Sentenza n. 94/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 87, ultimo

comma, 140, ultimo comma, 165 e 296 del Testo unico della legge

comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383,

promosso con ordinanza emessa il 17 marzo 1964 dal Tribunale di Messina

nel procedimento civile vertente tra la ditta "Comm. Vincenzo Cassaro -

cantiere navale" e il Consorzio per il bacino di carenaggio di La

Spezia, iscritta al n. 121 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 182 del 25 luglio 1964.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione della ditta "Comm. Vincenzo Cassaro -

cantiere navale" e del Consorzio per il bacino di carenaggio di La

Spezia;

udita nell'udienza pubblica del 10 novembre 1965 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi l'avv. Arturo Carlo Jemolo, per la ditta Cassaro, l'avv.

Antonio Sorrentino, per il Consorzio, e il sostituto avvocato generale

dello Stato Stefano Varvesi, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

Il presente giudizio di legittimità costituzionale trae origine da

una ordinanza emessa il 17 marzo-19 maggio 1964 dal Tribunale di

Messina nel procedimento civile promosso dalla ditta "Comm. Vincenzo

Cassaro - cantiere navale" nei confronti del Consorzio per il bacino di

carenaggio di La Spezia al fine di conseguire la condanna del Consorzio

all'adempimento di un contratto, con cui questo aveva commesso alla

menzionata ditta, a trattativa privata, la costruzione di un bacino

galleggiante. Siccome il rifiuto del Consorzio di adempiere il

contratto dipendeva dal diniego del Prefetto di autorizzare la

trattativa privata, la ditta Cassaro aveva sollevato in giudizio la

questione circa la legittimità costituzionale degli artt. 87, ultimo

comma, 140, ultimo comma, 165 e 296 del Testo unico della legge

comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383 (nel testo modificato con

legge 9 giugno 1947, n. 530), per contrasto con gli artt. 5,128 e 130 e

con la IX disposizione transitoria e finale della Costituzione. E il

Tribunale, affermata la rilevanza della questione sul presupposto della

applicabilità al Consorzio de quo dell'art. 165 del T.U. com. e prov.

(il quale estende ai consorzi cui partecipino Provincie o Comuni le

disposizioni dettate dallo stesso T.U. per la vigilanza e tutela

governativa nei confronti delle Provincie e dei Comuni), e rigettate

con diffusa motivazione le argomentazioni del Consorzio volte a

contestare tale rilevanza, ha ritenuto che la questione stessa non sia

manifestamente infondata, e ne ha rimesso l'esame a questa Corte.

Con le norme impugnate, rispettivamente, si assoggetta ad

autorizzazione prefettizia la stipulazione di taluni contratti dei

Comuni e delle Provincie a trattativa privata (artt. 87 e 140); si

sottopongono a visto prefettizio i contratti dei Comuni e delle

Provincie che eccedono i limiti al di là dei quali è richiesta

l'autorizzazione per la trattativa privata, autorizzando il prefetto a

negare, per gravi motivi, l'esecutività anche ai contratti

riconosciuti regolari (art. 296); si estendono ai consorzi le

disposizioni relative ai controlli sui Comuni e le Provincie, e quindi

anche le disposizioni degli artt. 87,140 e 296 (art. 165).

L'ordinanza del Tribunale rileva che dal principio dell'autonomia

dei minori enti locali, affermato negli artt. 5 e 128 della

Costituzione, e dallo espresso dettato dell'art. 130 risulta che il

controllo di merito nei confronti di tali enti non può essere

esercitato se non attraverso il meccanismo della "richiesta di

riesame"; e, contestando un'obiezione sollevata in proposito dal

Consorzio, esclude che il secondo comma dell'art. 130, riguardante

l'esercizio del controllo di merito mediante richiesta di riesame,

debba rimanere inattuato fino all'istituzione delle Regioni: infatti il

citato articolo considererebbe le Regioni soltanto nel primo comma, il

quale commette ad esse il controllo di legittimità sui minori enti

locali, senza occuparsi del controllo di merito. Aggiunge, d'altro

canto, l'ordinanza, che, se è vero che il termine triennale assegnato

dalla IX disposizione finale della Costituzione per l'adeguamento delle

leggi "alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza

legislativa attribuita alle Regioni" ha carattere meramente ordinatorio

- onde, fin quando tale adeguamento non venga realizzato, non possono

considerarsi abrogate le preesistenti disposizioni in materia di

controllo sui minori enti locali -, ciò non esclude che, anche prima

che al prescritto adeguamento si faccia luogo, quelle disposizioni

possano esser riscontrate illegittime per contrasto con le norme

costituzionali alle quali debbono essere adeguate: ai fini della

legittimità delle leggi non è decisiva infatti la distinzione tra

norme costituzionali precettive e programmatiche.

