Sentenza n. 92/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

limitazione posta dal Presidente del Consiglio dei Ministri alla

partecipazione del Presidente della regione siciliana al Consiglio

dei ministri del 27 settembre 1996, convocato per l'esame del disegno

di legge recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale

e pluriennale dello Stato, legge finanziaria 1997", promosso con

ricorso della regione siciliana, notificato il 25 novembre 1996,

depositato in Cancelleria il 29 successivo, ed iscritto al n. 30 del

registro conflitti 1996.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1999 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Francesco Castaldi e Laura Ingargiola per la

regione siciliana e l'avvocato dello Stato Francesco Guicciardi per

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 25 novembre 1996 e depositato il

successivo 29 novembre, iscritto al n. 30 del registro conflitti del

1996, la regione siciliana ha proposto conflitto di attribuzione

contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in relazione alla

"limitazione posta dal Presidente del Consiglio alla partecipazione

del Presidente della regione al Consiglio dei Ministri del 27

settembre 1996, convocato per l'esame del disegno di legge recante:

"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato, legge finanziaria 1997" ".

Espone la ricorrente che il Presidente del Consiglio dei Ministri,

con telegramma urgentissimo del 26 settembre 1996, aveva invitato il

Presidente della regione a partecipare al Consiglio dei ministri

convocato per il successivo 27 settembre, al cui ordine del giorno

era l'esame del disegno di legge "Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge finanziaria 1997";

che in tale occasione il Presidente della regione aveva chiesto

l'applicazione dell'art. 21, terzo comma, dello statuto speciale, che

prevede la sua partecipazione al Consiglio dei ministri "col rango di

Ministro"; che il Presidente del Consiglio aveva ritenuto di

accogliere parzialmente tale richiesta consentendo la partecipazione

del Presidente regionale limitatamente alla parte del disegno di

legge (art. 16) che prevedeva la partecipazione della regione

siciliana alla spesa sanitaria; che il Presidente della regione,

considerando non condivisibile detto comportamento, aveva ritenuto di

non partecipare al Consiglio dei ministri manifestando il proprio

dissenso.

Ciò premesso, e ricordato che l'art. 21 dello statuto siciliano

prevede, al terzo comma, che il Presidente della regione "col rango

di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri con voto deliberativo

nelle materie che interessano la regione", attribuendo così al

Presidente regionale una competenza e una legittimazione a

partecipare al Consiglio dei ministri che non può essere lasciata ad

una libera e insindacabile valutazione del Governo, onde tale

partecipazione rientra nella sfera delle attribuzioni regionali

costituzionalmente garantite, la ricorrente afferma che il

comportamento tenuto dal Presidente del Consiglio nella specie è

stato lesivo di dette attribuzioni.

In primo luogo, infatti, non sarebbe intercorso il "necessario e

congruo" lasso di tempo tra l'invito a partecipare e il giorno

fissato per la seduta.

In secondo luogo, all'atto di convocazione non sarebbe stato

allegato lo schema di disegno di legge all'esame del Consiglio,

mentre il regolamento interno del Consiglio dei ministri, emanato ai

sensi dell'art. 4, comma 3, della legge n. 400 del 1988, prevede che

il Presidente del Consiglio dirami gli schemi di provvedimento ai

ministri almeno cinque giorni prima della data fissata per la seduta

(art. 2, comma 4) e che ai Presidenti delle regioni aventi titolo

sia inviata, unitamente alla convocazione, copia della documentazione

relativa alle questioni da discutere (art. 5, ultimo comma).

In terzo luogo, e soprattutto, la partecipazione del Presidente

della regione ricorrente sarebbe stata indebitamente limitata, dal

Presidente del Consiglio, all'esame del solo art. 16 del disegno di

legge, relativo al concorso della regione al finanziamento del

Servizio sanitario nazionale, così comprimendo sostanzialmente

l'effettivo esercizio del diritto sancito dall'art. 21 dello statuto.

Il Presidente della regione si sarebbe trovato nella impossibilità

di esercitare il suo diritto "alla partecipazione attiva e

consapevole" alla seduta consiliare.

