Sentenza n. 88/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16 del decreto

legislativo 10 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive del

decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego), che ha sostituito l'art.

48 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, promosso con

ordinanza emessa il 15 giugno 1994 dal Tribunale amministrativo

regionale del Lazio sul ricorso proposto da Calcarami Amedeo ed altri

contro l'Istituto nazionale di previdenza per i dirigenti delle

aziende industriali (INPDAI) ed altro iscritta al n. 518 del registro

ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 39, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Calcarami Amedeo e dell'INPDAI,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella udienza pubblica del 6 febbraio 1996 il giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Gaetano Lepore per Calcarami Amedeo, Luigi

Medugno per l'INPDAI e l'Avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio instaurato dai rappresentanti del

personale nel consiglio di amministrazione dell'Istituto nazionale di

previdenza per i dirigenti di aziende industriali (INPDAI) per

chiedere l'annullamento del decreto del Ministro del lavoro 14

dicembre 1993 con il quale era stata disposta la loro esclusione

dallo stesso consiglio, il Tribunale amministrativo regionale del

Lazio, con ordinanza del 15 giugno 1994 ha sollevato, in riferimento

all'art. 76 della Costituzione, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 16 del d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470, che

ha sostituito l'art. 48 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29

(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico

impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421),

nelle parti in cui:

a) prevede la soppressione della rappresentanza del personale nei

consigli di amministrazione degli enti pubblici, in violazione della

legge n. 421 del 1992, che, all'art. 2, primo comma, lettera a),

attribuisce al Governo il potere di prevedere nuove forme di

partecipazione delle rappresentanze del personale ai fini

dell'organizzazione del lavoro, e non quello di legiferare in materia

di consigli di amministrazione degli enti pubblici;

b) dispone l'abrogazione con effetto immediato, senza dettare

alcuna disciplina transitoria, delle norme che prevedono forme di

rappresentanza del personale nei consigli di amministrazione delle

amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, secondo comma, del

d.lgs. n. 29 del 1993, rinviando alla contrattazione collettiva la

nuova disciplina della partecipazione delle rappresentanze del

personale all'organizzazione del lavoro.

Il giudice a quo ritenendo preliminare l'esame della questione di

costituzionalità ai fini della decisione sulla legittimità del

decreto ministeriale impugnato dai ricorrenti, osserva che con la

legge n. 421 del 1992 il Governo è stato delegato ad emanare uno o

più decreti legislativi nel settore del pubblico impiego diretti al

contenimento della spesa, al miglioramento dell'efficienza ed alla

riorganizzazione di questo settore. In tale ambito la stessa legge,

all'art. 2, primo comma, lettera a), ha previsto la delega per la

disciplina di nuove forme di partecipazione delle rappresentanze del

personale ai fini dell'organizzazione del lavoro nelle

amministrazioni. In attuazione di tale previsione, l'art. 48 del

d.lgs. n. 29 del 1993, come sostituito dall'art. 16 del d.lgs. n. 470

del 1993, ha disposto l'abrogazione immediata delle norme che

stabilivano ogni forma di rappresentanza, anche elettiva, del

personale nei consigli di amministrazione di tutte le amministrazioni

pubbliche indicate all'art. 1, secondo comma, del d.lgs. n. 29,

rinviando alla contrattazione collettiva la definizione di nuove

forme di partecipazione delle rappresentanze del personale.

Ad avviso del giudice rimettente, la norma impugnata violerebbe il

criterio direttivo di cui all'art. 2, primo comma, lettera a), della

legge n. 421, dal momento che la rappresentanza del personale nei

consigli di amministrazione sarebbe fattispecie diversa da quella

prevista dallo stesso articolo, con riferimento alla partecipazione

delle rappresentanze del personale ai fini dell'organizzazione del

lavoro. In particolare, nell'ordinanza si afferma che tale

partecipazione non riguarderebbe i consigli di amministrazione degli

enti pubblici, poiché questi sono organi di gestione generale

dell'ente con competenze ben più ampie di quelle connesse

all'organizzazione del lavoro. La rappresentanza del personale negli

organi di gestione non sarebbe, infatti, secondo il rimettente,

finalizzata alla sola organizzazione del lavoro, ma prevista in

funzione del controllo in senso lato affidato ad una componente di

minoranza.

