Sentenza n. 91/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge

della Regione Emilia-Romagna 8 marzo 1976, n. 10 (vincoli di

inedificabilità) promosso con ordinanza emessa il 10 giugno 1976 dal

Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sui ricorsi

proposti da Saccani Anna in Lenzi contro la Regione Emilia-Romagna,

iscritta al n. 230 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 169 del 22 giugno 1977 e nel

Bollettino ufficiale della Regione Emilia- Romagna n. 84 dell'8 giugno

1977.

Visti gli atti di costituzione della Regione Emilia- Romagna e di

Saccani Anna;

udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1982 il Giudice

relatore Francesco Saja;

uditi gli avvocati Alberto Predieri per la Regione Emilia-Romagna

ed Emilio Sivieri per Saccani Anna.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 3 maggio 1975, Saccani Anna in Lenzi

impugnava davanti al Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna il regolamento edilizio con annesso programma di fabbricazione,

adottato dal Comune di Poviglio con atto consiliare del 20 febbraio

1970, limitatamente alla classificazione a verde pubblico ed a

parcheggio di un'area di sua proprietà.

La ricorrente lamentava che il vincolo di inedificabilità era

stato disposto con programma di fabbricazione anziché con piano

regolatore; che, per esso, non era stato disposto alcun indennizzo, né

era previsto alcun termine di efficacia; che l'atto impugnato era

viziato da eccesso di potere.

Costituitisi la Regione e il Comune di Poviglio, il Tribunale, con

ordinanza del 10 giugno 1976, sospendeva la pronunzia e sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge

regionale dell'Emilia-Romagna 8 marzo 1976 n. 10, nella parte in cui

esso, attribuendo ai programmi di fabbricazione la possibilità di

disporre vincoli urbanistici, ometteva di prevedere un'idonea

pubblicità la facoltà di presentare osservazioni e l'obbligo del loro

esame, nonché nella parte in cui esso attribuiva efficacia ai vincoli

suddetti con effetto retroattivo.

Il Tribunale premette, nella sua ordinanza, di considerare

legittima, alla stregua dell'ordinamento regionale, l'imposizione di

vincoli di inedificabilità per mezzo del programma di fabbricazione,

oltre che per mezzo del piano regolatore. Legittimo è, pertanto, che

il terzo comma dell'art. 51. reg. n. 10 del 1976 assegni ai vincoli

previsti nei programmi di fabbricazione la stessa efficacia temporale

prevista nelle leggi statali, in conformità dei principi espressi

nella sentenza della Corte costituzionale 29 maggio 1968 n. 55.

Il Tribunale, peraltro, dubita della legittimità costituzionale

del citato art. 5, a causa della mancata previsione della facoltà dei

privati - prevista, nell'ordinamento statale, dall'art. 9 della legge

17 agosto 1942 n. 1150 per i piani regolatori e dall'art. 6 della legge

18 aprile 1962 n. 167 per i piani delle zone da destinare alla

costruzione di alloggi di tipo economico e popolare - di proporre

osservazioni durante il procedimento di redazione del programma di

fabbricazione, sia nel proprio interesse sia, a titolo di

collaborazione, nell'interesse pubblico. Di qui il contrasto con gli

artt. 117 Cost. e 59 Stat. reg., quest'ultimo prescrivente il

contraddittorio nella formazione dei provvedimenti amministrativi.

Altro profilo di incostituzionalità è ravvisato dal Tribunale

nella statuizione, contenuta nel secondo comma del citato art. 5,

secondo cui i vincoli urbanistici sono efficaci, anche se disposti in

programmi di fabbricazione e loro varianti, approvati precedentemente

all'entrata in vigore della stessa legge regionale n. 10 del 1976.

Infatti, l'irretroattività della legge corrisponde ad un principio

costituzionale solo quanto alle leggi penali, ma corrisponde altresì

ad un principio fondamentale della legislazione ordinaria statale,

vincolante per il legislatore regionale.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella G.U. n. 169 del 22 giugno 1977.