Nel deferire a questa Corte l'anzidetta questione, l'ordinanza ha

soggiunto di ritenere per contro manifestamente infondata ogni altra

questione, sollevata in giudizio, riflettente gli impugnati artt. 87 e

140 del T.U. comunale e provinciale.

L'ordinanza è stata notificata alle parti in causa rispettivamente

il 22 e il 25 maggio 1964, e al Presidente del Consiglio dei Ministri

il 27 maggio. Essa è stata comunicata al Presidente del Senato il 30

maggio e a quello della Camera dei deputati il 20 giugno successivi. È

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n. 182 del 25 luglio 1964.

Davanti a questa Corte si sono costituiti il Consorzio, con mandato

e deduzioni depositati il 4 agosto 1964, e la ditta Cassaro, con

mandato e deduzioni depositati il 10 agosto 1964. Inoltre è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato

dall'Avvocato generale dello Stato, con atto depositato il 15 luglio

1964.

La ditta Cassaro sostiene, in appoggio alla tesi della

illegittimità delle norme impugnate, che i controlli di merito

intaccano lo stesso principio dell'autonomia e quindi sono palesemente

incompatibili con gli artt. 5 e 128 della Costituzione. Aggiunge che

l'art. 130 della Costituzione contiene due distinte e autonome norme:

l'una indica l'autorità qualificata al controllo, l'altra la natura

dei controlli ammessi; e sostiene che l'attuazione di quest'ultima -

non condizionata dall'attuazione della prima - non può esser rinviata

senza che le norme incompatibili con essa assumano carattere di

incostituzionalità.

Il Consorzio obietta all'ordinanza di rimessione che le norme degli

artt. 5 e 128 della Costituzione rimettono al legislatore ordinario la

definizione dell'ambito dell'autonomia dei minori enti locali. Afferma

poi che l'art. 130 ha carattere unitario: entrambi i due commi

riguardano competenze regionali, e non se ne può quindi invocare

l'applicazione fin quando non sia attuato l'ordinamento regionale. Ove

così non fosse, dovrebbe giungersi all'assurdo di escludere,

attualmente, la possibilità di qualsiasi controllo statale sugli enti

locali.

Analogamente ragiona l'Avvocatura dello Stato, la quale richiama

particolarmente l'attenzione sulla complessità del problema

dell'adeguamento alla Costituzione della preesistente normazione in

materia di autonomie locali e di controlli: complessità che esige dal

legislatore una maturazione con cui appare incompatibile la pretesa

della immediata operatività del secondo comma dell'art. 130 della

Costituzione.

In una memoria depositata il 30 settembre scorso il Consorzio ha

richiamato l'attenzione della Corte sulla importanza e la vastità del

problema, unitariamente inteso, della legittimità costituzionale degli

attuali controlli di merito sugli enti locali, e ha sottolineato

l'opportunità di un esame e una soluzione unitaria di esso. Nondimento

non ha mancato di esprimere talune perplessità circa la rilevanza nel

giudizio a quo della questione relativa alla legittimità dell'art. 296

del T. U. comunale e provinciale, dato che nel caso sottoposto al

giudice a quo non era stato né chiesto, né negato un visto

prefettizio; circa l'inquadrabilità di tale visto tra i controlli di

merito; circa la stessa configurabilità dell'autorizzazione alla

trattativa privata come controllo di merito.

Nella memoria si sottolinea, ad ogni modo, da un lato, che il

controllo mediante approvazione non fa venir meno l'autonomia;

dall'altro che il rifiuto dell'approvazione deve esser motivato ed è

soggetto a sindacato giurisdizionale (e talvolta anche amministrativo).

