Sentenza n. 876/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge Provinciale

di Trento 26 aprile 1982, n. 8 ("Disciplina per l'elezione

dell'assemblea comprensoriale") promosso con ordinanza emessa il 7

febbraio 1984 dal Consiglio di Stato - Sez IV, nel ricorso proposto

dal Comune di Baselga di Pine' ed altri contro Provincia Autonoma di

Trento iscritta al n. 1206 del registro ordinanze 1984 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7 (supl. n. 3) dell'anno

1985;

Visti gli atti di costituzione dei comuni di Baselga di Pine' ed

altri, della Provincia Autonoma di Trento e dei comuni di Albiano e

Lona- Lases;

Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avvocato Manlio Mari per il comune di Baselga di Pine' ed

altri e gli avvocati Feliciano Benvenuti e Umberto Pototschnig per la

Provincia di Trento;

Ritenuto in fatto Nel corso di un giudizio promosso da alcuni comuni del Trentino

per l'annullamento delle delibere della Giunta provinciale di Trento

di convocazione dei comizi per la prima elezione delle assemblee dei

comprensori istituiti con la legge provinciale 2 marzo 1964, n. 2 e

successive modifiche, e dei provvedimenti conseguenti, il Consiglio

di Stato, Sez. IV, con ordinanza del 7 febbraio 1984, ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale della legge della Provincia

di Trento 26 aprile 1982, n. 8 che ha stabilito la elezione a

suffragio universale della assemblea dei predetti comprensori, per

violazione degli artt. 5, 114 e seguenti Cost. e dell'art. 5 dello

Statuto speciale di autonomia approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n.

670.

Ritiene il giudice a quo che, con la previsione dell'elezione

diretta dei membri delle assemblee comprensoriali da parte dei

cittadini iscritti nelle liste elettorali dei Comuni interessati, la

legge denunciata avrebbe in realtà conferito all'ente, già

istituito con le precedenti leggi provinciali 2 marzo 1964, n. 2 e 7

dicembre 1973, n. 62, natura di ente locale territoriale intermedio

tra Provincia e Comuni, la cui costituzione, non identificandosi nel

modulo associativo o consortile dei Comuni medesimi, sarebbe idonea a

determinare situazioni di conflittualità con le funzioni proprie

degli enti territoriali in cui la Repubblica si riparte ai sensi

della Costituzione.

Inoltre la stessa legge provinciale impugnata verrebbe ad

interferire nella materia dell'ordinamento dei Comuni, riservata alla

potestà legislativa regionale dall'art. 5 dello Statuto speciale di

autonomia.

In particolare il giudice rimettente sottolinea che la

possibilità di sottrarre funzioni ai comuni per devolverla ad enti

esponenziali diversi si giustifica solo quando vi siano tra detti

nuovi enti ed i comuni quei raccordi che lasciano integre le

autonomie locali istituzionali, come si verifica nel caso della

costituzione degli organi deliberanti delle Comunità montane (art. 4

legge 3 dicembre 1971 n. 1102) ovvero delle unità sanitarie locali

il cui ambito territoriale corrisponda a quello comprensoriale (art.

4 legge regionale 30 aprile 1980 n. 6), entrambi espressioni dei

consigli comunali e non dei cittadini dei comuni.

Si sono costituiti nel presente giudizio alcuni dei Comuni

interessati, con due comparse di identico contenuto; in esse hanno

evidenziato la illegittimità della evoluzione, nella specifica

materia, della legislazione provinciale che, mentre in un primo tempo

ha previsto la costituzione di siffatti enti quali centri

esponenziali dei Comuni insistenti nel comprensorio, composto da

membri espressi dai consigli comunali, ha successivamente disposto la

elezione diretta degli organi rappresentativi a suffragio universale,

con ciò violando le norme statutarie - che non riconoscono alla

Provincia potestà legislativa primaria nell'ordinamento di enti,

quali i comprensori - e altresì i principi stabiliti dalla legge 3

dicembre 1971 n. 1102 e dall'art. 7 del d.P.R. 22 marzo 1974 n. 279

sulle Comunità montane, concepite come enti a rappresentanza

indiretta, nonché il principio costituzionale dell'autonomia dei

Comuni. Infatti, da enti di coordinameto tra i Comuni, i comprensori

diverrebbero enti sovracomunali la cui volontà può contrapporsi e

prevalere su quella dei Comuni che ne facciano parte.

