Sentenza n. 9/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 20 marzo 1956, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 21 successivo ed iscritto al n. 43 del Registro

ricorsi 1956, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

dell'Assessore per le finanze della Regione siciliana 31 dicembre 1954,

n. 147, contenente "speciali regimi di imposizione una volta tanto

dell'imposta sull'entrata per l'anno 1955 per alcune categorie di

entrate".

Udita nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1956 la relazione del

Giudice Giuseppe Cappi;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il ricorrente e gli avvocati Pietro Bodda, Giuseppe Chiarelli,

Pietro Virga e Giuseppe Guarino per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato al Presidente della Regione siciliana il 20

marzo 1956, depositato nella cancelleria il 21 marzo 1956, il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato, ha sollevato conflitto di attribuzione fra lo

Stato e la Regione, ai sensi delle disposizioni contenute negli artt.

38, 39 e 41 della legge 11 marzo 1953, n. 87, in relazione al decreto

dell'Assessore per le finanze del 31 dicembre 1954, n. 147, pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale della Regione n. 20 del 21 aprile 1955,

contenente "speciali regimi di imposizione una volta tanto dell'imposta

sull'entrata per l'anno 1955 per alcune categorie di entrate".

L'Avvocatura sostiene che, con l'accennato decreto, sarebbero state

violate le norme contenute negli artt. 14, 15, 17 e 20 dello Statuto

regionale, nonché quelle contenute negli artt. 23 e 119 della

Costituzione, e si sarebbe perciò invasa la competenza dello Stato in

materia tributaria. Ciò perché alla Regione non sarebbe riconosciuta

potestà normativa, né primaria né concorrente, in materia di tributi

erariali: né, in base agli artt. 14, 15 e 17 dello Statuto, che

contengono norme tassative, e neppure in base all'art. 36. Sarebbe ad

essa assegnata soltanto competenza a deliberare circa tributi propri.

L'Avvocatura dello Stato aggiunge che non potrebbe riconoscersi

neanche potestà amministrativa in base all'art. 20, perché, questo,

nella prima parte del primo comma, non menziona l'art. 36; e che

comunque, non essendo state ancora emanate, nella speciale materia,

norme direttive da parte del Governo, non potrebbe ammettersi la

possibilità, da parte della Regione, di svolgere attività

amministrativa con riferimento all'ultima parte del primo comma dello

stesso art. 20.

L'Avvocatura dello Stato chiede che la Corte costituzionale,

risolvendo il conflitto, dichiari che ogni attribuzione in materia di

tributi erariali spetta allo Stato, che, in particolare, spetta al

Ministro delle finanze la determinazione di speciali regimi di

imposizione in ordine all'imposta sulla entrata; e, per conseguenza,

annulli il provvedimento emanato dall'Assessore della Regione

siciliana.

Con la memoria, depositata il 4 ottobre 1956, la difesa dello Stato

illustra le tesi accennate nel ricorso. In ordine alla potestà

normativa, ribadito il carattere tassativo delle disposizioni contenute

negli artt. 14, 15 e 17, scendendo all'esame dell'art. 36 dello Statuto

siciliano, osserva che detta norma (di non chiara formulazione per

difetto di connessione logica fra i suoi due commi), collocata fra le

disposizioni concernenti le entrate della Regione, non potrebbe

correttamente riferirsi, nel primo comma, se non ai tributi propri

della Regione, che questa può deliberare nell'ambito e per effetto

della sua autonomia, e a quelli predeterminati dallo Stato. A questa

interpretazione, si dovrebbe pervenire, secondo la difesa dello Stato,

anzitutto in base ad un necessario coordinamento col sistema della

Costituzione, unitariamente considerato, e più precisamente con l'art.