Si insiste poi sul carattere unitario delle disposizioni del primo e

del secondo comma dell'art. 130 della Costituzione: carattere che

importa che il meccanismo dei controlli previsto da tale articolo non

potrà entrare in funzione, se non una volta instaurate le Regioni. Si

aggiunge che altrimenti bisognerebbe ritenere una cosa palesemente

inverosimile, e cioè che l'Assemblea costituente abbia inteso

considerare illegittimi fin dal 1 gennaio 1948, momento di entrata in

vigore della Costituzione, i controlli di merito in vigore, con

conseguente mancanza di qualsiasi controllo di merito in tutto il

periodo tra tale data e l'instaurazione delle Regioni. Infine si nota

che, ove, del resto, si volesse pensare che la illegittimità dei

controlli in vigore al momento della emanazione della Costituzione sia

sopravvenuta col decorso del termine di tre anni previsto dalla IX

disposizione transitoria e finale della Costituzione per l'istituzione

delle Regioni, si verrebbe inevitabilmente a urtare contro la

giurisprudenza secondo cui i termini contenuti nelle disposizioni

transitorie e finali della Costituzione non hanno carattere perentorio.

Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria, in data 21 ottobre

scorso.

In essa si richiama l'attenzione sul carattere unitario del nuovo

sistema di raccordo tra autonomie locali e controlli previsto dalla

Costituzione, per ricavarne che esso non potrà entrare in funzione se

non con l'istituzione delle Regioni. Si aggiunge che, avendo l'art. 72

della legge 10 febbraio 1953, n. 62, stabilito che fino alla

instaurazione del controllo regionale, nei confronti dei minori enti

locali continueranno a esercitarsi i controlli di merito preesistenti,

sarebbe vano, in mancanza di un'impugnativa di tale articolo, che ha

conferito nuovo titolo alle norme contenute nelle disposizioni

impugnate, portare l'esame su queste ultime. Si insiste nella tesi che

il carattere ordinatorio del termine previsto dalla IX disposizione

transitoria e finale della Costituzione vale a confermare la

legittimità della attuale permanenza delle disposizioni stesse.

Si nota inoltre che l'autorizzazione alla trattativa privata, lungi

dal concretare una forma di controllo di merito sugli atti degli enti

locali, si risolverebbe in una dispensa dall'osservanza di un divieto

legittimamente posto in sede di determinazione legislativa dell'ambito

dell'autonomia di quegli enti.

Nei confronti dell'art. 296 del T.U. comunale e provinciale

l'Avvocatura, mentre rileva anch'essa l'irrilevanza della questione di

legittimità costituzionale ai fini del giudizio civile che ha dato

origine alla presente controversia, aggiunge che l'articolo stesso, per

la parte in cui prevede un semplice controllo di legittimità, sarebbe

incontestatamente legittimo, e, per la parte in cui si possa ritenere

che ammetta un controllo di merito, sarebbe da ritenere coperto dalla

IX disposizione transitoria e finale della Costituzione. Peraltro

sarebbe da escludere che esso preveda un controllo di merito sugli atti

degli enti locali, dovendosi il potere discrezionale accordato al

prefetto da quell'articolo esercitare non per ragioni inerenti alla

"sostanza intrinseca dell'atto", bensì per ragioni "estranee"

all'atto, quali i gravi motivi di interesse dell'ente o altri gravi

motivi di interesse pubblico.

All'udienza i difensori delle parti hanno insistito nelle tesi

sopra esposte. Considerato in diritto :

1. - Il presente giudizio riguarda gli artt. 87, ultimo comma, e

140, ultimo comma, del T. U. comunale e provinciale 3 marzo 1934, n.

383 - i quali consentono rispettivamente ai Comuni e alle Provincie di

stipulare, in circostanze eccezionali, contratti a trattativa privata,

ma soltanto se autorizzati dal prefetto -, l'art. 165 dello stesso T.

U. - il quale estende (tra l'altro) le anzidette disposizioni ai

consorzi comunali e provinciali -, l'art. 296 sempre dello stesso T.