Sotto diverso profilo, l'ordinanza rileva che, pur a voler

ammettere che nell'istituto della partecipazione del personale

all'organizzazione del lavoro possa rientrare anche la rappresentanza

del personale negli organi degli enti pubblici di gestione, la legge

n. 421 del 1992 non autorizzava comunque il Governo ad abrogare con

effetti immediati la normativa in vigore in tema di rappresentanza

del personale nei consigli di amministrazione ed a rinviare la nuova

disciplina alla contrattazione collettiva. In tal senso, il giudice a

quo ritiene che l'assenza di contestualità tra l'abrogazione delle

norme vigenti e la previsione delle nuove forme di partecipazione

delle rappresentanze del personale - nonché la mancata previsione di

una disciplina transitoria in grado di condizionare l'effetto

abrogante all'entrata in vigore della normativa contrattuale - violi

il principio espresso nella legge di delegazione.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte ha spiegato intervento il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che la questione

sollevata sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura osserva che con l'art. 2 della legge n. 421 del 1992

è stato avviato un ampio rinnovamento delle strutture e

dell'organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni

prevedendo quali punti caratterizzanti la separazione tra i compiti

di direzione politica e quelli di direzione amministrativa, nonché

l'affidamento ai dirigenti di autonome responsabilità, concernenti

la gestione delle risorse umane e strumentali, allo scopo di

accrescere l'efficienza delle pubbliche amministrazioni. Secondo

l'Avvocatura, se esaminata in questa prospettiva, la materia

dell'organizzazione del lavoro non riguarderebbe soltanto

l'apprestamento dei mezzi, ma comprenderebbe anche la realizzazione

di precise finalità gestionali, nel cui ambito va ricondotta la

disciplina relativa ai consigli di amministrazione. A riprova di

questa conclusione, nella memoria si osserva che l'attribuzione ai

dirigenti di rilevanti responsabilità gestionali comporta che non

possano essere mantenute forme di rappresentanza del personale negli

organi collegiali di gestione dal momento che, come riconosce lo

stesso giudice rimettente, tali rappresentanze hanno finora

esercitato funzioni di controllo, essendo espressione del principio

della ponderazione della molteplicità degli interessi

nell'esplicazione delle attività istituzionali.

In riferimento alla seconda censura, concernente la sfasatura

temporale tra la soppressione delle preesistenti rappresentanze del

personale e l'introduzione della nuova disciplina rimessa alla

contrattazione collettiva, l'Avvocatura ritiene che la legge di

delegazione non imponga né la contestualità né la previsione di

una normativa transitoria in materia, limitandosi soltanto a indicare

la necessità di innovare il sistema preesistente. Nella memoria si

rileva anche che il legislatore delegante, quando ha voluto garantire

una continuità nel passaggio del rapporto di lavoro dalla disciplina

del diritto amministrativo a quella del diritto privato, ha previsto,

espressamente, l'emanazione di una disciplina transitoria.

3. - Si è costituito in giudizio l'Istituto nazionale di

previdenza per i dirigenti di aziende industriali (INPDAI), per

chiedere che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata,

ovvero che sia disposta la restituzione degli atti al giudice a quo

per un nuovo esame della rilevanza.

Nella memoria depositata la difesa dell'INPDAI premette che, ai

sensi dell'art. 1, terzo comma, della legge 24 dicembre 1993, n.

537, il Governo è stato delegato ad emanare norme dirette a

riordinare gli enti pubblici previdenziali, e che tale delega è

stata esercitata con l'emanazione del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509,

che ha disposto la trasformazione, con decorrenza dal 1 gennaio 1995,

di questi enti in associazioni o fondazioni. Con provvedimento del 22

dicembre 1994 l'INPDAI ha, pertanto, deliberato la propria

trasformazione in fondazione, approvando contestualmente il nuovo

statuto e i nuovi regolamenti.

Questa trasformazione della natura giuridica dell'INPDAI, resa

necessaria dalla legge, avendo determinato la soppressione degli

organi preesistenti e la loro sostituzione con gli organi di vertice

della nuova fondazione, imporrebbe, ad avviso dell'interveniente, la

restituzione degli atti al giudice a quo per un nuovo esame della

rilevanza della questione sollevata. Secondo l'INPDAI, infatti,

dall'annullamento del decreto ministeriale impugnato, i ricorrenti

non potrebbero ricavare alcun vantaggio giuridico, dal momento che

risulterebbe impossibile ottenere oggi la reintegrazione in seno ad

un organo ormai inesistente a causa della sopravvenuta trasformazione

dell'istituto previdenziale in questione in soggetto di diritto

privato.