119; il quale, dettando norme di carattere generale e fondamentale,

applicabili a tutte le Regioni e quindi anche a quelle a statuto

speciale, dispone, nel primo comma, che "le Regioni hanno autonomia

finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della

Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle

Provincie e dei Comuni". Ed aggiunge, nel secondo comma, che "alle

Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in

relazione ai bisogni delle Regioni, per le spese necessarie ad

adempiere le loro funzioni normali". L'Avvocatura non esclude che a

queste statuizioni possano eventualmente derogare gli statuti speciali,

ma la deroga dovrebbe risultare da un'espressa disposizione che, nella

specie, non sussisterebbe. L'interpretazione anzidetta, d'altra parte,

sarebbe confermata dal raffronto con gli altri statuti speciali, per la

Sardegna, per il Trentino - Alto Adige e per la Valle d'Aosta, che

autorizzano le Regioni ad emanare provvedimenti legislativi per i

tributi propri, in armonia col sistema tributario dello Stato. Sarebbe

quindi da ritenere che, se pure l'art. 36 dello Statuto siciliano

consentisse anche una interpretazione diversa, si dovrebbe tuttavia

preferire quella sopra indicata, essendo coerente con l'art. 119 della

Costituzione e con l'ordinamento costituzionale generale, il quale si

inquadra nei principi tradizionali dell'ordinamento tributarito.

L'esclusione di potestà normativa riguardo ai tributi erariali

porterebbe inoltre, secondo l'assunto della difesa dello Stato, alla

esclusione di attività amministrativa primaria nella stessa materia.

Attività che non sarebbe consentita dalla prima parte del primo comma

dell'art. 20 dello Statuto regionale, perché la norma richiama

espressamente soltanto le materie indicate negli artt. 14, 15 e 17.

Sarebbe quindi legittima unicamente l'attività amministrativa

decentrata, ai sensi della seconda parte dello stesso primo comma, vale

a dire in conformità alle direttive del Governo dello Stato.

La difesa del ricorrente deduce infine che, in ogni caso, anche se

si ammettesse, per i tributi erariali, potestà normativa e

amministrativa, il provvedimento dell'Assessore dovrebbe essere sempre

annullato per difetto di potere, sia perché non si sarebbe ancora

verificato il trasferimento delle funzioni e degli uffici dallo Stato

alla Regione; sia perché la Regione, quando fu emanato il

provvedimento, non aveva ancora legiferato in ordine all'imposta

sull'entrata. Dovrebbesi infatti escludere che il riconoscimento di

potestà normativa tributaria in determinate materie, importi di per

sé, ai sensi del ricordato art. 20, il trasferimento automatico della

potestà esecutiva, a prescindere cioè dalla effettiva emanazione di

leggi regionali nelle materie stesse.

Con atto depositato nella cancelleria il 9 aprile 1956, il

Presidente della Regione, si è costituito ed ha presentato le

deduzioni, nelle quali preliminarmente si rileva l'inammissibilità del

ricorso e, nel merito, si contestano le tesi sostenute dall'Avvocatura

dello Stato. Si afferma al riguardo che nella materia tributaria

sarebbe attribuita alla Regione, in base appunto all'art. 36 dello

Statuto, competenza legislativa primaria ed esclusiva anche per quanto

attiene ai tributi erariali, fatta eccezione per le imposte di

produzione e per le entrate dei tabacchi e del lotto; nonché, in forza

sempre dell'art. 36, potestà amministrativa. Questa - si aggiunge -

dovrebbe riconoscersi anche se la competenza normativa regionale fosse

soltanto concorrente con quella dello Stato, in base all'art. 17 lett.

i dello Statuto, o comunque in base all'ultima parte del primo comma

dell'art. 20, in virtù del quale spetterebbe una potestà

amministrativa di carattere generale per l'esecuzione delle leggi

regionali e di quelle statali.

Nella successiva memoria, depositata il 4 ottobre 1956, la difesa

della Regione deduce, preliminarmente, la irricevibilità del ricorso,

perché notificato nei termini prescritti al Presidente della Giunta

regionale, ma non all'Assessore per le finanze, che ha emanato l'atto

impugnato. Fa rilevare in proposito, che la notificazione al Presidente

sarebbe stata ritualmente eseguita, qualora si fosse trattato di

questioni di legittimità costituzionale attinenti alle leggi o agli

atti aventi valore di legge, ma non quando, come nella specie,

l'impugnazione, per difetto di potere, riguarda un atto particolare

emanato da altra autorità della Regione.

