Sentenza n. 89/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1

della legge della regione Basilicata 24 dicembre 1994, n. 50

(Riduzione del numero e rideterminazione degli ambiti territoriali

delle uu.ss.ll., in attuazione del decreto legislativo 30 dicembre

1992, n. 502, come modificato ed integrato dal decreto legislativo 7

dicembre 1993, n. 517) e dell'art. 49, comma 1, della legge della

regione Basilicata 10 giugno 1996, n. 27 (Riordino del servizio

sanitario regionale), promosso con ordinanza emessa il 3 giugno 1998

dal pretore di Matera, sezione distaccata di Pisticci, nel

procedimento civile vertente tra V. M. e l'Azienda sanitaria locale

n. 5 di Montalbano Jonico, iscritta al n. 530 del registro ordinanze

1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29,

prima serie speciale, dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione dell'Azienda sanitaria locale n. 5

di Montalbano Jonico;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2000 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Udito l'avvocato Alfonso D'Alessandro per l'Azienda sanitaria

locale n. 5 di Montalbano Jonico.

Ritenuto in fatto

1. - Il pretore di Matera, sezione distaccata di Pisticci, in

funzione di giudice del lavoro, con ordinanza del 3 giugno 1998 ha

sollevato, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge

della regione Basilicata 24 dicembre 1994, n. 50 (Riduzione del

numero e rideterminazione degli ambiti territoriali delle uu.ss.ll.,

in attuazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come

modificato ed integrato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993,

n. 517) e dell'art. 49, comma 1, della legge della regione Basilicata

10 giugno 1996, n. 27 (Riordino del servizio sanitario regionale),

nella parte in cui individuano nelle aziende sanitarie locali

istituite a norma del decreto legislativo n. 502 del 1992 i soggetti

passivi delle obbligazioni sorte a carico delle soppresse unità

sanitarie locali.

1.1. - Il giudizio principale, promosso da un medico

convenzionato nei confronti di un'azienda sanitaria locale, ha per

oggetto il pagamento di somme dovute a titolo di compenso per

l'attività professionale prestata tra il mese di gennaio 1991 ed il

mese di dicembre 1995.

1.2. - Premesso che la convenuta ha eccepito di non essere tenuta

al pagamento dei compensi relativi all'attività prestata fino al 31

dicembre 1994, il giudice rimettente sostiene che le norme impugnate

contrastano con il principio fondamentale della legislazione statale

stabilito dall'art. 6, comma 1, ultima parte, della legge 23 dicembre

1994, n. 724, il quale, secondo l'interpretazione ormai consolidata

della Corte di cassazione, prevede una sorta di successione ex lege

delle regioni nei debiti e nei crediti facenti capo alle gestioni

pregresse delle unità sanitarie locali.

La violazione di detto principio non è esclusa, ad avviso del

Pretore, neppure dall'art. 59 della legge reg. 27 marzo 1995, n. 34,

con cui la Regione Basilicata ha provveduto ad istituire le gestioni

a stralcio previste dall'art. 6, comma 1, cit. ai fini della

liquidazione dei debiti pregressi: tale disposizione, infatti, avendo

efficacia meramente gestionale e contabile, non può modificare la

portata delle norme impugnate.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte, non ha spiegato intervento

il Presidente della regione Basilicata.

3. - Si è invece costituita l'Azienda sanitaria locale convenuta

nel giudizio principale, la quale ha insistito per la dichiarazione

di illegittimità costituzionale delle norme impugnate.

Sostiene infatti che l'art. 6, comma 1, ultima parte, della legge

n. 724 del 1994 è legato alla riforma del sistema sanitario attuata

con il decreto legislativo n. 502 del 1992 da un rapporto di

coessenzialità e di reciproca integrazione che consente di

ravvisarvi un principio fondamentale della legislazione statale ed

una norma fondamentale di riforma economico-sociale, ispirata ad

obiettivi di efficienza dei servizi e di razionalizzazione e

contenimento della spesa pubblica, o quanto meno una norma di

dettaglio vincolante per il legislatore regionale.