Ad avviso degli stessi Comuni, poi, la legge provinciale impugnata

avrebbe anche disatteso uno dei principi generali della riforma

sanitaria, recepito nella legge della Regione Trentino- Alto Adige 30

aprile 1980 n. 6, secondo cui gli organi rappresentativi delle U.S.L.

sono espressione del consiglio comunale o della associazione tra i

comuni o dell'ente pubblico (comprensorio) previsti dalle legge di

attuazione dello statuto speciale di autonomia.

Si è costituita altresì la Provincia autonoma di Trento per

chiarire le ragioni che hanno suggerito la istituzione dei

comprensori ed il conferimento ad essi di funzioni di programmazione

dell'assetto urbanistico e dello sviluppo eonomico, sociale e dei

servizi. In particolare, con le leggi che si sono succedute dal 1964

ad oggi la Provincia ha inteso regolamentare settori di competenza

legislativa esclusiva propria, ai sensi dell'art. 8 n. 5 dello

Statuto, nonché funzioni complementari a quelle relative alla

materia urbanistica e di tuttela del passaggio, in un'ottica che vede

il comprensorio come centro di un ordinamento urbanistico

provinciale.

La Provincia nega che la legge impugnata possa ritenersi lesiva

dei principi costituzionali che garantiscono le autonomie locali, sia

perché l'art. 114 Cost., affermando il principio dell'autonomia

degli enti necessari", non impedisce la istituzione di altri enti che

non si caratterizzano come "politici" e che in quanto tali non

confliggono con quelli espressamente indicati dal legislatore

costituente. Il sistema della elezione a suffragio unversale mentre

di per sé solo non è indice del carattere politico degli enti, è

senz'altro uno strumento che realizza la partecipazione e l'autonomia

di enti diversi da quelli espressamente indicati nell'art. 114 Cost.

Nella specie, poi, il comprensorio è configurato come ente

strumentale della Provincia di Trento, sì che nessuna confliggenza

con essa può essere ipotizzata. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimità

costituzionale della legge della Provincia di Trento 26 aprile 1982

n. 8, che disciplina l'elezione a suffragio universale e diretto

dell'Assemblea, costituente l'organismo rappresentativo di base dei

Comprensori di Comuni.

Ad avviso del giudice a quo tale previsione sarebbe in contrasto

con i principi già affermati da questa Corte in riferimento all'art.

5 Cost., che riserva alla legislazione statale i principi ed i metodi

dell'autonomia e del decentramento e più specificamente in

riferimento all'art. 128 Cost., il quale dispone che le province ed i

comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati dalle

leggi generali della Repubblica che ne determinano le funzioni. Se le

autonomie locali sono costituzionalmente garantite dalla Repubblica,

si soggiunge nell'ordinanza di rinvio, i vincoli derivanti dalla

Costituzione (artt. 114 e 128) impediscono di concepire livelli di

governo locale intermedi tra provincia e comuni, quando il loro

assetto non si identifichi nel modulo associativo e consortile dei

comuni, mentre, in virtù del suffragio universale diretto, la loro

costituzione può determinare situazioni di conflittualità, con

pregiudizio dell'esercizio delle funzioni proprie degli enti

territoriali in cui la Repubblica si riparte. La disciplina dettata

con la legge provinciale impugnata sarebbe altresì in contrasto con

l'art. 5 dello Statuto speciale di autonomia, perché interferisce in

una materia riservata alla potestà amministrativa regionale, in

quanto con essa vengono sottratte funzioni ai Comuni, il che può

essere giustificato solo se permangano i raccordi tra ente

comprensoriale e comuni che lo compongono, perché solo in questo

modo sono lasciate integre le autonomie locali istituzionali.