La parte privata si è costituita, chiedendo dichiararsi

l'illegittimità costituzionale della norma denunciata e rifacendosi

sostanzialmente alle argomentazioni contenute nell'ordinanza del

Tribunale.

E intervenuta la Regione Emilia-Romagna, sostenendo l'infondatezza

delle questioni.

Infatti, l'insufficiente tutela del contraddittorio nella

formazione degli strumenti urbanistici deve essere imputata non già

alla legislazione dell'Emilia - Romagna, bensì alla legislazione

statale, che non esprime alcuna norma in favore di quella tutela,

mentre è da escludere il carattere retroattivo della norma denunciata,

che ha soltanto efficacia dichiarativa e di sanatoria.

2. - La Regione ha depositato, in data 11 febbraio 1982, una

memoria secondo cui il principio del giusto procedimento" né può

ritenersi costituzionalizzato né risulta dalla legislazione

urbanistica statale, come già deciso da questa Corte con la sent. n.

23 del 1978.

La detta omissione di previsione non contrasta neppure con l'art.

59 dello Statuto regionale, che non impone al legislatore regionale di

modificare subito tutti i procedimenti amministrativi già previsti, ma

impone, tutt'al più, di garantire il contraddittorio nella previsione

di nuovi procedimenti: nel caso di specie, l'art. 5 l. reg. n. 10 del

1976 non ha innovato alcunché nella materia procedimentale, ma ha

soltanto confermato l'assetto conferito ai programmi di fabbricazione

dal legislatore statale, essendosi limitato a dichiarare

(legittimamente, secondo la citata sentenza della Corte n. 23 del 1978)

il potere dei comuni di imporre vincoli urbanistici attraverso i detti

programmi.

Quanto alla pretesa retroattività della norma denunciata, la

Regione osserva che la questione si presenta irrilevante nel giudizio a

quo giacché, come risulta dalla più volte citata sentenza n. 23 del

1978, già alla stregua della legislazione statale erano legittimi i

programmi di fabbricazione impositivi di vincoli urbanistici. Su questa

situazione non influirebbe l'eventuale dichiarazione di

incostituzionalità della norma regionale denunciata, d'onde

l'irrilevanza della questione. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza in epigrafe il Tribunale amministrativo

regionale dell'Emilia-Romagna dubita della legittimità della legge

regionale 8 marzo 1976 n. 10, art. 5, che consente nei programmi di

fabbricazione la previsione dei vincoli urbanistici a contenuto

espropriativo (primo comma), e dispone altresì che sono validi gli

strumenti urbanistici suddetti approvati anteriormente all'entrata in

vigore della legge (secondo comma).

Il giudice a quo ha dedotto che la norma in esame, nel suo secondo

comma (applicabile alla fattispecie, nella quale si tratta di programma

di fabbricazione approvato anteriormente all'entrata in vigore della

legge), sarebbe in contrasto con l'art. 117, primo comma, della

Costituzione perché violerebbe un principio fondamentale della

legislazione statale e cioè quello della irretroattività della legge,

sancito dall'art. 11 delle Preleggi; si aggiunge inoltre che non

mancano dubbi anche sul primo comma, per inosservanza del principio del

c.d. "giusto procedimento".

2. - La Regione Emilia-Romagna ha eccepito che la proposta

questione non sarebbe rilevante perché, anche se venisse pronunciata

l'illegittimità costituzionale della norma denunciata, nessuna

conseguenza concreta si verificherebbe rispetto al giudizio a quo,

giacché si dovrebbe applicare la legislazione statale, la quale sul

punto dispone analogamente alla normativa regionale.

L'eccezione non può essere condivisa.

