Sentenza n. 87/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Umbria, riapprovata il 27 gennaio 1997, recante "Regolamento interno

del Consiglio regionale", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri, notificato il 14 febbraio 1997, depositato in

Cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 23 del registro

ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione della regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente, e

l'avvocato Lorenzo Migliorini per la regione Umbria.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei Ministri, richiamando le sentenze n. 288

del 1987 e n. 14 del 1965 della Corte costituzionale, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale della legge della regione

Umbria riapprovata il 27 gennaio 1997, recante il regolamento interno

del Consiglio regionale, per violazione degli artt. 121 e 127 della

Costituzione: dell'art. 121 (in riferimento all'art. 44 dello

statuto regionale che stabilisce il principio di autonomia funzionale

e contabile del Consiglio, esercitata anche sulla base del

regolamento interno) in quanto lo strumento legislativo adottato

esporrebbe il regolamento a un regime (in particolare relativamente

al controllo) non consono all'autonomia consiliare; dell'art. 127 in

quanto il principio di autonomia regionale (e consiliare)

rappresenterebbe un interesse nazionale, così come il corretto uso

degli strumenti normativi predisposti dall'ordinamento.

2. - Nel giudizio si è costituita la regione Umbria, sostenendo

l'inammissibilità o l'infondatezza della questione.

L'inammissibilità, in quanto il ricorso mirerebbe a censurare

l'esercizio di un potere di autonomia, quale quello relativo al

regolamento sull'organizzazione e il funzionamento del Consiglio. Il

regolamento, infatti, non cesserebbe di essere tale per il fatto di

risultare contenuto in una legge, e i regolamenti di organizzazione

degli organi consiliari regionali non sono sindacabili di fronte alla

Corte costituzionale, se non nella forma del conflitto di

attribuzione (sentenza n. 14 del 1965). Né rileverebbe la sentenza

n. 18 del 1970 che ha ipotizzato la possibilità di trattare i

regolamenti consiliari come leggi regionali le volte in cui essi si

spingano a disciplinare materie estranee al loro oggetto.

L'infondatezza deriverebbe invece dall'essere la scelta della fonte

legislativa espressione dell'autonomia del Consiglio,

costituzionalmente garantita, scelta dovuta all'intento di attribuire

alla normativa regolamentare una particolare stabilità, anche a

garanzia delle posizioni delle minoranze. Quanto all'art. 127 della

Costituzione, la regione ritiene che si tratti di un parametro

inconferente rispetto al caso in questione.

3. - Nell'imminenza dell'udienza, la difesa della regione ha

depositato una memoria in cui ribadisce il suo assunto secondo il

quale il regolamento, essendo atto interno, non sarebbe sindacabile

dallo Stato, indipendentemente dalla forma con la quale è approvato. Considerato in diritto Col ricorso indicato in epigrafe, si richiede dal Governo

ricorrente, secondo la sua stessa espressione, che da questa Corte

"sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge della

regione Umbria" - riapprovata il 27 gennaio 1997 e contenente il

regolamento interno del Consiglio regionale - "in quanto adottata con

legge regionale, anziché con regolamento interno al secondo comma".

Della presente questione deve preliminarmente essere esaminata

l'ammissibilità, sotto il profilo della minima sufficiente

determinazione del parametro rispetto al quale la questione stessa è

sollevata, parametro che rappresenta uno dei "termini" che

necessariamente devono risultare precisati nelle questioni di

legittimità costituzionale delle leggi, tanto se proposte in via

incidentale (art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.

87) quanto se sollevate in via principale (art. 34, secondo comma,

della medesima legge).

Si sostiene nel ricorso che l'approvazione per legge delle norme

regolamentari del Consiglio regionale umbro "viene a concretare una

violazione del principio dell'autonomia consigliare". Tale principio

risulterebbe sancito dall'articolo 121 della Costituzione e

dall'articolo 44 dello statuto della regione Umbria, nonché

dall'articolo 127 della Costituzione; parametro, quest'ultimo,

invocato anche sotto il profilo dell'esistenza di un interesse

nazionale alla integrità del sistema delle fonti del diritto e alla

autonomia regionale.