Passando all'esame del merito, la difesa dell'INPDAI richiama i

principi espressi nell'art. 2 della legge n. 421 del 1992, per

rilevare che da tali principi si desume la distinzione tra la

disciplina dell'organizzazione degli uffici e quella del rapporto di

lavoro, nonché la diversità della fonte di regolamentazione dei due

settori, il primo demandato alla legge e il secondo alla

contrattazione. Richiamando alcuni recenti pareri del Consiglio di

Stato, la memoria dell'INPDAI rileva che la disposizione impugnata,

concernente l'abrogazione delle norme sulla rappresentanza del

personale nei consigli di amministrazione, avrebbe attuato il

principio della separazione tra le competenze di indirizzo

politico-amministrativo (e le connesse funzioni e responsabilità dei

dirigenti), ed i compiti di controllo delle rappresentanze sindacali.

La norma impugnata dovrebbe quindi essere ricompresa tra quelle che

hanno dato attuazione ai molteplici criteri direttivi della legge

delega.

4. - Si è costituito nel giudizio anche il sig. Amedeo Calcarami,

ricorrente nel giudizio a quo quale rappresentante del personale nel

consiglio di amministrazione dell'INPDAI. L'interveniente ribadisce

le argomentazioni contenute nell'ordinanza di rimessione, osservando

che l'unico principio della delega da porre alla base della norma

impugnata è quello dell'art. 2, primo comma, lettera a), della legge

n. 421, e che le competenze del consiglio di amministrazione

dell'ente previdenziale in questione sono più ampie di quelle

relative all'organizzazione del lavoro, comprendendo la gestione

complessiva dell'ente.

In prossimità dell'udienza la parte privata ha prodotto una

memoria per sviluppare le argomentazioni a sostegno delle conclusioni

dell'atto di costituzione e, in subordine, per richiedere alla Corte

una sentenza interpretativa di rigetto che escluda dall'ambito di

operatività della norma impugnata i consigli di amministrazione

degli enti pubblici non economici disciplinati dalla legge n. 70 del

1975.

5. - Nel corso dell'udienza la difesa dell'INPDAI ha prodotto copia

della deliberazione del Consiglio di amministrazione dello stesso

ente adottata il 5 dicembre 1995, mediante la quale - in attuazione

dell'art. 18, secondo comma, del decreto-legge 4 dicembre 1995, n.

515 (reiterato con il decreto-legge 1 febbraio 1995, n. 39) - è

stata disposta la revoca della delibera 22 dicembre 1994 (che aveva

trasformato l'INPDAI in fondazione di diritto privato), con il

conseguente ripristino dell'originaria configurazione pubblicistica

dell'ente. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 16 del decreto legislativo 10

novembre 1993, n. 470, che ha sostituito l'art. 48 del d.lgs. 3

febbraio 1993, n. 29, disponendo in tema di nuove forme di

partecipazione all'organizzazione del lavoro nel pubblico impiego: ad

avviso del giudice rimettente, infatti, la disposizione in questione

avrebbe violato l'art. 76 della Costituzione per aver posto una

disciplina difforme dai criteri direttivi indicati al legislatore

delegato dall'art. 2, primo comma, lettera a), della legge 23

ottobre 1992, n. 421, recante Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale. L'eccesso di delega viene contestato sotto due profili

diversi e cioè per avere la disposizione impugnata disposto:

a) la soppressione delle rappresentanze del personale nei

consigli di amministrazione delle amministrazioni pubbliche,

incidendo su fattispecie diversa da quella prevista dalla legge di

delegazione, dove si richiamano soltanto le forme di partecipazione

delle rappresentanze del personale collegate ai fini

dell'organizzazione del lavoro nelle amministrazioni e non quelle

connesse a finalità di controllo sull'attività gestionale;

b) l'abrogazione con effetto immediato, senza dettare alcuna

norma transitoria, delle norme che prevedono qualsiasi forma di

rappresentanza del personale nei consigli di amministrazione,

rinviando alla futura contrattazione collettiva nazionale la

definizione delle nuove forme di partecipazione.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

prospettata nella memoria dell'Istituto nazionale di previdenza per i

dirigenti di aziende industriali (INPDAI) per sopravvenuto difetto di

rilevanza della questione sollevata.

