriale di concessione - o di proroga - delle grandi

derivazioni di acque a scopo idroelettrico. Ulteriore elemento a

conferma dell'assunto, il giudice a quo ricava dall'art. 12, n. 9 dello

statuto medesimo, come sostituito dall'art. 6 della legge

costituzionale n. 1 del 1971 (ora art. 9 n. 9 del testo unificato) là

dove è stabilita la competenza legislativa, concorrente, della

provincia (e quindi la corrispondente competenza amministrativa) in

materia di utilizzazione delle acque pubbliche, escluse, però, le

grandi derivazioni a scopo idroelettrico.

Né infine, argomenta il giudice rimettente, la previsione di cui

all'art. 15, secondo comma, della legge provinciale in esame, varrebbe

a modificare il rapporto di subordinazione in cui le scelte statali

vengono a trovarsi rispetto alle scelte regionali, di talché permane

il denunciato contrasto con gli invocati parametri statutari.

3. - All'esame, nel merito, delle questioni sollevate dal Consiglio

di Stato giova premettere alcune considerazioni di carattere generale.

Il paesaggio, unitamente al patrimonio storico ed artistico della

Nazione, costituisce un valore cui la Costituzione ha conferito

straordinario rilievo, collocando la norma che fa carico alla

Repubblica di tutelarlo tra i principii fondamentali dell'ordinamento

(art. 9, secondo comma, Cost.).

Senza che qui occorra svolgere una compiuta esegesi del citato

disposto costituzionale, basta rilevare come, in forza di esso, il

perseguimento del fine della tutela del paesaggio (e del patrimonio

storico ed artistico nazionale) sia imposto alla Repubblica, vale a

dire allo stato-ordinamento e perciò, nell'ambito delle rispettive

competenze istituzionali, a tutti i soggetti che vi operano. Ed è di

piana evidenza che così debba essere, volta che, in via generale, la

tutela del paesaggio non può venire realisticamente concepita in

termini statici, di assoluta immodificabilità dei valori paesaggistici

registrati in un momento dato, ma deve, invece, attuarsi dinamicamente

e cioè tenendo conto delle esigenze poste dallo sviluppo

socio-economico del paese per quanto la soddisfazione di esse può

incidere sul territorio e sull'ambiente.

Si vuol dire con ciò che, fermo il riparto delle competenze

disposto da norme costituzionali e sulla base di esso, la tutela del

paesaggio presuppone, normalmente, la comparazione ed il bilanciamento

di interessi diversi, in particolare degli interessi pubblici

rappresentati da una pluralità di soggetti, la cui intesa è perciò

necessario perseguire di volta in volta, se comune a tutti è il fine

costituzionalmente imposto, appunto, della tutela del paesaggio.

4. - Lo statuto speciale di autonomia della Regione Trentino-Alto

Adige, di cui alla legge costituzionale n. 5 del 1948 e successive

modificazioni e integrazioni - nell'ambito del quale vanno individuati

i parametri cui può farsi riferimento nel presente giudizio -

ripartendo le competenze tra lo Stato, la Regione e le Province,

mantiene al primo il potere di assentire le concessioni di grandi

derivazioni di acque a scopo idroelettrico, come si evince

implicitamente ma inequivocabilmente dall'art. 9 della citata legge

costituzionale n. 5 del 1948. Alla Regione (e successivamente, ex art.

10 della legge costituzionale n. 1 del 1971, alla Provincia) è

attribuita soltanto la facoltà di intervenire nel relativo

procedimento, mentre il Presidente della Giunta regionale o un suo

delegato (e quindi ex art. 10 della citata legge costituzionale n. 1

del 1971 il presidente della giunta provinciale territorialmente

competente o un suo delegato) è invitato a partecipare, con voto

consultivo, alle riunioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici

nelle quali sono esaminati i provvedimenti attinenti alla concessione

in esame.

Il disposto statutario non consente margini di dubbio per quanto

concerne l'attribuzione allo Stato del potere esclusivo di rilasciare

la concessione per le grandi derivazioni di acque a scopo

idroelettrico, che vengono così sottratte anche alla competenza

regionale, in tema di utilizzazione delle acque pubbliche, di cui

all'art. 5 n. 5 dello statuto originario.

Sul punto, con riferimento al medesimo parametro statutario, questa

Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi con la sentenza n. 20 del

1961, precisando, sulla scorta di una diffusa argomentazione, che "nel

territorio del Trentino-Alto Adige, in base allo statuto regionale ed

alle relative norme di attuazione, sono riservate ai poteri dello Stato

le sole concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, mentre

sono di competenza della Regione tutte le concessioni di piccole

derivazioni e inoltre le concessioni di grandi derivazioni per

utilizzazione diversa da quella idroelettrica".