La difesa della Regione deduce altresì che una delle

argomentazioni prospettate dalla difesa dello Stato riguarda l'ipotesi

che l'atto impugnato sia stato emanato in base alla disposizione

dell'ultima parte del primo comma dell'art. 20 dello Statuto siciliano;

disposizione che consente alla Regione di svolgere attività

amministrativa secondo le direttive del Governo dello Stato. E poiché,

a quanto sostiene la difesa della Regione, nel ricorso si afferma che

"tale attività dovrebbe essere svolta nell'ambito e con l'osservanza

delle leggi dello Stato, cosa che nella specie non risulta fatta", si

dovrebbe ritenere che il motivo così formulato sarebbe inammissibile,

in quanto denuncierebbe una violazione di legge in stretto senso, non

deducibile in sede di impugnazione per difetto di potere

costituzionale. E, nell'ambito di una violazione di legge, in senso

stretto, si resterebbe anche sotto altro profilo; in quanto cioè,

essendo le direttive del Governo costituite dal complesso delle leggi

emanate dallo Stato nella materia, nel ricorso si prospetterebbe

l'inosservanza di norme non aventi efficacia costituzionale.

Che se poi fosse fondata l'opinione, espressa dal ricorrente, che

l'attività amministrativa svolta, in base all'ultima parte del primo

comma dell'art. 20, sarebbe attività statale delegata, non potrebbe

configurarsi un conflitto di attribuzione, perché si verificherebbe

l'ipotesi di conflitto fra due organi amministrativi dello Stato,

dovendosi appunto, in tal caso, considerare come organo statale

l'Assessore della Regione.

Per quanto concerne il merito, la difesa della Regione nella

predetta memoria, a conferma delle tesi già enunciate, deduce in

sintesi quanto segue:

La potestà normativa in ordine a tutti i tributi, anche erariali,

sarebbe attribuita alla Regione siciliana dall'art. 36 dello Statuto,

approvato con legge costituzionale del 26 febbraio 1948, n. 2. Onde

non sarebbe abrogato dall'art. 119 della Costituzione, trattandosi di

norma successiva, e, comunque, di carattere speciale. Ed appunto, nel

primo comma dell'art. 36, in quanto stabilisce che la Regione provvede

al suo fabbisogno finanziario con i tributi da essa deliberati, sarebbe

contenuta, in relazione alle esigenze di un autonomo sviluppo economico

della Regione stessa, una norma di portata più ampia di quella che il

secondo comma dell'art. 119 detta per le Regioni di diritto comune,

perché alle medesime attribuisce quote di tributi erariali e tributi

propri, per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali.

Che se, nel secondo comma del ricordato art. 36, si stabilisce una

riserva a favore dello Stato per le imposte di produzione e per le

entrate dei tabacchi e del lotto, analoga riserva dovrebbe pure

riconoscersi a favore della Regione; alla quale, fatta eccezione per i

tributi anzidetti, per il regime doganale e per le disposizioni

concernenti il controllo valutario spetterebbe un'ampia competenza

legislativa, anche riguardo agli altri tributi erariali, di qualsiasi

genere, non espressamente esclusi. In sostanza, quindi, secondo quanto

sostiene la difesa della Regione, nell'art. 36 si sarebbe attuata, a

differenza delle norme stabilite per le altre Regioni a statuto

speciale, una separazione tra il sistema finanziario dello Stato e

quello regionale, con l'attribuzione di alcune imposte alla competenza

esclusiva dello Stato e di altre alla competenza esclusiva della

Regione.

Tutto ciò troverebbe conferma nei provvedimenti legislativi

emanati dalla Regione e non impugnati dal Governo; fra questi la legge

regionale 1 luglio 1947, n. 2, che autorizza la riscossione per conto

della Regione di tutti i tributi e delle altre entrate già di

spettanza dello Stato, con la sola esclusione delle imposte di

produzione e delle entrate dei monopoli dei tabacchi e del lotto,

presupponendo il potere legislativo della Regione ai sensi dell'art. 36

dello Statuto; la legge regionale 1 luglio 1947, n. 3, che ha

temporaneamente recepito, nelle materie di competenza regionale, la

legislazione statale in vigore fino al 21 maggio 1947; recezione che

dovrebbe intendersi riferita anche alla materia tributaria, ferma

l'eccezione per i tributi sopra indicati; ed infine il decreto

legislativo del Presidente della Repubblica 13 aprile 1948, n. 507,

nel quale, disponendosi che la Regione riscuote direttamente le entrate

di sua spettanza e richiamando il decreto del Presidente della Regione

5 luglio 1947, n. 14, e di riflesso la legge 1 luglio 1947, n. 2, che

ne costituisce la premessa, si verrebbe, in definitiva, ad ammettere la

piena competenza tributaria della Regione. Queste norme

costituirebbero, finora, le fonti legislative di attuazione dell'art.

36.

