Sentenza n. 9/1961

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale delle legge approvata

dall'Assemblea della Regione siciliana nella seduta del 17 maggio 1960

recante: "Erezione a Comune autonomo della frazione Scillato del Comune

di Collesano", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la

Regione siciliana, notificato il 24 maggio 1960, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 1 giugno 1960 ed iscritto al

n. 10 del Registro ricorsi del 1960.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 1 febbraio 1961 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias, per il

ricorrente, e l'avv. Vincenzo Gueli, per il Presidente della Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato al Presidente della Regione il 24 maggio

1960 il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato

il testo legislativo contenente "norme per l'erezione a Comune autonomo

della frazione Scillato del Comune di Collesano", approvato

dall'Assemblea regionale il 17 maggio e comunicato al Commissario il 19

maggio.

Col ricorso viene denunciato innanzi tutto l'art. 3 del

provvedimento legislativo, per il fatto che stabilisce che l'organico

del personale del nuovo Comune dovrà essere fissato con decreto del

Presidente della Regione di concerto con l'Assessore

all'amministrazione civile: l'attribuzione della formazione

dell'organico ad autorità estranea al Comune lederebbe l'autonomia di

questo e, quindi, violerebbe l'art. 15 St. spec. Regione siciliana;

del resto, la stessa legislazione regionale avrebbe sempre inteso in

senso lato l'autonomia comunale (come risulterebbe anche dall'art. 31

L. reg. 18 marzo 1955, n. 17, e dall'art. 82 D. Lg. reg. 29 ottobre

1955, n. 6); e, d'altro canto, nessuna ragione di cogente necessità

concorrerebbe a giustificare la deroga - per giunta in una materia tra

quelle di più gelosa pertinenza dell'ente - ai normali poteri

comunali.

Aggiunge il ricorso che il provvedimento impugnato lederebbe anche

l'autonomia finanziaria del nuovo Comune, dato che "il nuovo ente non

avrebbe l'autosufficienza finanziaria", la quale sarebbe "conditio sine

qua non dell'autonomia amministrativa": infatti, dagli atti

preordinati al provvedimento risulterebbe che il nuovo Comune, per

garantire il normale svolgimento dei servizi, dovrebbe far ricorso a

contributi regionali, all'applicazione di supercontribuzioni e

all'assunzione di un mutuo.

Osserva ancora, al riguardo, il Commissario che il provvedimento

impugnato, derogando per un caso singolo alla disciplina organica

instaurata per la generalità dei Comuni dal D.Lg. reg. 29 ottobre

1955, n. 6, incorrerebbe in violazione del principio per cui una legge

regionale non potrebbe "derogare con una norma di carattere speciale

alla disciplina organica generale". Non sarebbe stato osservato,

infatti, l'art. 7 del cit. D. Lg., il quale prescrive che i Comuni di

nuova istituzione dispongano di mezzi adeguati per provvedere ai

pubblici servizi.

Il ricorso conclude chiedendo la dichiarazione di illegittimità

costituzionale del testo impugnato.

Resiste al ricorso la Regione, con deduzioni depositate in data 11

giugno 1960.

Con riferimento all'attribuzione all'Amministrazione regionale del

potere di formazione dell'organico comunale, essa osserva che nel caso

di erezione in nuovo Comune di una frazione di un preesistente e

sopravvivente Comune, si ha una successione in parte qua - di quello a

questo, riflettente, tra l'altro, i rapporti col personale dipendente;

e l'attuazione di tale successione "richiede una serie di provvedimenti

compresi nella sfera delle attribuzioni istituzionali delle autorità

esecutive". Pertanto, il principio dell'autonomia, che riguarda i

Comuni già costituiti, non potrebbe considerarsi vulnerato pel fatto

che il provvedimento legislativo che regola il procedimento di

costituzione di un nuovo Comune affidi "all'autorità esecutiva

competente" la determinazione delle "prime norme organiche relative

all'ordinamento dell'ufficio comunale nel momento iniziale della vita

del nuovo ente". Essendo la formazione dell'organico, prevista

dall'art. 3, intesa a costituire "quel minimo di apparato organizzativo

che è condizione preliminare indispensabile all'esistenza in concreto

dell'erigendo Comune ed alle prime manifestazioni della sua vita", e

non pregiudicando in alcun modo i futuri poteri degli organi

istituzionali ordinari del nuovo ente, una volta che siano entrati in

funzione, essa non rappresenterebbe se non un temporaneo e necessario

"mezzo allo scopo" dell'attuazione della successione tra i due Comuni.

Del resto, la necessità della formazione di un organico provvisorio

sarebbe postulato proprio dalla esigenza - espressa nell'art. 7 D. Lg.

reg. 29 ottobre 1955, n. 6 - che il nuovo Comune disponga di "mezzi

adeguati per provvedere ai pubblici servizi", dato che tale norma

richiede mezzi adeguati proprio perché possano essere utilizzati per

servizi adeguati. Col disporre che contestualmente alla separazione

patrimoniale abbia luogo anche la formazione dell'organico del nuovo

Comune, l'art. 3 del provvedimento impugnato si è preoccupato proprio

di soddisfare tale esigenza. Donde l'infondatezza della censura.