La ricorrente osserva che il disegno di legge in questione

conteneva anche altre disposizioni che avrebbero avuto notevole

impatto sulla spesa sanitaria della regione, così in tema di livelli

di assistenza, di prestazioni sanitarie erogate in regime di ricovero

o erogabili nelle strutture pubbliche e in quelle private, di

ripartizione del Fondo sanitario di parte corrente. Inoltre avrebbero

un necessario collegamento con la spesa le disposizioni del titolo II

in materia di entrate, di importanza decisiva per la finanza

regionale. Pertanto, secondo la ricorrente, l'interesse regionale che

giustifica la partecipazione del Presidente al Consiglio dei ministri

sarebbe stato sussistente nei confronti dell'intero disegno di legge,

che avrebbe prodotto effetti in materie nelle quali sarebbero

attribuiti alla regione poteri caratterizzanti la sua speciale

autonomia; solo dalla partecipazione del Presidente regionale avrebbe

potuto scaturire il coordinamento degli interessi della regione con

quelli dello Stato, insuscettibili di valutazione separata.

Sotto un altro profilo, la ricorrente censura il comportamento del

Presidente del Consiglio dei Ministri in quanto esso sarebbe stato

uniforme nei confronti di tutte le regioni a statuto speciale, mentre

l'art. 21 dello statuto siciliano configurerebbe la partecipazione in

esame in modo diverso da quello delle analoghe norme di altri

statuti, le quali non prevedono la partecipazione "col rango di

Ministro" e con voto deliberativo, prevedono l'"intervento" e non la

"partecipazione", e si riferiscono alle "questioni che riguardano

particolarmente la regione" e non già alle "materie che interessano

la regione".

Infine, il comportamento del Presidente del Consiglio avrebbe

violato il principio di leale collaborazione, poiché al Presidente

della Regione non sarebbe stato consentito di esprimere comunque le

ragioni dell'ente da lui presieduto, frustrando l'esigenza di

coordinamento degli interessi della regione con quelli della

comunità statale, cui il predetto principio sarebbe preordinato.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che il ricorso sia rigettato.

Secondo l'Avvocatura erariale la limitazione apposta alla

partecipazione del Presidente della regione alla deliberazione del

disegno di legge sarebbe stata conforme all'art. 21 dello statuto

siciliano, che riguarderebbe non già tutte le deliberazioni

legislative che incidono su materie di competenza regionale, ma solo

le delibere governative nelle quali emergono interessi che si

distaccano da quelli generali, essendo propri e peculiari della

singola regione: condizioni che, nella specie, vi sarebbero state

solo in relazione all'art. 16 del disegno di legge, in cui si

prevedeva la elevazione del concorso della regione siciliana al

finanziamento del Servizio sanitario nazionale.

Quanto poi alle modalità procedurali, la difesa del Presidente del

Consiglio afferma che la convocazione è stata effettuata con tempi e

modi identici a quelli praticati per i Ministri, e che per tutti i

partecipanti le forme della convocazione sono state quelle

compatibili con l'oggetto della delibera. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzioni ha origine dal mancato

accoglimento, da parte del Presidente del Consiglio, della richiesta

del Presidente della regione siciliana di partecipare, ai sensi

dell'art. 21, terzo comma, dello statuto speciale, alla discussione e

alla deliberazione in Consiglio dei ministri, nella seduta del 27

settembre 1996, dell'intero disegno di legge contenente "Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica".

Il riferimento, contenuto nel ricorso, al disegno di legge

"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato, legge finanziaria 1997", anch'esso sottoposto al

Consiglio dei ministri nella seduta del 27 settembre 1996, deve

ritenersi frutto di un mero errore materiale (favorito pure dal testo

del telegramma di convocazione in data 26 settembre 1996, nel quale

si citava esclusivamente il "disegno di legge finanziaria per l'anno

1997", mentre nell'allegato ordine del giorno si indicavano, oltre al

disegno di legge finanziaria citato per esteso, i "provvedimenti

collegati"). Tale errore non impedisce tuttavia di cogliere quale sia

l'oggetto reale della controversia, posto che i riferimenti contenuti

nel ricorso a singole disposizioni del disegno di legge sono tutti

relativi al disegno di legge "collegato" e non alla finanziaria; che,

come risulta dalle produzioni e dagli scritti della difesa del

Presidente del Consiglio (la quale non rileva l'errore), al

telegramma di convocazione era allegato il testo dell'art. 16 del

primo disegno di legge; e che, come è incontroverso fra le parti, è

a proposito di quest'ultimo che si è manifestato il dissenso circa i

limiti della partecipazione del Presidente regionale al Consiglio dei

ministri.