L'obbligo di uniformarsi al principio in questione, d'altronde,

sarebbe espressamente ribadito dall'art. 2, comma 1, del decreto

legislativo n. 502 del 1992, il quale impone alle regioni di

esercitare le proprie funzioni legislative in materia sanitaria "nel

rispetto dei principi stabiliti dalle leggi nazionali", e

dall'art. 3, comma 5, del medesimo decreto, il quale demanda alle

regioni, "nell'ambito della propria competenza", la fissazione dei

criteri per la definizione dei rapporti giuridici facenti capo alle

soppresse unità sanitarie locali. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con

l'ordinanza in epigrafe, riguarda l'art. 4, comma 1, della legge

della regione Basilicata 24 dicembre 1994, n. 50 e l'art. 49,

comma 1, della legge della regione Basilicata 10 giugno 1996, n. 27,

nella parte in cui individuano nelle aziende sanitarie locali,

istituite a norma del decreto legislstivo 30 dicembre 1992, n. 502, i

soggetti passivi dei rapporti obbligatori sorti a carico delle

soppresse unità sanitarie locali. Tali disposizioni, che

stabiliscono che le aziende sanitarie locali subentrano nei

procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici attivi

e passivi già posti in essere dalle unità sanitarie locali

preesistenti, sarebbero poste in violazione dell'art. 6, comma 1,

della legge 23 dicembre 1994, n. 724. Questa norma, secondo

l'ordinanza di rimessione, costituirebbe "principio fondamentale

della legislazione nazionale in materia sanitaria", per il quale

appunto "in nessun caso" le regioni possono far gravare, direttamente

o indirettamente, sulle neocostituite aziende i debiti pregressi

facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali, dovendo a tal

fine le regioni stesse predisporre apposite "gestioni a stralcio",

individuando l'ufficio responsabile delle medesime.

Dal prospettato contrasto normativo, secondo il giudice a quo

conseguirebbe la illegittimità costituzionale delle disposizioni

censurate per violazione dell'art. 117 della Costituzione.

2. - La questione non è fondata.

Il quesito proposto, che investe il rapporto tra norme statali di

principio e legislazione regionale, non può prescindere da un

adeguato chiarimento della complessa vicenda legislativa che ha

riguardato, sia sul versante statale, sia sul versante regionale, il

processo di ristrutturazione del servizio sanitario nazionale avviato

con il decreto legislativo n. 502 del 1992. L'art. 3 del predetto

decreto, come modificato dall'art. 4 del decreto legislativo 7

dicembre 1993, n. 517, ha disposto che l'unità sanitaria locale è

azienda dotata di personalità giuridica pubblica, di autonomia

organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e

tecnica (comma 1), ha demandato alle regioni, nell'ambito delle

proprie competenze, la regolamentazione delle modalità organizzative

e di funzionamento delle unità sanitarie locali (comma 5) e, in

particolare, la disciplina del finanziamento (lett. d) e

l'individuazione dei criteri per la definizione dei rapporti attivi e

passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali e

unità socio-sanitarie locali (lett. c).

Il legislatore statale è nuovamente intervenuto a disciplinare

gli oneri delle regioni in ordine alla spesa per l'acquisto di beni e

servizi, stabilendo in particolare, nel citato art. 6, comma 1, della

legge n. 724 del 1994 che "in nessun caso è consentito alle regioni

di far gravare sulle aziende, di cui al decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni, né

direttamente né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo

alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali" e prevedendo,

a tal fine, che le regioni disponessero apposite "gestioni a

stralcio", con conseguente individuazione dell'ufficio responsabile

delle medesime. Successivamente l'art. 2, comma 14, della legge 28

dicembre 1995, n. 549, ha disposto che per l'accertamento della

situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende

ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni dovevano attribuire ai

direttori generali delle istituite aziende unità sanitarie locali le

funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie

locali ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende,

e che le "gestioni a stralcio" erano trasformate in "gestioni

liquidatorie", le cui risultanze, relative all'accertamento della

predetta situazione debitoria, dovevano essere presentate, entro tre

mesi, "ai competenti organi regionali".