Circa i limiti della potestà normativa tributaria, la difesa della

Regione sostiene che, per stabilirli, non si potrebbe far richiamo alle

disposizioni degli artt. 14 e 17; bensì fondarsi sempre sull'art. 36

che ha carattere autonomo. Il quale peraltro non pone al riguardo alcun

vincolo, a differenza dell'art. 119 della Costituzione e delle norme

contenute negli altri statuti speciali; onde i limiti sarebbero quelli

che implicitamente è dato desumere dai caratteri generali della legge

siciliana, vale a dire la subordinazione alla Costituzione e la

efficacia territoriale limitata alla Sicilia. Altri limiti non

sarebbero consentiti dato che, nella materia tributaria, sussisterebbe

una riserva a favore della Regione ed una separazione di competenza

legislativa fra Stato e Regione.

Coerentemente alla potestà legislativa si dovrebbe riconoscere

alla Regione anche la competenza ad emanare provvedimenti

amministrativi, sia in base al principio generale stabilito nell'art.

118 della Costituzione circa la coincidenza dell'attività

amministrativa con la potestà legislativa (coincidenza rispondente

anche alle esigenze del decentramento), sia in base allo stesso art.

36, che, stabilendo i mezzi per provvedere al fabbisogno finanziario

della Regione, autorizzerebbe, per logica coerenza, anche l'esercizio

di attività amministrativa, per attuare in concreto le norme

legislative. Né, d'altra parte, questa attività sarebbe da escludere

per il fatto che l'art. 36 non è richiamato nell'art. 20, posto che

questo non fa che applicare, nelle materie ivi indicate, il principio,

già accennato, della necessaria correlazione fra attività legislativa

e attività amministrativa.

La difesa della Regione aggiunge, in via subordinata, che, anche

prescindendo dalle considerazioni anzidette, la potestà amministrativa

degli organi regionali troverebbe fondamento nello stesso art. 20, in

quanto richiama l'art. 17, che, sotto la lettera i, si riferisce a

tutte le altre materie che implicano servizi di prevalente interesse

regionale; o comunque nell'ultima parte del primo comma dello stesso

art. 20, che ammette la possibilità di emanare provvedimenti

amministrativi nelle materie non comprese negli artt. 14, 16 e 17. E

all'obiezione che, per l'esercizio dell'attività amministrativa sotto

tale profilo, sarebbero necessarie le direttive del Governo, si

risponde che la disposizione prevede soltanto una attività decentrata,

non delegata; e che quindi, nel caso in cui il Governo omettesse di

impartire espressamente tali direttive, queste si dovrebbero desumere

dalla legislazione e dal generale indirizzo politico amministrativo.

Per quanto concerne poi il provvedimento dell'Assessore delle

finanze, ora impugnato, la difesa della Regione fa notare che esso, pur

riguardando in parte la misura dell'imposizione, in parte

l'accertamento e in parte la riscossione, sarebbe da considerare dal

punto di vista formale, come un atto regolamentare avente base

nell'art. 36; ciò sul riflesso che, se questa norma contiene

l'attribuzione di un potere legislativo, a maggior ragione potrebbe

giustificare l'attività deliberativa degli organi regionali, quando si

tratti di provvedimenti di carattere esecutivo.

Dal punto di vista del contenuto, d'altra parte, la competenza

regionale in materia di accertamento sarebbe costantemente riconosciuta

dagli statuti regionali, anche nei casi in cui spettano alla Regione

soltanto quote di tributi erariali. Considerato in diritto :

Come si è accennato, la difesa della Regione ha dedotto

preliminarmente l'irricevibilità del ricorso perché notificato, nei

termini prescritti, al Presidente della Giunta regionale, ma non

all'Assessore per le finanze che ha emanato il provvedimento impugnato.

L'eccezione non è fondata. L'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n.

87, riguardante i conflitti di attribuzione fra Stato e Regioni e fra

Regioni, dispone, nel quarto comma, che il ricorso è proposto per lo

Stato, dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro da

lui delegato e, per la Regione, dal Presidente della Giunta regionale,

in seguito a deliberazione della Giunta stessa. Determina quindi

chiaramente quali sono i soggetti processuali nelle controversie per

regolamento di competenza fra Stato e Regione; di guisa che ad essi, e

ad essi soltanto, spetta rispettivamente la legittimazione attiva e

passiva per stare in giudizio.

