Sentenza n. 90/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 22 maggio 1975, depositato in cancelleria il 31

successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1975, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito delle deliberazioni nn. 200,

201 e 202 del 14 febbraio 1975 della Sezione provinciale di Salerno del

Comitato regionale di controllo, in merito alla competenza a convocare

il Consiglio comunale di Battipaglia per la elezione del Sindaco e

della Giunta.

Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;

udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1977 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il Consiglio comunale di Battipaglia, convocato per il 13 gennaio

1975 all'oggetto di deliberare sulla nomina del Sindaco e della Giunta,

dimissionari, non provvedeva in proposito, stante la mancanza del

numero legale.

Il Prefetto di Salerno, con decreto 13 gennaio stesso, considerato

quanto sopra ed attesa l'urgente necessità di pervenire alla elezione,

anche tenuto conto che l'Amministrazione di Battipaglia non aveva

ancora provveduto all'approvazione del bilancio di previsione per

l'esercizio 1975 ed al fine di evitare lo scioglimento del Consiglio

comunale per persistente violazione di legge disponeva, in applicazione

dell'art. 124, ultimo comma, r.d. 4 febbraio 1915, n. 148 (T.U. Legge

comunale e provinciale), la convocazione in via straordinaria del

predetto Consiglio per il giorno 30 gennaio per procedere alla elezione

del Sindaco e degli Assessori effettivi e supplenti. Il Consiglio

provvedeva, nella data fissata, alla dovuta elezione.

La delibera veniva trasmessa alla Sezione provinciale del Comitato

regionale di controllo di Salerno, la quale Sezione con provvedimento

18 marzo 1975, considerato che il potere sostitutivo in ordine alla

mancata convocazione del Consiglio comunale appartiene alla competenza

di essa Sezione e non del Prefetto, annullava la deliberazione

consiliare del 30 gennaio "per difetto di convocazione".

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto ricorso per conflitto

di attribuzione nei confronti della Regione Campania (ciò con atto

notificato il 22 maggio 1975) deducendo l'invasione della competenza

dello Stato, con violazione degli artt. 128 e 130 della Costituzione.

L'Avvocatura osserva che l'art. 124, ultimo comma, del Testo unico

della legge comunale e provinciale (r.d. 4 febbraio 1915, n. 148

modificato con r.d. 30 dicembre 1923, n. 2829 e sostituito dal r.d. 3

marzo 1934, n. 383), in base al quale risulta emanato il decreto

prefettizio de quo, attribuisce al Prefetto una facoltà discrezionale

di convocazione del Consiglio comunale non avente, come tale, natura di

controllo, ma definibile invece come potere autonomo ed indipendente di

convocazione rispetto agli analoghi poteri di convocazione previsti

dallo stesso art. 124 anche nei riguardi del Sindaco, della Giunta e di

un terzo dei consiglieri, dei quali poteri presenta gli stessi

caratteri di amministrazione attiva. Più precisamente, il detto

potere, secondo l'Avvocatura, sarebbe attinente alla materia

dell'ordinamento comunale e provinciale, attribuito espressamente

dall'art. 128 Cost. allo Stato, e rientrerebbe quindi nel potere di

vigilanza tuttora spettante al Prefetto al riguardo, anche se egli non

esercita più il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni. Non

sarebbe venuta meno, pertanto, la ratio legis che aveva a suo tempo

determinato l'attribuzione al Prefetto del potere di convocazione

d'ufficio del Consiglio comunale e, anche sotto questo profilo,

pertanto, sarebbe da escludere la competenza degli organi regionali di

controllo riguardo all'esercizio della facoltà di convocazione in

esame, la quale avrebbe, comunque, una positiva funzione di verifica

della funzionalità dell'Amministrazione comunale in quei casi in cui,

come in quello in esame, occorra stabilire, nell'ambito di una

competenza esclusivamente statale, se ricorrano le condizioni per

promuoverne lo scioglimento.

Si è costituita in giudizio la Regione Campania, in persona del

Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Vincenzo

Spagnuolo Vigorita, mediante atto depositato in cancelleria il 18

giugno e pertanto fuori del termine previsto dall'art. 41 in relazione

all'art. 25 legge 11 marzo 1953, n. 87. Considerato in diritto :

1. - La Corte è chiamata a decidere in merito a conflitto di

attribuzione, sollevato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nei

confronti della Presidenza della Regione Campania. Il conflitto trae

origine dalla statuizione adottata il 14 febbraio 1975 dalla Sezione di

controllo istituita presso detta Regione, con la quale statuizione

risulta annullata la delibera del Consiglio comunale di Battipaglia di

nomina del Sindaco e della Giunta, delibera avvenuta a seguito di

precisa istanza sollecitatoria da parte del Prefetto. Poiché

l'annullamento risulta disposto "per difetto di convocazione" e, cioè,

per asserito difetto del potere prefettizio di convocazione del

Consiglio, potere che spetterebbe, invece, ad essa Sezione di

controllo, la Presidenza del Consiglio sostenendo, al contrario, la

competenza del Prefetto, denuncia la situazione conflittuale che da

quanto sopra deriva.