Ad avviso della ricorrente, dovrebbe riconoscersi il carattere di

"materia di interesse regionale", agli effetti dell'art. 21, terzo

comma, dello statuto, che sancisce la partecipazione del Presidente

della regione al Consiglio dei ministri appunto "nelle materie che

interessano la regione", all'intero disegno di legge in questione.

Pertanto il "comportamento" del Presidente del Consiglio, che avrebbe

accolto la richiesta di partecipazione limitatamente al solo art. 16

del disegno di legge, ove si prevedeva il concorso della regione

siciliana al finanziamento della spesa sanitaria - a seguito di che

il Presidente regionale "ha ritenuto di non partecipare al Consiglio

dei Ministri manifestando il proprio dissenso" - avrebbe leso le

attribuzioni costituzionali dell'organo regionale.

Inoltre, sarebbe stata lesa l'attribuzione del Presidente regionale

in quanto non sarebbe stato lasciato intercorrere un congruo lasso di

tempo fra l'invito a partecipare alla seduta e il giorno fissato per

la seduta medesima, e all'atto di convocazione non sarebbe stato

allegato lo schema del disegno di legge portato all'esame del

Consiglio dei ministri.

Secondo la ricorrente, il comportamento contestato sarebbe altresì

da censurare in quanto, essendo stato uniforme nei riguardi dei

Presidenti di tutte le regioni a statuto speciale, non avrebbe tenuto

conto delle differenze fra la norma dello statuto siciliano, che

garantisce la partecipazione del Presidente al Consiglio dei ministri

"col rango di Ministro e con voto deliberativo" su tutte "le materie

che interessano la regione", e le analoghe norme degli altri statuti

speciali.

Infine, detto comportamento del Presidente del Consiglio avrebbe

violato il principio di leale cooperazione, non consentendo al

Presidente regionale di esprimere comunque le ragioni proprie

dell'ente da lui presieduto sul disegno di legge in discussione.

2. - Il ricorso non è fondato.

Questa Corte ha più volte affermato che la partecipazione del

Presidente della regione siciliana al Consiglio dei ministri è

garantita dall'art. 21, terzo comma, dello statuto solo quando siano

in discussione oggetti che coinvolgono un interesse differenziato,

proprio e peculiare di questa singola regione (cfr. sentenze n. 166

del 1976, n. 545 del 1989).

Sotto questo profilo, la norma dello statuto siciliano non si

differenzia dalle analoghe norme presenti negli altri statuti

speciali, ancorché queste ultime utilizzino espressioni diverse,

come quando si riferiscono all'"intervento", anziché alla

"partecipazione" del Presidente regionale, o si riferiscono alle

"questioni che riguardano particolarmente la regione", anziché alle

"materie che interessano la regione": per tutte vale il principio per

cui si richiede la presenza di un interesse differenziato della

singola regione (cfr. sentenze n. 627 del 1988, n. 544 del 1989, nn.

224, 343, 381 del 1990; nn. 37 e 191 del 1991; n. 398 del 1998).

Sono note, del resto, le ragioni del mancato coordinamento dello

statuto siciliano, l'unico anteriore alla Costituzione, con le norme

di questa, secondo quanto era stato previsto dall'articolo unico,

secondo comma, del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, di approvazione

dello stesso statuto. Ma, nonostante tale difetto di coordinamento,

l'interpretazione dello statuto siciliano non può non tener conto,

oltre che della Costituzione, anche, là dove il testo lo consenta, e

in assenza di una ratio contraria, dei criteri uniformi emergenti

dalle analoghe discipline degli altri statuti speciali e dalla

relativa interpretazione giurisprudenziale.

Non basta dunque, per rendere necessaria la partecipazione del

Presidente regionale, che il Consiglio deliberi su argomenti di

generico interesse delle regioni, o di un gruppo di esse, come

potrebbero essere le regioni a statuto speciale.

3. - Nella specie, non può ritenersi fondata la pretesa del

Presidente della regione siciliana di partecipare al Consiglio dei

ministri in relazione alla discussione dell'intero disegno di legge

"collegato" alla legge finanziaria per il 1997: disegno di legge

caratterizzato da contenuti estremamente vari e non omogenei,

riguardanti interessi dell'intera comunità nazionale, e accomunati

solo dall'essere le varie disposizioni dirette in modo convergente a

realizzare le condizioni normative per l'attuazione della manovra

relativa al bilancio dello Stato.