3. - In connessione con l'evoluzione del quadro legislativo

statale, la regione Basilicata dapprima ha statuito, in attuazione

del decreto legislativo n. 502 del 1992 e successive modificazioni,

con il censurato art. 4, comma 1, della legge n. 50 del 1994, il

subentro delle neoistituite aziende sanitarie locali alle soppresse

unità sanitarie locali nei procedimenti amministrativi in corso e

nei rapporti giuridici attivi e passivi. Poi, proprio in attuazione

del comma 1 dell'art. 6 della legge n. 724 del 1994, l'art. 59 della

legge regionale n. 34 del 27 marzo 1995, ha prescritto che le

risultanze contabili derivanti dagli esercizi 1994 e precedenti

formino oggetto di "un'apposita gestione a stralcio che è affidata

ai servizi di ragioneria di ciascuna Azienda sanitaria unità

sanitaria locale" e, in particolare, ha disposto, al comma 2, che "la

separata rilevazione nei capitoli del bilancio finanziario che

saranno appositamente individuati dovrà garantire la non

interferenza economico-finanziaria della pregressa gestione sulla

gestione corrente della nuova Azienda sanitaria u.s.l.".

Infine, la regione Basilicata con la legge 10 giugno 1996, n. 27,

di riordino del servizio sanitario regionale, dopo avere statuito,

all'art. 6, comma 10, che la disciplina della contabilità, della

utilizzazione e gestione del patrimonio delle nuove aziende sanitarie

resta quella dettata dalla citata legge n. 34 del 1995, nel censurato

art. 49, comma 1, in ordine alla successione delle aziende del

servizio sanitario regionale nei rapporti giuridici delle

preesistenti unità sanitarie locali ha riprodotto sostanzialmente il

disposto dell'art. 4, comma 1, della citata legge n. 50 del 1994.

4. - Nell'ambito di questo sistema legislativo va dunque

individuato il rapporto esistente tra il citato art. 6, comma 1,

della legge n. 724 del 1994 e la legislazione regionale in materia.

Questa Corte ha già affermato che la disposizione predetta

rappresenta un "intervento eccezionale e temporaneo, in un quadro

finanziario di emergenza", che va "inserito in un'azione complessiva,

a carattere generalizzato, volta a contenere il disavanzo pubblico"

(sentenza n. 416 del 1995), mediante misure che, con specifico

riferimento alla spesa sanitaria, incidono su tutti gli enti di

autonomia a statuto speciale e ordinario (sentenze nn. 222 del 1994 e

357 del 1993).

Si tratta quindi di una disposizione, che, sebbene a contenuto

specifico e dettagliato, è da considerare, per la finalità

perseguita, in "rapporto di coessenzialità e di necessaria

integrazione" con le norme-principio che connotano il settore

dell'organizzazione sanitaria locale (sentenza n. 355 del 1993),

così da vincolare l'autonomia finanziaria regionale in ordine alla

disciplina prevista per i "debiti" ed i "crediti" delle soppresse

unità sanitarie locali. Disciplina che, secondo la consolidata

interpretazione della Corte di cassazione, sia pure diretta alla

risoluzione di questioni di legittimazione processuale, è

assimilabile ad una fattispecie di successione ex lege della regione

nei rapporti obbligatori facenti capo alle pregresse gestioni delle

preesistenti unità sanitarie locali.