2. - I motivi di conflitto sono fondati.

Va ricordato che con la legge comunale e provinciale del 1865 (T.U.

20 marzo 1865, n. 2248) era stabilito che nessuna riunione

straordinaria del Consiglio comunale potesse aver luogo senza apposito

provvedimento del Prefetto, a richiesta della Giunta o di una terza

parte dei Consiglieri, salvo il caso in cui il Prefetto ritenesse di

ordinare d'ufficio la riunione stessa.

Successivamente, con il T.U. 10 febbraio 1889, n. 5921 fu

apportata al riguardo una notevole innovazione, stabilendosi che le

riunioni straordinarie del Consiglio potessero aver luogo,

alternativamente, per determinazione del Sindaco, per deliberazione

della Giunta, per richiesta di un terzo dei Consiglieri, ovvero per

decreto del Prefetto. Con ciò il legislatore del tempo ha previsto al

riguardo una serie di possibili fonti concorrenti d'iniziativa,

nell'intento di apprestare gli strumenti idonei a garantire il

tempestivo funzionamento dell'organo collegiale e, di riflesso, il

corretto funzionamento del sistema democratico a livello locale.

Dette disposizioni sono state integralmente trasfuse nell'art. 124

del T.U. della legge comunale e provinciale del 1915 (r.d. 4 febbraio

1915, n. 148) confermato in vigore da successive disposizioni

integrative ed espressamente richiamato, nel caso, dal Prefetto di

Salerno nel suo decreto.

Tale iniziativa del Prefetto, pur nell'attuale assetto decentrato

della pubblica amministrazione e nella accresciuta dimensione delle

autonomie locali, è giustificata come strumento di intervento per la

tutela di interessi pubblici, come sono quelli attinenti allo stimolo e

all'attuazione del regolare funzionamento del Consiglio comunale,

lasciando tuttavia libero l'organo collegiale locale quanto al

contenuto delle deliberazioni di sua competenza.

In proposito, va ricordata la sentenza di questa Corte n. 164 del

1972 con la quale, nel dichiarare di spettanza dello Stato il potere di

nomina di commissari per la reggenza di amministrazioni comunali

incapaci di funzionare, si è considerato, in riferimento all'art. 128

Cost., che i Comuni rivestono tradizionalmente la figura di parti

dell'ordinamento generale dello Stato, al quale "deve rimanere

riservata l'intera loro disciplina organizzativa e funzionale, come

espressione di un potere politico di sovranità ".

3. - La Regione Campania ha contestato, come già esposto, il

potere prefettizio di convocazione del Consiglio comunale, assumendo

che, trattandosi di esercizio di potere sostitutivo, questo

rientrerebbe nella competenza della Regione. La Regione ha inteso con

ciò rapportarsi agli artt. 56 e 59, ultimo comma, della legge 10

febbraio 1953, n. 62 sul funzionamento degli organi regionali, secondo

cui il potere di controllo sostitutivo sugli atti dei Comuni, già

attribuito al Prefetto, è deferito alle apposite Sezioni di controllo:

nonché ha inteso riferirsi alla legge regionale 4 marzo 1972, n. 4 in

tutte le articolazioni relative alla materia dei controlli sugli Enti

locali.

La Corte non ritiene, nel caso, applicabili i criteri che regolano

il controllo sostitutivo.

A parte la differenza concettuale tra controllo sugli atti e

controllo sugli organi, come già delineata nella sentenza n. 164 del

1972, può bensì parlarsi di controllo sostitutivo ove si tratti di

sostituzione che faccia seguito ad una situazione di inerzia

concernente l'esercizio di poteri, discrezionali o vincolati, ma

comunque facenti capo direttamente al soggetto sostituito. Invece,

nella specie, il Prefetto ha fatto uso, in una situazione di grave

difficoltà di funzionamento dell'organo comunale, di un potere che gli

è proprio, come sopra si è detto, in linea concorrente con gli altri

soggetti cui è demandata una parallela facoltà di iniziativa.

4. - Va, di conseguenza, riconosciuto essere di spettanza

prefettizia l'impartire disposizioni per la convocazione del Consiglio

comunale, ai sensi ed agli effetti della norma sopra esaminata.