È pure da tener presente che, secondo l'art. 27 delle Norme

integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, il ricorso

previsto negli artt. 39 e 42 della legge n. 87 del 1953 deve essere

notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri, salvi i casi in

cui egli sia il ricorrente; cioè all'organo che rappresenta il

Governo. Il che importa, coerentemente, che il ricorso debba essere

notificato al Presidente della Giunta regionale, quale organo,

nell'ambito della Regione, costituzionalmente qualificato, ai sensi

dell'art. 21 dello Statuto, ad assumerne la rappresentanza

particolarmente nelle questioni, come la attuale, in cui si discute dei

limiti della competenza fra lo Stato e la Regione.

Si è pure accennato in precedenza che la difesa della Regione,

riferendosi ad alcune argomentazioni del ricorrente, deduce

l'inammissibilità di un motivo del ricorso, in quanto, come sarebbe

formulato, denunzierebbe, sotto tre aspetti, non già il difetto di

competenza costituzionale dell'Assessore, bensì una violazione di

legge in stretto senso, non prospettabile in sede di conflitto di

attribuzione.

Anche questa eccezione non può ritenersi fondata.

È da osservare che il Presidente del Consiglio dei Ministri ha

sollevato il conflitto in quanto l'Assessore regionale era privo di

qualsiasi potere per emanare il decreto in materia di imposta

sull'entrata. Ciò sia perché, alla Regione, in base all'art. 36 dello

Statuto, non potrebbe essere riconosciuta potestà normativa e quindi

anche amministrativa ed esecutiva, salvo che per i tributi propri e per

quelli predeterminati dallo Stato; sia perché l'esercizio

dell'attività amministrativa non potrebbe neppure ricollegarsi

all'ultima parte del primo comma dell'art. 20, poiché, come si legge

testualmente nelle deduzioni dell'Avvocatura, "tale attività potrebbe

essere svolta unicamente secondo le direttive del Governo dello Stato,

che, nella materia tributaria, non sono state ancora impartite".

È chiaro perciò che, con l'accenno all'ultima parte del primo

comma dell'art. 20, si è inteso dedurre dal ricorrente non già

l'inosservanza delle direttive del Governo, ma piuttosto che, non

essendo impartita alcuna direttiva, ai sensi della ricordata

disposizione, mancava, anche sotto questo aspetto, nell'organo

regionale, qualsiasi potere che legittimasse l'esercizio dell'attività

amministrativa nella materia tributaria. Si è inteso cioè sostenere

che l'Assessore per le finanze, emanando il decreto impugnato, non

aveva rispettato, sotto qualsiasi profilo, i limiti posti alla sua

attività amministrativa dalle leggi costituzionali.

Questi rilievi sono sufficienti per affermare la competenza di

questa Corte, con riguardo all'oggetto della contestazione, nei limiti

in cui è stata dedotta nel ricorso.

Nel merito si prospettano le seguenti questioni: se, e in quali

limiti, debba riconoscersi alla Regione siciliana potestà normativa,

non soltanto per i tributi propri, ma altresì per i tributi erariali;

se, per conseguenza, agli organi regionali sia demandato l'esercizio di

attività amministrativa nella stessa materia; e se, in particolare,

l'Assessore per le finanze avesse il potere di emanare il decreto 31

dicembre 1954, che è stato ora impugnato dal Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritiene la Corte (e su questo punto concordano la difesa dello

Stato e quella della Regione) che l'art. 36 dello Statuto per la

Sicilia costituisca la base positiva per la risoluzione della

controversia.

La norma, posta sotto il titolo quinto relativo al patrimonio e

alle finanze regionali, nel primo comma dispone che, al fabbisogno, si

provvede con i redditi patrimonali della Regione e a mezzo di tributi

deliberati dalla medesima. Nel secondo comma aggiunge: "Sono però

riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei tabacchi

e del lotto". Queste disposizioni sono interpretate dalle parti in modo

del tutto divergente. Assume infatti il ricorrente che i tributi, cui

si accenna nel primo comma, sono soltanto quelli propri della Regione e

gli altri predeterminati dallo Stato. Sostiene, invece, la difesa della

Regione che a questa spetta potestà normativa esclusiva, anche

riguardo ai tributi, fatta eccezione per le imposte di fabbricazione, i

monopoli fiscali, il regime doganale e le disposizioni generali sul

controllo valutario.