Tale eccezione dovrebbe trovare il suo fondamento nel fatto che il

consiglio di amministrazione dell'INPDAI, con delibera del 22

dicembre 1994, adottata in attuazione del d.lgs. 30 giugno 1994, n.

509, aveva disposto la propria trasformazione da ente pubblico in

fondazione di diritto privato, prevedendo, nel nuovo statuto, una

disciplina degli organi di amministrazione di tipo civilistico, che

escludeva la possibilità di una partecipazione delle rappresentanze

del personale al consiglio di amministrazione. Dalla nuova disciplina

sarebbe, pertanto, derivata la sopravvenienza di un difetto di

interesse dei ricorrenti nel giudizio a quo dal momento che gli

stessi non avrebbero più potuto in alcun modo realizzare la propria

reintegrazione, come rappresentanti del personale, nel consiglio di

amministrazione in questione. Senonché - come la stessa difesa

dell'ente ha fatto presente nel corso dell'udienza - la delibera di

trasformazione dell'INPDAI in fondazione privata è stata

successivamente revocata con delibera del 5 dicembre 1995 (adottata

sulla base della facoltà concessa dall'art. 18, secondo comma, del

decreto-legge 4 dicembre 1995, n. 515, successivamente reiterato),

con la conseguenza che attualmente risulta ripristinata l'originaria

natura pubblicistica dell'ente e confermata la preesistente struttura

dei suoi organi amministrativi. Permane, pertanto, allo stato,

insieme con l'interesse dei ricorrenti, la rilevanza della questione

ai fini della decisione del giudizio a quo.

3. - Nel merito la questione non è fondata.

L'art. 2, primo comma, lettera a) della legge 23 ottobre 1992, n.

421, nel disporre la delega per la riforma del pubblico impiego, ha,

tra l'altro, affidato al Governo il compito di "prevedere nuove forme

di partecipazione delle rappresentanze del personale ai fini

dell'organizzazione del lavoro nelle amministrazioni".

In attuazione di tale disposto, l'art. 16 del d.lgs. 10 novembre

1993, n. 470 (che ha sostituito l'art. 48 del d.lgs. 3 febbraio 1993,

n. 29) ha stabilito:

a) il rinvio alla contrattazione collettiva nazionale della

definizione delle nuove forme di partecipazione delle rappresentanze

del personale ai fini dell'organizzazione del lavoro nelle

amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, secondo comma, del

d.lgs. n. 29 del 1993 (ivi compresi gli enti pubblici non economici

nazionali, come l'INPDAI);

b) l'abrogazione delle norme che prevedono ogni forma di

rappresentanza, anche elettiva, del personale nei consigli di

amministrazione delle predette amministrazioni pubbliche e nelle

commissioni di concorso;

c) il rinvio alla contrattazione collettiva nazionale

dell'indicazione delle forme e procedure di partecipazione destinate

a sostituire le commissioni del personale e gli organismi di

gestione, comunque denominati.

L'ordinanza di rimessione fa riferimento, in particolare, alla

previsione richiamata sub b), che viene censurata sia in relazione

all'asserita estraneità del suo oggetto rispetto a quello indicato

nella legge di delegazione, sia in relazione alla non contestualità

tra abrogazione delle forme di rappresentanza del personale nei

consigli di amministrazione (che è stata attivata immediatamente) e

disciplina delle nuove forme di partecipazione delle rappresentanze

del personale (che è stata, invece, rinviata alla futura

contrattazione nazionale).

Né l'uno né l'altro di tali profili integra, peraltro, l'eccesso

di delega che viene lamentato.

4. - Per quanto concerne il profilo relativo alla diversità

dell'oggetto regolato dalla norma delegata rispetto a quello indicato

nella norma di delegazione, occorre in primo luogo fare richiamo alla

lettera di quest'ultima norma (art. 2, primo comma, lettera a)), che

riferisce il fine dell'"organizzazione del lavoro" soltanto alle

"nuove forme" di partecipazione delle rappresentanze del personale e

non alle forme partecipative già esistenti che il legislatore

delegato è chiamato ad innovare.