Del pari sarebbe infondata la doglianza relativa alla deroga

rispetto all'art. 7 del D. Lg. reg. n. 6 del 1955, poiché l'autonomia

finanziaria ivi prevista è da ritenere rispettata, sempre che -

indipendentemente dalla loro fonte - siano previsti "mezzi adeguati" ai

compiti dell'ente, secondo una valutazione di merito sottratta al

giudizio di legittimità costituzionale.

La Regione conclude per il rigetto del ricorso.

Le rispettive ragioni dello Stato e della Regione sono state

illustrate in due memorie, depositate l'una in data 18 gennaio 1961 e

l'altra in data 19 gennaio 1961.

In replica alle deduzioni della Regione l'Avvocatura dello Stato,

in particolare, contesta che l'art. 3 del provvedimento impugnato parli

di un organico "provvisorio", e che i Comuni costituiti mediante il

distacco da un preesistente Comune godano - sia pure nella sola fase

iniziale della loro vita - di una autonomia limitata rispetto a quella

degli altri Comuni; e sottolinea che il contrasto con l'art. 7 del D.

Lg. n. 6 del 1955, che regola in via generale l'ordinamento dei Comuni,

consiste sopra tutto nel fatto che nel provvedimento impugnato non sono

in alcun modo indicati i mezzi destinati a far fronte ai compiti

istituzionali.

La difesa della Regione, a sua volta, oltre a illustrare gli

argomenti già esposti nelle deduzioni, osserva preliminarmente che

"sia il legislatore nazionale, che lo stesso legislatore regionale

esercitano largamente la loro potestà normativa emanando leggi

generali, o anche singolari, con disposizioni limitative

dell'autonomia normativa degli enti locali", e che ciò non contrasta

con alcun precetto costituzionale, dato che l'autonomia assicurata a

tali enti dalle disposizioni costituzionali non implica affatto una

riserva ai regolamenti degli enti stessi di ogni normazione avente per

oggetto la loro organizzazione e l'esercizio di ogni loro funzione.

Con riferimento alla seconda censura, la difesa della Regione

sottolinea che sarebbe assurdo interpretare l'art. 7 del D. Lg. reg.

n. 6 del 1955 nel senso che esso esiga che i Comuni di nuova

istituzione dispongano addirittura di "autosufficienza in senso

economico", vale a dire nel senso che "debbano bastare ai bisogni

dell'ente le sole risorse attingibili ai propri elementi, territoriale

e personale". Considerato in diritto :

1. - Col secondo motivo del ricorso il Commissario dello Stato

denuncia che, in violazione della disciplina generale inderogabile,

dettata (in applicazione degli artt. 15 e 16 dello Statuto speciale

della Regione siciliana) dal D.Lg. reg. 29 ottobre 1955, n. 6, la

legge impugnata avrebbe eretto in Comune autonomo la frazione Scillato

del Comune di Collesano, nonostante che il nuovo Comune non disponga -

come prescrive l'art. 7, n. 3, del citato decreto - di "mezzi adeguati

per provvedere ai pubblici servizi". Se tale motivo fosse fondato,

l'intera legge impugnata dovrebbe esser dichiarata illegittima, mentre

l'accoglimento del primo motivo del ricorso può condurre, come si

vedrà, soltanto a una dichiarazione di illegittimità parziale.

Pertanto, il secondo motivo va esaminato per primo.

Ritiene al riguardo la Corte - ed ebbe già ad affermano nella

sentenza n. 61 del 1958 - che effettivamente la Regione siciliana come

risulta dall'art. 16 del suo Statuto - non può esercitare la propria

potestà legislativa in materia di enti locali (riconosciutale dagli

artt. 14, lett. c, e 15 dello Statuto) se non in modo organico e

uniforme, onde non può discostarsi, in casi singoli, dalla disciplina

comune dettata in sede di regolamentazione generale della materia (T.U.

com. e prov. reg. 9 giugno 1954, n. 9, e D. Lg. reg. 29 ottobre 1955,

n. 6); sicché ogni eventuale deroga, per un caso singolo, a tale

disciplina comune si risolve in illegittimità costituzionale. Per

quanto riguarda, in particolare, l'istituzione di nuovi Comuni, tale

principio è del resto accolto testualmente nell'art. 7 del D. Lg. 29

ottobre 1955, n. 6, il quale elenca minutamente le condizioni che

debbono concorrere perché possano essere adottati i provvedimenti

legislativi singolari a tal fine necessari, e con ciò stesso esclude

che questi ultimi possano derogare alla disciplina generale.

Di conseguenza ben può, nel giudizio di legittimità

costituzionale proposto nei confronti di una legge istitutiva di un

nuovo Comune, farsi luogo al riscontro circa la sussistenza in concreto

delle condizioni richieste dalle disposizioni generali della materia.