Senonché l'interpretazione restrittiva dell'Avvocatura contrasta

con il testo legislativo, che, nel primo comma, quali cespiti della

Regione, indica, con frase generica e comprensiva, i tributi dalla

medesima deliberati. Un argomento esegetico non trascurabile, contrario

a tale interpretazione, si può anche desumere dalle disposizioni

contenute nello stesso titolo quinto dello Statuto siciliano. Non

soltanto infatti nel secondo comma dell'art. 36, ma anche nell'art. 39

sono riservate esclusivamente alla legislazione statale materie di

carattere tributario. Il che lascia intendere, sia pure in via

indiretta, che la potestà normativa, di cui è cenno nel primo comma

dell'art. 36, non sia circoscritta ai tributi locali, ma possa

estendersi anche a quelli erariali non espressamente eccettuati. Ma

l'esattezza di questi rilievi è confermata da altro ordine di

considerazione. Per interpretare il significato e la portata di una

norma giuridica è necessario tener conto anche del modo e dei limiti

nei quali essa ha avuto concreta attuazione. Ora, riguardo al primo

comma del ricordato art. 36, è da tener presente la situazione

derivata dall'attività legislativa, svolta dalla Regione siciliana,

relativamente a vari tributi erariali. E da osservare infatti che, nel

non breve periodo successivo alla emanazione dello Statuto, oltre a

recepire leggi finanziarie statali, la Regione ha deliberato numerosi e

importanti provvedimenti legislativi, specialmente diretti ad

introdurre benefici fiscali nel territorio regionale: di particolare

rilievo, fra questi, le esenzioni dall'imposta di ricchezza mobile e le

facilitazioni in ordine all'imposta di registro e alle tasse

ipotecarie, a favore delle industrie e delle attività armatoriali

locali (leggi regionali 20 marzo 1950, n. 29, e 26 gennaio 1952, n. 1);

le agevolazioni fiscali a favore delle industrie asfaltifere e delle

attività turistiche e termali (leggi regionali 3 gennaio 1951, n. 3, e

9 aprile 1954, n. 10); la sospensione per un anno dal pagamento delle

imposte sui terreni e sui redditi agrari e delle relative sovraimposte

comunali e provinciali a favore delle aziende danneggiate da eventi

meteorici (legge regionale 30 gennaio 1956, n. 6).

Ed è pure da notare che molte leggi di carattere finanziario non

sono state impugnate dallo Stato; che altre, impugnate, sono state

ritenute costituzionalmente legittime, sia pure entro certi limiti,

dall'Alta Corte per la Regione siciliana, realizzandosi così una

situazione di fatto e di diritto che la legislazione statale non ha

modificato, ed alla quale il potere esecutivo si è uniformato.

Ora questo comportamento della Regione da un lato e degli organi

dello Stato dall'altro è indubbiamente significativo e induce a

ritenere che, fino a quando la materia non sia compiutamente e

definitivamente disciplinata, si debba riconoscere alla Regione, in

base alla formulazione generica usata nel primo comma dell'art. 36,

potere normativo in materia tributaria, anche riguardo ai tributi

erariali, salvi i limiti di cui si farà cenno in seguito.