2. - La questione sollevata in riferimento alle norme della

Costituzione invocate è fondata.

Preliminarmente va rilevato che nel dispositivo della ordinanza di

rimessione vengono richiamati, come parametri costituzionali di

riferimento, gli "artt. 5, 114 e segg." Cost., nonché l'art. 5 dello

Statuto speciale di autonomia. Al riguardo va però rilevato che, in

mancanza di un preciso richiamo delle norme costituzionali che si

assumono violate, può ricercarsi, nel contesto dell'ordinanza, il

concreto significato delle proposte censure (sentt. n. 12 del 1965,

n. 153 del 1969, n. 6 del 1970 e n. 1 del 1971) onde il riferimento

"agli artt. 5, 114 e segg. Cost.", tenuto conto dei più precisi

richiami contenuti nella motivazione dell'ordinanza, può

correttamente essere individuato negli artt. 5, 114 e 28 Cost., cui

appunto nella sostanza si riferiscono le censure di legittimità

costituzionale prospettate nell'ordinanza di rinvio.

Ciò premesso è opportuno osservare che, come ricordato nella

ordinanza del giudice a quo, la Corte, sia pure in un diverso

contesto, ha già avuto modo di occuparsi, nella sentenza n. 107 del

1976 del problema della elezione diretta, da parte dell'intero corpo

elettorale di volta in volta interessato, dell'organo rappresentativo

di figure soggettive esponenziali di comunità locali, diverse dagli

enti nominativamente previsti dall'art. 114 Cost., dichiarando

l'illegittimità costituzionale della legge regionale siciliana che,

nell'istituire i consigli di quartiere, ne aveva previsto l'elezione

a suffragio universale e diretto. In tale occasione la Corte ebbe

appunto a rilevare che, a togliere ogni dubbio circa la natura di

vero e proprio ente autonomo a tale organismo, era appunto la sua

elezione a suffragio universale, ossia attraverso la forma più

squisitamente politica di esercizio di quella sovranità che l'art. 1

Cost. attribuisce al popolo.

Con la previsione, da parte della legge della Provincia di Trento

oggetto dell'incidente di costituzionalità, della nomina a suffragio

universale diretto dell'organo rappresentativo del comprensorio, si

è dato quindi luogo non già alla istituzione di mere strutture

operative dei Comuni e della Provincia, come sostenuto dalla difesa

della Provincia di Trento, bensì alla istituzione di un nuovo ente

dotato di autonomia politica, e ciò in contrasto con l'art. 114

Cost. che prevede, invece, la ripartizione della Repubblica in

Regioni, Province e Comuni.

In tal modo l'attribuzione ai nuovi enti, come previsto sulla base

di altre leggi provinciali, di compiti che spesso si sovrappongono a

quelli dei Comuni o si diversificano da quelli della Provincia,

finisce per realizzare la sottrazione di competenze agli enti

territoriali di base, il che, secondo gli artt. 5 e 128 della

Costituzione, esula dalla potestà legislativa della Provincia di

Trento.

La legislazione provinciale in tema di comprensori appare,

difatti, compatibile con i principi costituzionali invocati solo in

presenza della formula consortile, come del resto prevista dalle

leggi provinciali anteriori alla emanazione di quella oggetto

dell'incidente di costituzionalità. Tale formula presuppone però

necessariamente l'elezione indiretta dell'Assemblea comprensoriale da

parte degli organi dei Comuni facenti parte del comprensorio, perché

solo in questo modo può realizzarsi quel raccordo funzionale, idoneo

a far configurare il comprensorio come struttura operativa dei Comuni

che lo compongono, lasciando inalterato, in un quadro collaborativo

configurato dall'esercizio congiunto di poteri attinenti a comuni

interessi, l'assetto delle competenze degli enti territoriali di

base, come definito dalle leggi dello Stato.

3. - La fondatezza delle questioni prospettate con riferimento

agli artt. 5, 114 e 128 Cost. è assorbente della questione di

legittimità costituzionale, sollevata con riferimento all'art. 5

dello Statuto speciale di autonomia per il Trentino- Alto Adige.