Sentenza n. 9/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 24 luglio 1957 riguardante

"Provvidenze in favore dei Comuni della Regione per impianti

elettrici", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la

Regione siciliana, depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 5 agosto 1957 ed iscritto al n. 15 del Registro

ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione in giudizio, con deposito nella

cancelleria delle proprie deduzioni in data 21 agosto 1957, del

Presidente della Regione siciliana rappresentato e difeso dall'avv.

prof. Salvatore Orlando Cascio;

udita nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1958 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Raffaele Bronzini

per il ricorrente e l'avv. Salvatore Orlando Cascio per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso del 31 luglio 1957 il Commissario dello Stato per la

Regione siciliana impugnava, per violazione dell'art. 81 della

Costituzione, la legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana

nella seduta del 24 luglio 1957, riguardante "Provvidenze in favore dei

Comuni della Regione per impianti elettrici", legge poi promulgata col

n. 55 il 20 settembre 1957 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Regione del 25 settembre 1957, n. 54.

Resisteva la Regione presentando controdeduzioni in data 21 agosto

1957.

L'Avvocatura generale dello Stato si costituiva in giudizio il 5

agosto 1957 in difesa del Commissario dello Stato per la Regione, e il

16 gennaio 1958 depositava memoria illustrativa.

Nel suo ricorso il Commissario dello Stato sosteneva che l'articolo

8 della legge impugnata costituisce violazione dell'art. 81 della

Costituzione, in quanto non fornisce nessuna indicazione dei mezzi con

i quali far fronte alla nuova spesa. Inoltre con l'ultimo comma dello

stesso articolo viene autorizzata l'iscrizione ai sensi della legge

regionale 14 dicembre 1950, n. 96, nella categoria III del bilancio, e

cioè nelle partite di giro, delle quote ricadenti sugli esercizi

successivi a quello del 1957 - 58 il che non può ritenersi regolare,

in quanto trattasi di contributi non recuperabili, e quindi di spese

effettive, il cui onere, gravante sulle partite di giro, è in evidente

contrasto con l'art. 81 della Costituzione.

La Regione ha eccepito in via preliminare che l'art. 81 della

Costituzione non è applicabile ai bilanci della Regione, così come

non è direttamente applicabile ai bilanci delle Provincie e dei

Comuni. L'art. 81 contiene un principio che si riscontra anche nelle

leggi sulla contabilità dello Stato e di quelle sugli enti locali.

Tuttavia esso è stato "costituzionalizzato" soltanto nei confronti del

bilancio dello Stato, perché è nei confronti di questo bilancio che

la eventuale violazione sarebbe stata priva di efficace sanzione, là

dove per gli enti minori provvedono i normali mezzi di controllo

dell'autorità.

Nel merito, la Regione dichiara che la legge impugnata non ha

violato l'art. 81 della Costituzione, in quanto la copertura della

quota di spesa ricadente nell'esercizio in corso è fornita dal cap. 23

del bilancio regionale per l'anno 1957 - 58, contenente il "fondo a

disposizione per far fronte ad oneri di qualsiasi genere dipendenti da

disposizioni legislative".

Circa poi le quote di spesa ricadenti sugli esercizi successivi a

quello in corso, la Regione deduce che il legislatore regionale, in

conformità della pacifica interpretazione dell'art. 81 e della

costante prassi del Parlamento nazionale, non aveva l'obbligo di in

dicare i mezzi di copertura. Tale obbligo non nasceva neppure

dall'autorizzazione concessa all'Assessore per il bilancio di iscrivere

quelle quote di spesa nella categoria III del bilancio, cioè, in

sostanza, ad anticiparne l'importo sulla disponibilità di cassa del

corrente esercizio.

Nella sua memoria l'Avvocatura dello Stato, riportandosi anche alle

decisioni dell'Alta Corte Siciliana, sostiene l'applicabilità

dell'art. 81 della Costituzione anche al bilancio delle Regioni,

trattandosi di un principio - limite la cui violazione si traduce in un

vizio di legittimità costituzionale. Quanto al merito, la stessa

Avvocatura ritiene non valido il riferimento a un generico fondo a

disposizione per far fronte ad oneri di qualsiasi genere dipendenti da

disposizioni legislative. A parte ogni rilievo circa la precostituzione

di tale fondo, lo stanziamento di cui al cap. 23 del bilancio della

Regione non vale a sanare l'inosservanza dell'art. 81, mancando nella

legge impugnata ogni indicazione che l'onere assunto per l'esercizio

1957 - 58 dovesse incidere sul fondo medesimo.

Anche l'autorizzazione a iscrivere le quote ricadenti sugli

esercizi successivi nella categoria III del bilancio regionale non può

considerarsi, ad avviso dell'Avvocatura, una forma di finanziamento

costituzionalmente legittima. Le così dette partite di giro

rappresentano spese puramente figurative, essendo lo Stato nello stesso

tempo debitore e creditore. Nella specie, invece, l'onere assunto dalla

Regione per gli esercizi futuri costituisce un contributo non

recuperabile, e quindi una spesa effettiva e non apparente, la quale

non poteva incidere sulla categoria III del bilancio.