La definizione delle "nuove forme" da parte del legislatore

delegato sottintende, pertanto, il superamento delle forme

partecipative operanti prima della riforma, e questo

indipendentemente dalla considerazione delle finalità che,

attraverso tali forme, la precedente disciplina avesse inteso

realizzare. La norma di delegazione, quando ha indicato come

obbiettivo generale da perseguire il rinnovamento delle forme di

partecipazione delle rappresentanze del personale, ha, dunque,

legittimato l'intervento del legislatore delegato non soltanto sulle

forme preesistenti collegate al fine dell'organizzazione del lavoro,

ma anche su quelle connesse a finalità di natura diversa, come le

finalità di controllo sulla gestione perseguite attraverso la

partecipazione del personale agli organi amministrativi degli enti

pubblici non economici.

L'interpretazione letterale trova, d'altro canto, conferma

nell'interpretazione sistematica, ove si faccia richiamo al contesto

generale in cui la norma impugnata - inserita nell'ambito della

riforma del pubblico impiego delineata, nei suoi principi

fondamentali, dall'art. 2 della legge n. 421 del 1992 - va

necessariamente inquadrata. Su questo piano, l'aspetto da rilevare è

che la previsione di "nuove forme" di partecipazione delle

rappresentanze del personale viene a collegarsi, come corollario,

all'impianto generale di una riforma che è stata incentrata sulla

"privatizzazione" del pubblico impiego e che ha condotto a

valorizzare la distinzione tra organizzazione della pubblica

amministrazione (la cui disciplina viene, in primo luogo, affidata

alla legge) e rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti (regolati

dalla contrattazione collettiva). Da qui l'esigenza di accentuare

anche la distinzione tra la competenza degli organi e la posizione

del personale, così da favorire il superamento delle diverse forme

di "cogestione" praticate in passato nei vari settori

dell'amministrazione pubblica.

Si può, quindi, affermare che il legislatore delegato, nel

disporre, mediante la norma impugnata, la soppressione di tutte le

forme esistenti di rappresentanza, anche elettiva, del personale nei

consigli di amministrazione, anziché eccedere dall'oggetto della

delega, si è correttamente adeguato alla lettera della norma di

delegazione nonché allo spirito generale della riforma.

5. - Infondata si presenta anche la censura riferita alla

dissociazione temporale che il legislatore delegato ha operato tra

l'abrogazione delle forme preesistenti di rappresentanza del

personale (attuata immediatamente con legge) e la previsione delle

nuove forme di partecipazione delle rappresentanze del personale

(rinviata alla futura contrattazione collettiva).

In proposito basti solo osservare che dai criteri posti nella legge

di delegazione n. 421 del 1992 non è dato desumere, né direttamente

né indirettamente, un vincolo di contestualità tra le due

discipline, l'una abrogativa delle forme superate e l'altra

introduttiva delle forme nuove. Al contrario, il metodo di intervento

in concreto adottato dal legislatore delegato può trovare la sua

giustificazione proprio nei criteri espressi dalla legge di

delegazione, che, in tema di strumenti di intervento, ha, come si è

detto, distinto tra la disciplina dell'organizzazione (affidata allo

strumento legislativo) e la disciplina dei rapporti di lavoro

(affidata allo strumento contrattuale). Una volta prescelta per la

definizione delle nuove forme di partecipazione delle rappresentanze

la via contrattuale, il legislatore delegato era tenuto in primo

luogo ad eliminare le forme di rappresentanza innestate nel

preesistente tessuto organizzativo della pubblica amministrazione,

abrogando le norme su cui tali forme venivano a trovare il loro

fondamento.

Né, sotto questo profilo, può valere il rilievo che il

legislatore delegato avrebbe dovuto, quanto meno, introdurre, nel

passaggio dal vecchio al nuovo regime, una disciplina transitoria.

Con riferimento all'istituto della rappresentanza del personale,

un'esigenza di questo tipo non trova giustificazione, una volta che

si consideri che la legge n. 421 del 1992, all'art. 2, primo comma,

lettera a), ha espressamente richiamato la necessità di una

disciplina transitoria, ma soltanto con riferimento al fine di

assicurare la graduale riconduzione dei rapporti di pubblico impiego

sotto la disciplina del diritto privato.