U. - il quale al primo comma subordina al visto prefettizio di

legittimità l'operatività dei contratti comunali e provinciali (e

quindi, tra l'altro, consente di negare il visto e non rendere

operativi i contratti a trattativa privata, quando questi non siano

stati autorizzati dal prefetto) e al terzo comma consente altresì al

prefetto di negare il visto ai contratti "per gravi motivi di interesse

dell'ente e per altri gravi motivi di interesse pubblico". Le anzidette

disposizioni, attribuendo al prefetto, nei confronti dell'operato degli

enti locali, controlli di merito di un tipo non ammesso dall'art. 130,

secondo comma, della Costituzione - il quale non prevede altra forma di

controllo di merito se non quella della "richiesta motivata agli enti

deliberanti di riesaminare la loro deliberazione" -, oltre a violare

quest'ultimo precetto costituzionale, ferirebbe l'autonomia di quegli

enti, garantita dagli artt. 5 e 128 della Costituzione. Né varrebbe

opporre che la IX disposizione transitoria e finale della Costituzione,

rimettendo alla legge di adeguare la preesistente normativa della

materia "alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza

legislativa attribuita alle Regioni", consentirebbe al preesistente

sistema di sopravvivere fino alla instaurazione degli ordinamenti

regionali nei singoli territori interessati: infatti tale sopravvivenza

non potrebbe esser legittima se non per quella parte del sistema che

non appaia in contrasto con l'uno o con l'altro precetto

costituzionale.

2. - All'impugnativa vengono opposte dallo Stato e dal Consorzio

due eccezioni.

La prima si richiama all'art. 72 della legge 10 febbraio 1953, n.

62, sulla costituzione e il funzionamento degli organi regionali, il

quale dispone che, sino a quando non saranno entrati in funzione gli

organi di controllo previsti dalla legge stessa in attuazione dell'art.

130 della Costituzione, "i controlli sulle Provincie e sui Comuni

saranno esercitati dagli organi che attualmente li esercitano, nelle

forme e nei modi previsti dalle leggi vigenti". Secondo l'eccezione, la

mancanza di una impugnativa di tale disposizione postcostituzionale,

che ha riaffermato la vigenza delle forme di controllo di merito

preesistenti, renderebbe vana l'impugnativa delle anteriori

disposizioni, in cui queste ultime sono contemplate.

Il ragionamento non può essere condiviso. Il citato art. 72 si è

limitato a confermare, globalmente, la vigenza delle preesistenti

disposizioni in materia di controlli; ed è evidente che, volendo

denunciare talune delle disposizioni così mantenute in vigore, il

giudice a quo non poteva non indicare, a tal fine, le disposizioni

stesse. L'intento di denunciare la vigenza attuale - confermata, del

resto, dalla legge del 1953 senza carattere innovativo - risulta poi

dall'ordinanza di rimessione assolutamente chiara, indipendentemente da

una specifica menzione del ricordato art. 72.

3. - L'altra eccezione argomenta dal fatto che al contratto della

cui operatività si discuteva nel giudizio a quo il prefetto aveva

negato il visto per ragioni di legittimità (mancanza

dell'autorizzazione alla trattativa privata) e non per alcuna delle

ragioni di merito considerate dal terzo comma dell'art. 296 del T.U.

comunale e provinciale; e ne ricava la affermazione dell'irrilevanza,

ai fini del decidere, della questione di legittimità relativa a

quest'ultimo comma.

Anche questa eccezione non può però essere accolta, giacché

l'ordinanza di rimessione risulta motivata in ordine alla rilevanza

dell'impugnativa dell'intero art. 296; e, secondo la propria costante

giurisprudenza, questa Corte non può - salvo casi estremi - procedere

a una valutazione della attendibilità del ragionamento fatto dal

giudice a quo per motivare la rilevanza.

4. - Passando al merito, la Corte non ritiene decisivo stabilire se

il riscontro della sussistenza delle "circostanze eccezionali"

richieste per la concessione dell'autorizzazione alla trattativa

privata di cui all'art. 87, ultimo comma, e all'art. 140, ultimo

comma, del T. U. comunale e provinciale, e la verificazione della

mancanza di "gravi motivi" che possano sconsigliare il rilascio del

visto contrattuale ai sensi dell'art. 296, ultimo comma, rappresentino

veri e propri "controlli di merito" ai sensi dell'art. 130, secondo

comma, della Costituzione, ovvero -come sostengono l'Avvocatura dello

Stato e la difesa del Consorzio - valutazioni attinenti all'esercizio

di poteri discrezionali destinati rispettivamente ad ampliare la

normale sfera di autonomia degli enti locali e a proteggere ab externo

gli interessi di questi. Ai fini della decisione della presente

controversia è infatti sufficiente osservare che, tanto per il

dimensionamento delle autonomie locali - regionali, provinciali e

comunali - voluto dalla Costituzione (artt. 5, 115-120, 128), quanto

per l'instaurazione del nuovo sistema di controlli sui Comuni e le

Provincie da essa previsto (art. 130), le norme di attuazione,

contemplate dalla IX disposizione transitoria e finale della

Costituzione, sono finora mancate; con la conseguenza del legittimo

permanere in vita, per le autonomie come per i controlli, del sistema

preesistente, la cui continuazione la ricordata disposizione IX previde

- all'evidente fine di evitare periodi di carenza - appunto fino al

momento dell'adeguamento di esso "alle esigenze delle autonomie locali

e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni".