La Regione depositava infine altre deduzioni in data 17 gennaio

1958, ed il 28 successivo produceva copia del bilancio approvato

dall'Assemblea regionale per l'esercizio 1957 - 58. In queste ultime

deduzioni è eccepita pregiudizialmente la improcedibilità del

giudizio a seguito dell'avvenuta pubblicazione della legge impugnata ai

sensi dell'art. 29 dello Statuto siciliano. La dedotta improcedibilità

non deriverebbe dalla qualità del termine (ordinatorio o perentorio)

di cui all'art. 29 citato, ma dalla diversa natura che il giudizio di

costituzionalità assumerebbe, per quanto attiene alle leggi siciliane,

prima e dopo la promulgazione delle leggi. Secondo la difesa della

Regione, prima della promulgazione della legge la Corte costituzionale

esplicherebbe, su sollecitazione del Commissario dello Stato, una

attività di collaborazione nel l'iter formativo della legge mentre

dopo l'avvenuta promulgazione e pubblicazione essa esplicherebbe una

ben diversa attività diretta a rimuovere dall'ordinamento giuridico

una legge già formalmente perfetta; e almeno per le leggi siciliane

questa seconda attività della Corte non potrebbe aver luogo

proseguendo la impugnativa in via principale, ma a seguito di eccezione

proposta dai singoli incidenter tantum dinanzi la magistratura

ordinaria.

Nel merito, la difesa della Regione afferma ancora che l'avvenuta

approvazione del bilancio - per l'anno 1957 - 58 impone una

rivalutazione dei motivi del ricorso proposto dal Commissario dello

Stato, dovendosi la legittimità costituzionale valutare al momento

della pronuncia da parte della Corte. Se la legge impugnata era da

ritenersi extra bilancio al momento del ricorso, in quanto era stata

approvata in sede di esercizio provvisorio e quindi risultava

posteriore al bilancio - posteriorità che costituiva il presupposto

della impugnativa -, allo stato, a seguito dell'approvazione del

bilancio non potrebbe considerarsi più tale, presentandosi invece

anteriore al bilancio stesso, nel quale le quote di spesa relative agli

esercizi futuri hanno trovato apposito stanziamento nell'art. 763 bis e

quindi risultano coperte dall'approvazione dell'Assemblea.

Nella discussione orale le parti ribadivano le dedotte

argomentazioni. Considerato in diritto :

Si deve innanzi tutto respingere la eccezione pregiudiziale

proposta dalla difesa della Regione, con la quale si assume che

l'avvenuta promulgazione e pubblicazione della legge regionale, ai

sensi del secondo comma dell'art. 29 dello Statuto siciliano,

renderebbe improcedibile il giudizio di legittimità costituzionale

proposto dal Commissario dello Stato. Il principio, sul quale la

eccezione si vorrebbe fondare, vale a dire che il protrarsi oltre

trenta giorni della inattività della Corte debba considerarsi come

"accertamento di inesistenza dei denunziati vizi di illegittimità",

non trova alcuna base nel citato art. 29.

Come questa Corte ha ripetutamente statuito (sentenze nn. 38, 44,

111, 112 del 1957), il termine di venti giorni di cui al primo comma

dell'art. 29 ha carattere meramente ordinatorio, e ciò, del resto,

conformemente anche alla costante interpretazione dell'Alta Corte per

la Sicilia. L'attività della Corte, se può dirsi in un certo senso

sollecitata, non è per nulla vincolata da quel termine. Trascorso il

quale senza che la decisione sia stata emessa, il giudizio di

legittimità rimane regolarmente in corso, avviandosi, per tutti gli

effetti, alla sua decisione. Correlativamente, il termine di trenta

giorni, oltre il quale, ai sensi del secondo comma dell'art. 29, "le

leggi sono promulgate ed immediatamente pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Regione", crea non già un obbligo perentorio di

promulgazione e pubblicazione immediata, ma soltanto la facoltà per la

Regione di procedere alla promulgazione e pubblicazione della legge

anche in pendenza di un ricorso per illegitimità costituzionale.