Infatti, per stabilire la rilevanza di una questione di

costituzionalità, occorre fare esclusivo riferimento alla legge

denunciata e accertare se essa debba trovare applicazione nel giudizio

a quo. A tal fine nulla importa se, come si deduce nella specie dalla

difesa della Regione, in caso di pronuncia di illegittimità

costituzionale della norma impugnata, sia applicabile altra norma di

identico contenuto: infatti, il giudice a quo deve in tal caso fare

capo ad una fonte normativa diversa da quella che avrebbe dovuto

applicare se non vi fosse stata la pronuncia di illegittimità e ciò

è sufficiente per considerare rilevante la sollevata questione di

costituzionalità. Il che, non solo vale sul piano concettuale, ma può

non essere privo, nella multiforme varietà dei casi, anche di rilievo

concreto, dovendo il giudice tenere conto di tutte le vicende relative

alla legge effettivamente applicata (come modificazioni, abrogazioni,

ecc.); vicende le quali ben possono non corrispondere a quelle della

legge dichiarata costituzionalmente illegittima.

3. - Passando al merito, osserva la Corte che, per il suo carattere

assorbente, va esaminata preliminarmente la denunzia relativa al

secondo comma della disposizione impugnata, ritenuta dal giudice a quo

in contrasto con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in quanto

violerebbe il principio fondamentale della legislazione statale

relativa alla irretroattività delle norme giuridiche (art. 11 delle

Disposizioni sulla legge in generale).

Nessun dubbio può esservi sul fatto che la norma denunciata,

disponendo che sono validi anche i vincoli urbanistici previsti in

programmi di fabbricazione approvati anteriormente alla data di entrata

in vigore della legge, prenda in considerazione e disciplini situazioni

giuridiche verificatesi anteriormente alla data suddetta.

Ciò riconosce la stessa difesa della Regione, la quale tuttavia

sostiene che non possa parlarsi di retroattività in senso tecnico

perché la norma ripete una regola della legislazione statale e risulta

quindi inutile: infatti, anche se essa non vi fosse, sarebbero pur

sempre validi - in base a tale ultima legislazione - i vincoli

urbanistici contenuti in programmi di fabbricazione approvati

anteriormente all'entrata in vigore della legge in esame.

Del problema questa Corte si è occupata in un caso del tutto

analogo a quello in questione e cioè a proposito del l'art. 48 della

legge della Regione Lombardia 15 aprile 1975 n. 51, ritenendo che la

disposizione fosse costituzionalmente illegittima (cfr. sent. n. 23 del

1978), e tale indirizzo merita di essere confermato e seguito.

Osservò allora la Corte che una norma dal contenuto di quella

considerata non ha valore puramente ricognitivo perché, quanto meno,

"ha voluto fissare con riguardo ai rapporti pendenti nel momento

dell'entrata in vigore della legge regionale, l'interpretazione delle

leggi statali vigenti..." e ciò all'intuitivo "scopo di impedire...

l'eventuale annullamento dei programmi che avessero configurato vincoli

considerati illegittimi dalla prevalente giurisprudenza

amministrativa". La Corte aggiunse che l'art. 117, primo comma, Cost.

risultava altresì violato anche sotto diverso profilo, in quanto una

norma siffatta "si propone di risolvere autenticamente questioni

interessanti la disciplina di principio della materia urbanistica come

quelle relative alla funzione e ai contenuti del programma di

fabbricazione".

Questi rilievi valgono anche per l'ipotesi qui considerata, del

tutto analoga, ripetesi, a quella in precedenza considerata dalla

Corte.

Ciò posto, non è il caso di soffermarsi sui profili di

costituzionalità relativi al primo comma della disposizione impugnata,

giacché tale indagine è assorbita dalla pronuncia di illegittimità

costituzionale del secondo comma della disposizione medesima, con la

conseguenza che, comunque, viene meno la norma da cui i vincoli

urbanistici, oggetto del giudizio a quo, ripetevano la loro validità,

trattandosi di programma di fabbricazione approvato anteriormente

all'entrata in vigore della legge suddetta.