Senonché, dalle disposizioni costituzionali e statutarie

richiamate nulla può inferirsi in relazione alla esistenza, ai

caratteri e alle modalità di svolgimento del principio suddetto,

sulla cui violazione verte la doglianza del ricorrente, né tantomeno

in relazione alla forma dell'atto cui possono essere consegnate le

norme del regolamento consiliare.

Dall'art. 121 della Costituzione si apprende soltanto che il

Consiglio regionale è organo della regione (primo comma) e che esso

esercita le potestà legislative e regolamentari alla regione stessa

attribuite (secondo comma), senza alcuna indicazione circa l'ampiezza

e i caratteri della sua autonomia. Nessun argomento significativo è

poi desumibile dall'art. 44 dello statuto della regione, il quale si

limita a stabilire che l'autonomia funzionale e contabile interna

necessaria al libero esercizio delle funzioni del Consiglio regionale

è esercitata nel rispetto della Costituzione, dello statuto medesimo

e sulla base del regolamento interno, ma nulla dispone in relazione

alla natura e alla forma dell'atto regolamentare che, di tale

autonomia, deve contenere la disciplina. Dall'art. 127 della

Costituzione, infine, risulta che tutte le leggi regionali sono

sottoposte a un particolare regime di controllo precedente la loro

promulgazione e che tale controllo, per iniziativa del Governo, può

sfociare in una questione di legittimità di fronte alla Corte

costituzionale, o in una questione di merito per contrasto di

interessi davanti alle Camere, ma nessun chiarimento ivi si rinviene

a proposito del diverso e logicamente precedente problema di quali

siano le deliberazioni regionali che possono o non possono assumere

la forma della legge. Non solo inconferente, ma addirittura

controproducente, dal punto di vista del ricorso innanzi a questa

Corte in sede di giudizio di legittimità costituzionale, è inoltre

il riferimento che il ricorso fa al suddetto articolo 127 della

Costituzione per affermare la violazione dell'interesse nazionale

all'autonomia regionale e al corretto uso degli strumenti normativi

predisposti dall'ordinamento: infatti, in tal caso il vizio dell'atto

rileverebbe di fronte alle Camere e non in questa sede.

Né è possibile trarre indicazioni nel senso voluto dal ricorrente

da due pronunce di questa Corte (sentenze n. 288 del 1987 e n. 14 del

1965) richiamate in apertura del ricorso. Esse hanno affermato,

l'una, l'insindacabilità in sede di giudizio di legittimità

costituzionale del regolamento del Consiglio provinciale di Trento e,

l'altra, l'ammissibilità del conflitto di attribuzione tra lo Stato

e la regione in relazione a norme regolamentari del Consiglio

regionale del Friuli-Venezia Giulia. Da tali decisioni, oggetto di un

mero richiamo, sembrerebbe che il ricorrente intenda inferire

l'esclusione del regolamento consiliare dall'area della legislazione

regionale. Ma i casi decisi in tali occasioni avevano riguardo a due

regolamenti approvati entrambi con deliberazione dell'organo

consiliare. L'approvazione con deliberazione (e non con legge),

insomma, era elemento della fattispecie su cui la Corte si è

pronunciata, non il contenuto della sua statuizione.

Per quanto precede, risulta che dai menzionati elementi normativi,

oltre che da quelli giurisprudenziali - richiamati non tanto come

tali, ma soprattutto in quanto espressivi di un principio generale -

non è possibile ricavare quel parametro costituzionale necessario

alla corretta configurazione della questione di costituzionalità.

Né spetta a questa Corte supplire alle carenze del ricorso andando

alla ricerca di altri elementi per poter eventualmente identificare

il principio costituzionale di autonomia del Consiglio regionale che

il ricorrente ha affermato nell'immotivato modo che si è detto.

In questa situazione, non si rende possibile configurare quel

raffronto tra i due termini della questione dal quale, in ipotesi,

possa derivare l'incostituzionalità della legge. La questione, così

come nella specie prospettata, deve quindi essere dichiarata

inammissibile.