D'altra parte il fondamento e i limiti di questa facoltà sono tali da

non incidere, allorché sia stata esercitata, sullo svolgersi del

processo costituzionale e sulla relativa decisione. Con la

disposizione del secondo comma dell'art. 29 si vollero tener presenti

le speciali ragioni di necessità e di urgenza che, in taluni casi,

possono suggerire la promulgazione e pubblicazione della legge anche in

pendenza del ricorso; ma ciò sempre nell'ambito delle esigenze proprie

della Regione, le quali, in definitiva, per il loro carattere

particolare, non possono prevalere sul principio che regola in via

fondamentale la disciplina giuridica dello Stato, vale a dire la

corrispondenza di tutte le leggi ai dettati della Costituzione,

allorché il giudizio sia stato ritualmente instaurato. E ciò con la

conseguenza che mentre da un lato l'esercizio della facoltà di

promulgare e pubblicare la legge anche in pendenza del proposto

giudizio di legittimità rientra nell'apprezzamento e quindi nella

responsabilità degli organi della Regione, la successiva decisione

della Corte, che eventualmente dichiari la illegittimità

costituzionale della legge, opera giuridicamente nella pienezza dei

suoi effetti, del tutto identici a quelli che avrebbe, se la

promulgazione e pubblicazione non fossero avvenute.

E nemmeno può accogliersi l'altra eccezione secondo la quale la

disposizione dell'art. 81 della Costituzione non sarebbe applicabile

alle Regioni ma soltanto allo Stato. E da ritenere invece che debba

anche in questa materia aver pieno vigore il principio unitario,

espresso dall'art. 5 della Costituzione e ripetuto dall'art. 1 dello

Statuto siciliano, e in forza del quale la legislazione regionale si

svolge nella osservanza delle supreme direttive della disciplina

giuridica dello Stato. La disposizione dell'ultimo comma dell'art. 81

deve necessariamente riguardare oltre che lo Stato anche le Regioni,

non potendo queste sottrarsi a quella fondamentale esigenza di

chiarezza e solidità del bilancio cui la predetta norma si ispira, in

vista anche della stretta correlazione in cui l'attività e i mezzi

finanziari dello Stato e delle Regioni vengono reciprocamente a

trovarsi. E ben noto, del resto, che in questo senso si è

costantemente pronunciata anche l'Alta Corte per la Sicilia.

Nel merito la indagine ha per oggetto l'osservanza della norma

dell'art. 81 della Costituzione, in relazione da un lato all'esercizio

finanziario in corso, dall'altro agli esercizi successivi fra i quali

la nuova spesa è stata ripartita. Per la parte che si riferisce

all'esercizio finanziario in corso, la difesa della Regione obbietta

che la legge impugnata si sarebbe fedelmente attenuta al precetto del

l'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione; e ciò perché la

copertura della relativa quota di spesa, come testualmente è detto

nelle deduzioni del 12 agosto 1957, "è ampiamente data dal cap. 23 del

bilancio regionale 1957 - 58, contenente Fondo a disposizione per far

fronte ad oneri di qualsiasi genere dipendenti da disposizioni

legislative". Soggiunge la difesa stessa che analogo fondo è previsto

anche per il bilancio dello Stato. Risulta in effetti che un tal fondo

è previsto nel bilancio della Regione e che per l'anno finanziario

1957 - 58 esso ammonta a lire 4.954.600.000; e risulta anche che nel

bilancio dello Stato esiste un fondo analogo, contrassegnato dalla

diversa formula "Fondo occorrente per far fronte ad oneri dipendenti da

provvedimenti legislativi in corso", e che per l'esercizio 1957 - 58 è

fissato nella misura di lire 214.026.400.000.

Premesso che la Corte non è chiamata, nella presente causa, a

giudicare della legittimità o meno della istituzione di tali fondi, e

che non è di sua competenza il valutare i criteri di politica e

tecnica finanziaria che ne hanno ispirato la creazione, è certo che il

precetto dell'art. 81 della Costituzione non può dirsi osservato, come

sembra ritenere la difesa della Regione, col semplice fatto di

riferirsi, in una memoria difensiva, cioè in documento estraneo alla

legge impugnata, alla capacità del fondo a coprire la nuova spesa;

mentre l'ultimo comma dell'art. 81 chiaramente stabilisce l'obbligo che

la legge istitutiva della nuova spesa sia essa a dover indicare

positivamente i mezzi per farvi fronte. La legge impugnata non

ottempera a tale precetto, in quanto appunto non contiene, come sarebbe

stato necessario, quella esplicita indicazione che alla copertura della

spesa si sarebbe provveduto mediante il fondo di cui sopra. Senza tale

indicazione non si può avere la precisa e concreta conoscenza del

mezzo di copertura delle nuove spese, quale indubbiamente è richiesta,

secondo lo spirito dell'art. 81, sia in obbedienza ai generali criteri

cui deve ispirarsi la legislazione finanziaria sia anche Perché, in

rapporto a minori ma del pari non derogabili esigenze pratiche, non

sarebbe possibile, in una valutazione integrale di tutte le nuove e

maggiori spese, stabilire la effettiva capacità a farvi fronte da

parte del fondo speciale di cui trattasi.

La inosservanza della disposizione dell'ultimo comma dell'art. 81

in relazione al bilancio in corso è fondamento sufficiente per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge impugnata; e

quindi ogni altra questione, per quanto riguarda la iscrizione della

spesa come partita di giro, nonché gli eventuali effetti giuridici

dell'avvenuta approvazione del bilancio, resta assorbita.