Ora, poiché, in base alla vigente disciplina, la concessione di

grandi derivazioni di acque a scopo idroelettrico riguarda tutte le

opere la cui realizzazione è necessaria per il conseguimento, appunto,

dello scopo per il quale la concessione stessa viene assentita, non

può dubitarsi che il riparto di competenze operato a livello

statutario precluda qualsiasi intervento, normativo od esecutivo, della

provincia che comporti menomazione o vanificazione del potere

attribuito, in via esclusiva allo Stato.

Né può addursi in contrario che la legge impugnata è stata

emanata dalla provincia di Bolzano nell'esercizio della propria

incontestabile competenza primaria in tema di tutela del paesaggio.

Vale, al proposito, quanto questa Corte ebbe ad osservare, nella

sentenza n. 46 del 1962, per cui "se fosse lecito" - in mancanza di

apposite norme legislative statali - "far rientrare nelle competenze"

(regionali e/o provinciali) "relative alle singole materie, tutte le

altre ad esse connesse sulla base della loro attinenza a queste ultime,

verrebbe meno la possibilità di tracciare una linea precisa di

demarcazione con le competenze statali".

La questione proposta dal Consiglio di Stato deve, quindi,

dichiararsi fondata, una volta accertato che i disposti (artt. 12 e 15)

della legge n. 16 del 1970 della provincia di Bolzano contrastano, per

la parte concernente le grandi derivazioni di acque a scopo

idroelettrico, con l'art. 9 dello statuto speciale di autonomia,

approvato con la legge costituzionale n. 5 del 1948, restando assorbito

ogni ulteriore motivo di censura.

5. - Vero è - come sopra si è avvertito sub 4 - che, per quanto

attiene alla tutela del paesaggio, più che mai stringente è la

necessità di predisporre strumenti normativi idonei a realizzare un

corretto bilanciamento degli interessi in gioco. Nella fattispecie

esaminata, la nettezza del disposto statutario - che attribuisce allo

Stato la competenza esclusiva per le grandi derivazioni di acque a

scopo idroelettrico - esclude che la provincia possa autonomamente

intervenire e interferire nella materia. Vero è, ancora, che il

medesimo art. 9 dello statuto originario conferiva alla Regione - ed

ora alla provincia - determinate facoltà di intervento e di

partecipazione, a titolo consultivo, nel procedimento amministrativo

per il rilascio (o il diniego) della concessione, nel quale poteva,

quindi, far valere, perché venissero presi nella debita

considerazione, gli interessi da essa rappresentati, ivi compreso,

ovviamente, quello alla tutela del paesaggio. E rispetto a quest'ultimo

neppure l'amministrazione dello Stato poteva - e può - assumere una

posizione di indifferenza, quasi che la competenza primaria attribuita

alla provincia valesse a scioglierla dell'obbligo di osservare il

principio fondamentale posto dall'art. 9, secondo comma, Cost..

Resta da osservare, conclusivamente, che la normativa sopravvenuta,

se ribadisce - e in termini espliciti - la competenza esclusiva dello

Stato per le grandi derivazioni di acque a scopo idroelettrico (art. 12

n. 9 dello statuto, nel testo sostituito dall'art. 6 della legge

costituzionale n. 1 del 1971; artt. 5, primo comma e 11 lettera f) del

d.P.R. n. 381 del 1974), prevede, però, ulteriori momenti di

consultazione e di intesa con la provincia (artt. 9, ultimo comma, e 10

penultimo comma dello statuto nel testo sostituito rispettivamente

dagli artt. 10 e 11 della legge costituzionale n. 1 del 1971; artt. 6,

9 e 11 d.P.R. n. 381 del 1974; art. 9 d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235).

In questo quadro particolare rilievo sembra assumere il "piano

generale per la utilizzazione delle acque pubbliche da parte dello

Stato e della provincia nell'ambito delle rispettive competenze", in

quanto strumento destinato a registrare "l'intesa tra i rappresentanti

dello Stato e della provincia, in seno ad un apposito comitato" (art.

17 ter, terzo comma dello statuto, introdotto con l'art. 16 della legge

costituzionale n. 1 del 1971, ora art. 14 del testo unificato approvato

con d.P.R. n. 670 del 1972; art. 8 d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381).

La presente decisione, quindi, si inserisce in un tessuto normativo

che prevede una pluralità di strumenti di coordinamento dell'attività

dello Stato, della Regione e della provincia anche in tema di grandi

derivazioni di acque a scopo idroelettrico e mentre attua il rispetto

dei precetti statutari non intende, con ciò, stabilire una gerarchia

dei valori di rilievo costituzionale che vengono a confronto, dei quali

spetta ai soggetti pubblici cui ne è affidata la rappresentanza

realizzare la composizione.