Potere che peraltro non può costituire, contrariamente a quanto

sostiene la difesa della Regione, una riserva legislativa a favore

della medesima. Difatti la potestà di legiferare, in via esclusiva, ai

termini e nei limiti dell'art. 14 dello Statuto siciliano, non può

essere riferita, per il suo carattere eccezionale, se non a materie

esplicitamente e tassativamente indicate. Il che è particolarmente

giustificabile in ordine alla materia tributaria, dato che una potestà

normativa, nel senso indicato, potrebbe turbare il sistema tributario

dello Stato, con ripercussioni della cui gravità si rende giustamente

conto anche la difesa della Regione. Ne deriva quindi che la

legislazione regionale, nella materia di che trattasi, non essendo

questa menzionata nell'art. 14 dello Statuto, non può avere se non

carattere concorrente o sussidiario. Onde è necessario anzitutto che

le leggi della Regione riguardanti i tributi rispettino, non soltanto

le leggi costituzionali e i limiti territoriali, ma anche quelli

derivanti dai principi e dagli interessi generali cui si uniformano le

leggi dello Stato, secondo quanto dispone la prima parte dell'art. 17

dello Statuto siciliano per la legislazione concorrente. Inoltre,

poiché risponde ad una esigenza fondamentale per l'economia e per

l'eguaglianza di tutti i cittadini, a qualsiasi parte del territorio

della Repubblica appartengono, che l'obbligazione tributaria si

ricolleghi ad un sistema unitario, in ordine alle caratteristiche di

ciascun tributo, ai cespiti colpiti e alle modalità della riscossione,

è palese che, anche a questa esigenza, occorre sia subordinata la

legislazione regionale; la quale deve essere quindi coordinata con la

finanza dello Stato e degli altri enti locali, affinché non derivi

turbamento ai rapporti tributari nel resto del territorio nazionale; e

deve uniformarsi all'indirizzo ed ai principi fondamentali della

legislazione statale per ogni singolo tributo.

La precisazione della materia attribuita, dall'art. 36 dello

Statuto siciliano, alla competenza normativa della Regione, riguardo ai

tributi ed ai limiti che le leggi regionali devono rispettare, dimostra

l'inapplicabilità delle disposizioni, cui si riferisce la difesa dello

Stato, contenute nel primo e nel secondo comma dell'art. 119 della

Costituzione. Nel quale, pur riconoscendosi alle Regioni autonomia

finanziaria, questa è tuttavia subordinata all'emanazione di leggi

statali, che ne determinino le forme ed i limiti; e si attribuiscono

d'altra parte alle Regioni tributi propri e quote di tributi erarali.

Ma la particolare autonomia concessa dall'art. 116 alle Regioni rette

da statuti speciali importa logicamente che questi statuti, approvati

con legge costituzionale, possano derogare anche a norme costituzionali

di carattere generale, come quelle dell'art. 119 ora riportato. Deroga

che, per quanto attiene alla legislazione tributaria, è contenuta

nell'art. 36 delle Statuto siciliano, secondo l'interpretazione che, ad

avviso della Corte, si deve dare a tale disposizione.

Né giova richiamare la disciplina della materia finanziaria negli

altri Statuti speciali, poiché la materia è diversamente regolata, in

relazione alle particolari esigenze di ciascuna Regione.

Al potere normativo attribuito alla Regione, nel senso e nei limiti

sopra indicati, segue, con necessario collegamento ed entro gli stessi

limiti, la potestà amministrativa; perché si tratta, di regola, di

due attività che procedono parallelamente in attuazione del

decentramento, come espressione dell'autonomia regionale. Non è

perciò fondata l'obiezione, mossa dalla difesa dello Stato, che la

prima parte del primo comma dell'art. 20 dello Statuto siciliano,

attribuendo al Presidente della Regione ed agli Assessori funzioni

esecutive e amministrative, con riferimento alle materie elencate negli

artt. 14, 15 e 17, escluda, per tutte le altre, la possibilità di

esercitare le funzioni stesse, se non nei casi previsti dall'ultima

parte del primo comma, cioè secondo le direttive del Governo dello

Stato. È da ritenere invece, per la ragione che si è accennata, che

la prima parte del primo comma non contenga una disposizione di

carattere eccezionale, bensì l'applicazione di un principio generale,

estensibile a tutti i casi nei quali la Regione è autorizzata a

legiferare, come appunto nella materia tributaria ai sensi dell'art. 36

dello Statuto.

Quanto si è finora esposto, peraltro, non esaurisce il tema del

dibattito, in relazione alla fattispecie sottoposta al giudizio della

Corte. Il riconoscimento generico infatti della potestà normativa ed

amministrativa, non importa, di per sé, anche il trasferimento

automatico delle funzioni e degli uffici statali; poiché la Regione,

per quanto possa essere estesa la sua autonomia, resta sempre

inquadrata nell'unità dello Stato ed è ad esso subordinata.

Non è perciò ammissibile che lo sostituisca nelle funzioni e

negli organi senza che siano intervenute, al riguardo, particolari

norme legislative. La necessità di queste norme si desume, per la

materia tributaria, anche dalle disposizioni del decreto legislativo

presidenziale 12 aprile 1948, n. 507, concernente la disciplina

provvisoria dei rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione. Il

decreto, dopo avere stabilito, nell'art. 2, che "la Regione siciliana

riscuote direttamente le entrate di sua spettanza", dispone nell'art. 3

che, "fino a quando non sarà intervenuto il passaggio alla Regione dei

servizi ad essa spettanti, lo Stato continuerà a provvedere, per conto

della Regione, al pagamento delle spese relative". Si tratta quindi di

un regime provvisorio che esclude il passaggio automatico alla Regione

della organizzazione amministrativa statale. E ad un regime provvisorio

si riferisce altresì, in linea generale, anche l'art. 1 della legge

regionale 1 luglio 1947, n. 3, poiché stabilisce che, fino a quando

l'Assemblea regionale non abbia diversamente disposto, continua ad

applicarsi, nelle materie attribuite alla competenza regionale, la

legislazione dello Stato, in vigore al 25 maggio 1947.