Né può dirsi presente un interesse differenziato e peculiare

della regione siciliana a proposito delle altre disposizioni del

disegno di legge in materia sanitaria, diverse dall'art. 16, citate

esemplificativamente dalla ricorrente, come l'art. 2, comma 1, sui

livelli di assistenza, l'art. 2, comma 2, in tema di prestazioni in

regime di ricovero, l'art. 3, comma 1, sulla quantità e sulle

tipologie di prestazioni che possono essere erogate più

convenientemente nelle strutture pubbliche e in quelle private, o

l'art. 3, comma 2, sulla ripartizione del Fondo sanitario nazionale

di parte corrente. Si tratta infatti, in tutti questi casi, di

disposizioni il cui oggetto riguardava bensì anche attività delle

regioni, titolari di competenze in materia di servizio sanitario, ma

non posizioni o interessi differenziati e peculiari della regione

siciliana.

Ancor meno può fondarsi la censura della ricorrente

sull'indicazione generica delle norme contenute nel titolo II del

disegno di legge, in materia di entrate, in base al fatto che esse

presentavano un necessario collegamento con la spesa, e che in

Sicilia le entrate tributarie erariali sono devolute in gran parte

alla regione, in forza dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965. La

disciplina dei tributi erariali, che produce effetti sull'intero

territorio nazionale, compresa la Sicilia (cfr. art. 6, primo comma,

del citato d.P.R. n. 1074 del 1965), non riguarda infatti un

interesse giuridicamente differenziato della regione siciliana,

ancorché possa di fatto riflettersi sulla finanza regionale

attraverso il meccanismo della devoluzione del gettito, previsto

dalla citata norma di attuazione.

Né la ricorrente indica alcuna altra specifica disposizione, in

questa o in altra materia, presente nel disegno di legge ed idonea a

configurare un interesse differenziato della regione, tale da

giustificare puntualmente una pretesa di partecipazione - che il

Presidente regionale non risulta del resto avere avanzato - non già

alla discussione dell'intero disegno di legge, ma alla discussione di

siffatte singole disposizioni (diverse dall'art. 16, in tema di

partecipazione della regione al finanziamento della spesa sanitaria,

sul quale è pacifico che la partecipazione è stata consentita,

anche se, per decisione del Presidente della regione, questa non vi

è poi stata).

4. - Egualmente infondate sono le censure con le quali si lamentano

le modalità procedurali adottate dalla Presidenza del Consiglio per

la convocazione del Presidente della regione, per essere stato

inviato il telegramma di convocazione solo il giorno prima della

seduta, senza allegare alla convocazione lo schema del disegno di

legge.

Va precisato che non ogni eventuale vizio del procedimento potrebbe

automaticamente convertirsi in motivo di conflitto di attribuzioni,

in assenza di una sostanziale lesione dell'attribuzione fatta valere.

In ogni caso, nella specie, la convocazione è avvenuta con le forme

e le modalità abitualmente seguite nei riguardi dei Ministri oltre

che dei Presidenti regionali, sia pure in via di urgenza, come è

espressamente previsto dallo stesso regolamento interno del Consiglio

dei ministri, approvato con d.P.C.M. del 10 novembre 1993 (art. 6); e

al telegramma di convocazione era allegato il testo dell'art. 16 del

disegno di legge, in osservanza dell'art. 5, comma 4, seconda parte,

del regolamento del Consiglio dei ministri, ove si prevede l'invio ai

Presidenti regionali di copia della "documentazione relativa alle

questioni che ne hanno richiesto la convocazione". Né, come si è

detto, il Presidente della regione ricorrente lamenta la mancata

partecipazione, per l'omesso invio della relativa documentazione,

alla discussione (anziché dell'intero disegno di legge, per la

quale, come si è detto, non aveva titolo) di altre specifiche

disposizioni presenti nel disegno di legge e tali da giustificare

tale partecipazione.

5. - Una volta esclusa la violazione dell'art. 21, terzo comma,

dello statuto, risultano prive di fondamento anche le ulteriori

censure che la ricorrente muove circa la limitazione imposta in

ordine alla partecipazione del Presidente della regione al Consiglio

dei ministri, censure fondate sulla asserita uniformità

ingiustificata di trattamento nei confronti dei Presidenti delle

altre regioni a statuto speciale e sulla addotta violazione del

principio di leale cooperazione: profili, questi, che non possono

configurare ragioni a sé stanti di lesione dell'attribuzione fatta

valere col conflitto, la cui consistenza e i cui limiti si ricavano

dalla citata norma statutaria.