È vero che per tale adeguamento la ripetuta disposizione fissava

il termine di tre anni. Ma - come questa Corte ha avuto più volte

occasione di affermare (e, da ultimo, con la sentenza n. 17 del

corrente anno) - la mancata osservanza dei termini assegnati dalla

Costituzione al Parlamento per tradurre in legislazione operante i suoi

precetti non immediatamente operativi, come non basta a far considerare

venuta meno, così non basta a invalidare la legislazione non

aggiornata. Onde, se non si può non deprecare, ancora una volta,

l'inosservanza di detti termini e il protrarsi della mancata attuazione

- sicché l'ordinamento in atto si presenta notevolmente alterato

rispetto a quello concepito dall'Assemblea costituente, con conseguenti

squilibri e scompensi nei diversi campi della vita pubblica e privata -

deve nondimeno escludersi che l'inadempimento costituzionale produca,

per sé solo, l'illegittimità della legislazione non ancora

assoggettata a revisione.

Fin quando le autonomie degli enti locali non avranno avuto il

maggior respiro voluto dalla Costituzione, comprendendo nel quadro

della riforma - come richiedono naturali esigenze di unità e di

condizionamento reciproco - la revisione del sistema delle ingerenze

degli enti sopraordinati, l'ordine vigente continuerà, nonostante il

suo anacronismo, a vivere non illegittimamente, tanto per ciò che

riguarda le autonomie, quanto per ciò che riguarda i controlli e le

altre forme di vigilanza dello Stato.

Né con riferimento ai vigenti meccanismi dei controlli di merito

sugli enti locali minori può dirsi - come si assume nell'ordinanza che

ha dato occasione al presente giudizio - che, anche prima del

riordinamento di cui si è detto, essi sarebbero diventati senz'altro

illegittimi, pel solo fatto di non corrispondere alla forma del rinvio

con richiesta di riesame, che è la sola previstane dal secondo comma

dell'art. 130 della Costituzione. Tanto dai lavori preparatori della

Costituzione, quanto dal fatto che la disposizione che se ne occupa non

è stata inserita nell'art. 128 riguardante l'autonomia dei Comuni e

delle Provincie, ma nell'art. 130 riguardante i poteri di controllo

delle Regioni, si ricava infatti chiaramente che la nuova forma del

controllo di merito fu concepita dai costituenti come strettamente e

immediatamente connessa col passaggio alle Regioni della funzione di

controllo. A ragionare diversamente - secondo l'assunto dell'ordinanza

di rimessione, in base al quale l'art. 130 solo nel primo e non anche

nel secondo comma riguarderebbe i controlli di competenza regionale -

dovrebbe ritenersi - in contrasto con la chiara volontà dei

costituenti e certamente oltre l'intenzione dei sostenitori della tesi

- che il secondo comma dell'art. 130 autorizzi nei confronti degli enti

minori anche controlli di merito esercitati da soggetti diversi dalla

Regione, e quindi anche controlli di merito statali.

Quanto or ora si è detto esclude anche la possibilità di

appellarsi, nel caso in esame, a quei precedenti, nei quali la Corte ha

affermato che, anche prima dell'attuazione delle revisioni legislative

previste nel tempo dalla Costituzione nei rispettivi settori, le norme

preesistenti riguardanti gli istituti soggetti a revisione possono

essere illegittime per contrasto con singoli precetti costituzionali.

Così, per es., è stato affermato che, anche prima della emanazione

delle norme di revisione delle giurisdizioni speciali previste dalla VI

disposizione transitoria e finale, possono esser dichiarate illegittime

quelle giurisdizioni speciali, ai cui componenti non sia assicurata

l'indipendenza ai sensi dell'art. 108, secondo comma, della

Costituzione (v. ancora sentenza n. 17 già citata). L'illegittimità

ha potuto esser dichiarata infatti, in simili casi, con riferimento a

precetti costituzionali immediatamente operanti. Invece, come si è

detto, l'art. 130 della Costituzione, invocato nel caso in esame,

presuppone, per poter operare, l'attuazione dell'ordinamento regionale,

che, fuori dei territori delle Regioni ad autonomia speciale, finora è

mancata.