Ora, un'analisi della legislazione dimostra che, in varie materie,

nelle quali la Regione ha potestà legislativa, sono state emanate

leggi statali che conferiscono agli organi regionali attribuzioni già

di competenza dei Ministri. Così il decreto legislativo 7 maggio 1948,

n. 789, per l'agricoltura e le foreste; il decreto legislativo 30

luglio 1950, n. 878, per le opere pubbliche; il decreto legislativo 5

novembre 1949, n. 1182, per le materie relative all'industria e

commercio; il decreto legislativo 25 giugno 1952, n. 1138, per il

lavoro e la previdenza sociale; quello del 27 giugno 1952, n. 1133, per

il credito ed il risparmio; e quello del 17 dicembre 1953, n. 1113,

riguardo alle comunicazioni ed ai trasporti.

Non risulta, invece, che finora siano state emanate leggi per il

passaggio dallo Stato alla Regione delle funzioni e degli uffici

statali in materia di tributi in genere e di imposta sull'entrata in

particolare. È fatta eccezione per quanto riguarda la riscossione, cui

si riferisce, oltre il decreto legislativo statale del 12 aprile

1948, n. 507, già citato, la legge regionale 1 luglio 1947, n. 2; la

quale, nel primo comma dell'art. 3, dispone che "tutti i tributi e le

altre entrate già di spettanza dello Stato, con la sola esclusione

delle imposte di produzione e delle entrate dei monopoli dei tabacchi e

del lotto, sono, a partire da 1 giugno 1947, riscossi per conto della

Regione dagli enti ed organi che sono attualmente preposti alla

riscossione". E, nel secondo comma, aggiunge che "rispetto a tali

organi ed enti la Regione subentra nella posizione giuridica dello

Stato".

Queste disposizioni, pertanto, e l'altra legge regionale del 20

dicembre 1947, n. 20 (di ratifica del decreto del Presidente 5 luglio

1947, n. 14), che riguarda l'autorizzazione all'esercizio provvisorio

del bilancio regionale fino al 31 agosto 1947, dato l'oggetto

chiaramente delimitato alla percezione concreta dei tributi, non

contengono una sistemazione completa e definitiva dei rapporti

finanziari fra lo Stato e la Regione siciliana; sistemazione che,

appunto per quanto riguarda il passaggio dell'organizzazione

amministrativa, richiede l'emanazione di altre provvidenze legislative.

Queste considerazioni portano a concludere che il decreto

dell'Assessore per la finanza del 31 dicembre 1954, con il quale si

stabiliscono speciali regimi di imposizione circa l'imposta sul

l'entrata, è costituzionalmente illegittimo. Risulta infatti, anche

dalle disposizioni delle leggi richiamate nell'epigrafe del decreto

stesso, che l'Assessore ha esercitato facoltà che il decreto

legislativo luogotenenziale 19 ottobre 1940, n. 348, contenente

provvedimenti in materia di imposta generale sull'entrata e di

addizionale straordinaria di guerra, il decreto legislativo C. P. S. 27

dicembre 1946, n. 469, e le successive leggi 7 gennaio 1949, n. 1, 29

dicembre 1949, n. 955, e 4 marzo 1952, n. 110, attribuiscono al

Ministro delle finanze. Facoltà che, per quanto si è detto e in

mancanza di esplicite disposizioni, non erano consentite quando il

decreto è stato emanato.

Del resto, anche la difesa della Regione ammette, in ordine al

contenuto del decreto, che, nella sostanza, esso non è limitato alla

riscossione, ma in parte riguarda la misura dell'imposizione e in parte

l'accertamento dell'imposta. Il decreto dell'Assessore per le finanze

31 dicembre 1954, n. 147, avendo invaso la sfera di competenza

riservata allo Stato, deve essere pertanto annullato, ai sensi degli

artt. 41 e 38 della legge 11 marzo 1953, n. 87.