Quando però si tratti di una condizione - come quella prevista dal

n. 3 dell'art. 7 cit. ("che l'erigendo Comune disponga di mezzi

adeguati per provvedere ai pubblici servizi") - la valutazione della

cui sussistenza sia rimessa al prudente criterio del legislatore, e in

concreto risulti - come nella specie - che il legislatore abbia

effettivamente compiuto la necessaria valutazione, e non risulti che

essa sia stata compiuta in modo arbitrario (e anzi ciò non sia neppur

denunciato, limitandosi il ricorso a denunciare l'insussistenza in

concreto di quella condizione), è chiaro che l'impugnativa non può

avere esito favorevole, presupponendo il suo accoglimento una indagine

circa il merito delle valutazioni del legislatore, che è preclusa nel

giudizio di legittimità costituzionale.

Pertanto, il secondo motivo del ricorso non può essere accolto.

2. - Col primo motivo il Commissario dello Stato impugna l'art. 3

della legge istitutiva del Comune di Scillato poiché dispone che

l'organico del personale del nuovo Comune dovrà essere stabilito

(unitamente alla separazione del suo patrimonio da quello del Comune di

Collesano, dal quale viene distaccato) con decreto del Presidente

della Regione.

Esattamente si osserva nel ricorso e nella memoria dell'Avvocatura

dello Stato che la formazione della pianta organica è, in base alla

disciplina generale della materia (risultante dall'art. 214, n. 1, del

cit. D.Lg. reg. n. 6 del 1955) - la quale, come si è detto, è

inderogabile per casi singoli (art. 16 St.) - manifestazione

dell'autonomia comunale, statutariamente garantita (art. 15 St.).

Né può trovare accoglimento la tesi della Regione, secondo la

quale l'organico stabilito dagli organi amministrativi regionali,

essendo destinato a costituire "quel minimo di apparato organizzativo

che è condizione preliminare indispensabile alla esistenza in concreto

dell'erigendo Comune e alle prime manifestazioni della sua vita", e non

pregiudicando in alcun modo i futuri poteri degli organi costituzionali

elettivi del nuovo ente una volta che essi siano entrati in funzione,

non rappresenterebbe se non un necessario e temporaneo "mezzo allo

scopo" dell'attuazione della successione tra i due Comuni, che è,

appunto, funzione istituzionale dell'Amministrazione regionale (art. 17

T.U. com. e prov. reg. 9 giugno 1954, n. 9). Non può dubitarsi,

infatti, che fin dal momento della sua costituzione, e già prima di

avere un'amministrazione ordinaria, ciascun Comune gode - ed ha diritto

di godere - di tutta l'autonomia prevista dalle leggi generali. Onde

rappresenta indubbia lesione dell'autonomia, e precisamente di quella

manifestazione di essa che è contemplata dall'art. 214 n. 1, D. Lg. n.

6, citato, l'imposizione - sia pure a titolo provvisorio a un Comune -

anche se di nuova costituzione - di una pianta organica mediante

provvedimento di un'autorità amministrativa estranea.

L'unico potere di cui l'Amministrazione regionale siciliana

dispone, in caso di successione di Comuni, e, quindi, nel caso di

costituzione di un nuovo Comune mediante distacco di una frazione da un

Comune preesistente e sopravvivente, è quello di "sistemazione dei

rapporti fra gli enti interessati", cui ha riguardo l'art. 17 T.U. com.

e prov. reg. 9 giugno 1954, n. 9 (derivato dal Part. 17 T.U. com. e

prov. statale 3 marzo 1934, n. 383), vale a dire il potere di

ripartizione, tra gli enti interessati, dei diritti, dei doveri e di

ogni genere di situazioni giuridiche già appartenenti all'ente della

cui successione si tratti. Nell'esercizio di tale potere distributivo

- che ha carattere esecutivo e non innovativo, in quanto deve

necessariamente attenersi alle regole giuridiche vigenti in materia di

successione - l'Amministrazione regionale può anche far luogo alla

ripartizione del personale esistente nell'organico di quest'ultimo

ente al momento dell'apertura della successione; ma, in tal caso, il

personale trasferito al nuovo ente conserva il proprio stato giuridico

ed economico, in quanto sopravvive necessariamente, col trasferimento,

la disciplina del rapporto d'impiego, coi diritti e i doveri a questo

inerenti, senza che l'autorita regionale, chiamata a dare concreta

attuazione al fenomeno successorio possa innovare alcunché nella

normazione e nelle situazioni preesistenti. Spetterà poi all'ente

successore, nella sua autonomia, ogni eventuale innovazione nella

disciplina della materia. Ed esso soltanto potrà, tra l'altro,

innovare nell'organico derivatogli dall'ente originario, ed

eventualmente integrano o formare un nuovo organico.

È evidente perciò che non può considerarsi legittima la

disposizione dell'art. 3 della legge impugnata, in base alla quale è

attribuita al Presidente della Regione la potestà di procedere con

proprio decreto (di concerto con l'Assessore dell'amministrazione

civile) a "stabilire l'organico del personale del nuovo Comune". Ma è

del pari evidente che si tratta di illegittimità la quale non si

estende all'intera legge.