Con questa disciplina di fonte statale non appaiono in contrasto

le disposizioni denunciate, in coerenza con il sistema delineato

dalla legislazione della regione Basilicata. Infatti è vero, da un

lato, che i censurati artt. 4 della legge n. 50 del 1994 e 49 della

legge n. 27 del 1996 hanno stabilito che le nuove aziende sanitarie

subentrano nei procedimenti amministrativi e nei rapporti attivi e

passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali. Ma è

altrettanto vero, dall'altro lato, che l'art. 59 della legge n. 34

del 1995 - il cui disposto trova conferma nell'art. 6, comma 10,

della citata legge n. 27 - ha previsto, proprio in attuazione

dell'art. 6 della legge n. 724 del 1994, un regime speciale per tutti

i rapporti di debito e di credito risultanti alla fine del 1994 e

facenti capo alle soppresse unità sanitarie locali; regime che si

concretizza non solo nella istituzione di una cosiddetta "gestione a

stralcio" o liquidatoria, ma soprattutto nella separata rilevazione

dei predetti rapporti nei capitoli di bilancio, la quale doveva

appunto "garantire la non interferenza economico-finanziaria della

pregressa gestione sulla gestione corrente della nuova Azienda

sanitaria u.s.l.". Si realizzava così un modello di "gestione

separata" di determinati rapporti all'interno di un patrimonio che

pure sicuramente fa capo ad uno stesso soggetto, ossia la

neoistituita azienda sanitaria.

Ma, nella vicenda in esame, occorre tenere presente un ulteriore

passaggio e cioè che le risultanze di queste "gestioni a stralcio",

poi trasformate in "gestioni liquidatorie", dovevano essere, ai sensi

del citato art. 2, comma 14, della legge n. 549 del 1995,

sollecitamente presentate, una volta accertata la situazione

debitoria, dai commissari liquidatori ai "competenti organi

regionali", come anche disposto, nel caso di specie, dalla delibera

della Giunta regionale n. 1339 del 1° aprile 1996. In capo alle

regioni veniva così, in definitiva, ad essere trasferita la indicata

situazione debitoria delle unità sanitarie locali, tanto più se si

tiene conto dei decreti-legge 30 giugno 1995, n. 261, 28 agosto 1995,

n. 362, 30 ottobre 1995, n. 448, 29 dicembre 1995, n. 553, i quali

stabilivano, tra l'altro, che "la contabilità economico-finanziaria

e patrimoniale e la contabilità finanziaria delle unità sanitarie

locali... relative agli anni precedenti al 1995 sono garantite

direttamente dalle regioni, che ne assumono integralmente le relative

obbligazioni". Vero è che tali decreti non sono stati convertiti in

legge, ma è altrettanto vero che la clausola di sanatoria contenuta

nella legge 17 gennaio 1997, n. 4 ha provveduto a "cristallizzare"

gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti proprio sulla base

di questi decreti (cfr. sentenza n. 430 del 1997), sicché ne

risulta, nel caso di specie, l'assunzione delle relative obbligazioni

in capo alle regioni, sia pure nei limiti del periodo di tempo

riguardato dalla clausola di sanatoria. D'altra parte, proprio per

agevolare gli interventi regionali relativi alle gestioni stralcio e

liquidatorie, al relativo finanziamento aveva provveduto una serie di

decreti-legge, tra cui, in particolare, quello del 1 dicembre 1995,

n. 509, convertito nella legge 31 gennaio 1996, n. 34, e quello del

13 dicembre 1996, n. 630, convertito nella legge 11 febbraio 1997,

n. 21.

Così ricostruito il quadro legislativo, si può ritenere che le

disposizioni regionali censurate abbiano introdotto, rispetto ai

pregressi rapporti di credito e di debito delle soppresse unità

sanitarie locali, meccanismi particolari di gestioni distinte e di

contabilità separate, tali da consentire ad uno stesso soggetto che

subentrava nella loro posizione giuridica, ossia le neoistituite

aziende unità sanitarie locali, di evitare ogni confusione tra le

diverse masse patrimoniali, così da tutelare i creditori, ma, nello

stesso tempo, da escludere ogni responsabilità delle stesse aziende

sanitarie in ordine ai predetti debiti delle preesistenti unità

sanitarie locali.

Non sussiste pertanto, sotto questo profilo, alcuna violazione,

da parte delle norme censurate, del citato art. 6, comma 1, della

legge n. 724 del 1994, né, di conseguenza, dell'art. 117 della

Costituzione.