Sentenza n. 87/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16, 114,

primo comma, lettera c), e 123, primo comma, lettera h), del decreto

legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario e

contabile degli enti locali), promosso con ricorso della Regione

Toscana, notificato il 18 aprile 1995, depositato in cancelleria il

27 aprile 1995 ed iscritto al n. 34 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 1996 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi l'avvocato Mario Loria per la Regione Toscana e l'Avvocato

dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 aprile 1995, la Regione Toscana

ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 115, 117 e 128 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt.

16, 114, primo comma, lettera c), e 123, primo comma, lettera h), del

decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario

e contabile degli enti locali).

Rammenta la ricorrente che il decreto legislativo in cui sono

ricomprese le disposizioni denunciate è stato emanato sulla base

della delega conferita al Governo dalla legge 23 ottobre 1992, n.

421, che, all'art. 4, secondo comma, lettere a) e b), ha fissato,

quale criterio direttivo, l'applicazione dei principi contenuti nella

legge 8 giugno 1990, n. 142. Tra questi principi si colloca quello

della posizione di centralità della Regione nel sistema delle

autonomie locali, delineato dall'art. 3 della legge medesima, ed in

particolare, per quanto attiene alla materia della programmazione,

dai commi 4, 7 e 8, di tale articolo; come pure dall'art. 54, comma

tredicesimo, della stessa legge.

I principi della delega non sarebbero stati rispettati dal decreto

legislativo impugnato nel disciplinare la procedura di approvazione

della relazione previsionale e programmatica, che rappresenta il

fondamentale atto di programmazione degli enti locali. L'art. 16 non

prevede, infatti, nella relativa procedura di approvazione,

l'intervento della Regione, contrariamente a quanto era stabilito

dalla precedente disciplina contenuta nell'art. 1-quater del

decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con modificazioni,

nella legge 26 aprile 1983, n. 131. Analoga censura, di violazione

dell'art. 76 della Costituzione, sotto il profilo dell'eccesso di

delega, viene rivolta all'art. 123, primo comma, lettera h), del

decreto legislativo impugnato, che abroga espressamente la procedura

disciplinata dall'art. 1-quater del decreto-legge n. 55 del 1983, e

all'art. 114, primo comma, lettera c), il quale contempla

l'approvazione dello schema relativo alla relazione previsionale e

programmatica con regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17 della

legge n. 400 del 1988.

Ne risulta, tra l'altro, vanificata la normativa emanata dalla

Regione Toscana in attuazione dell'art. 3, comma settimo, della legge

n. 142 del 1990, che prevede l'approvazione da parte del Consiglio

regionale dello schema tipo e dei criteri di compilazione della

relazione previsionale e programmatica (art. 14, quarto comma, della

legge regionale n. 26 del 1992).

L'eccesso di delega avrebbe per conseguenza anche la violazione

delle norme costituzionali che garantiscono l'autonomia delle Regioni

e degli enti locali, norme delle quali la legge n. 142 del 1990

costituisce attuazione diretta (quanto all'art. 128) o mediata

(quanto agli artt. 115 e 117). Tra l'altro, le norme impugnate

introducono deroghe ai principi della legge n. 142 del 1990, senza

rispettare la procedura prevista dall'art. 1 della legge medesima,

secondo il quale sono possibili deroghe ai principi stessi solo

mediante modificazione espressa.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.

La censura relativa alla violazione dell'art. 76 della Costituzione

sarebbe inammissibile in quanto estranea "alla materia tipica ed

esclusiva del sindacato di legittimità costituzionale della legge

promosso con ricorso diretto da una Regione", né sarebbe sufficiente

a salvare l'impugnazione nel suo complesso il riferimento, formulato

in termini generici, agli artt. 115, 117 e 128 della Costituzione.

Nel merito, il richiamo ai commi quarto, settimo e ottavo dell'art.

3 della legge n. 142 del 1990 sarebbe inconferente, in quanto tali

disposizioni non hanno una diretta e specifica attinenza alla materia

della finanza e contabilità comunale, regolata dalle disposizioni

del Capo XIV della medesima legge: a queste fa riferimento il

criterio di delega e nulla induce a ritenere, né è stato dedotto,

che le norme impugnate contrastino con tali principi. La censura si

risolverebbe, in definitiva, nel lamentare la soppressione degli

schemi procedurali introdotti dal decreto-legge n. 55 del 1983.

Inammissibile, e comunque infondata, sarebbe anche la censura

relativa alla previsione di una disciplina regolamentare, in quanto

l'impiego di tale fonte non è in contrasto con i principi di tutela

dell'autonomia regionale, dal momento che non si tratta di dettare,

attraverso essa, principi vincolanti per la legislazione regionale.

3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha

depositato una memoria, nella quale si ribadisce che il decreto

legislativo impugnato non ha violato alcun criterio della delega, né

ha inciso negativamente sulle attribuzioni regionali.

Si sostiene che il legislatore statale, con le norme censurate, non

ha inteso limitare, bensì potenziare l'autonomia regionale,

ritenendo opportuno non interferire con proprie disposizioni nella

materia della programmazione, riservata all'autonomia regionale, ai

sensi dell'art. 3, commi sesto, settimo e ottavo, della legge n. 142

del 1990. Pertanto, il silenzio del legislatore nazionale in materia

(artt. 16 e 114 del decreto legislativo n. 77 del 1995) e

l'abrogazione dei commi sesto e settimo dell'art. 1-quater del

decreto-legge n. 55 del 1983, mirano non tanto a far venir meno

l'obbligo, per gli enti locali, di comunicare alla Regione la

relazione previsionale e programmatica, quanto a rafforzare la

richiamata riserva di legge regionale, restando affidata alla Regione

la valutazione della opportunità di mantenere tale obbligo e di

disciplinare le relative procedure.

D'altronde, l'approvazione dello schema di relazione previsionale e

programmatica mediante regolamento statale, prevista dall'art. 114

del decreto legislativo n. 77 del 1995, non preclude la facoltà di

ciascuna Regione di stabilire, con propria legge, i contenuti e la

struttura necessari ai fini del coordinamento con la programmazione

regionale, in quanto il regolamento statale mira solo ad individuare

ed omogeneizzare i contenuti minimi essenziali, senza con ciò

limitare l'autonomia regionale in materia. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe, la Regione Toscana ha sollevato

questione di legittimità costituzionale di varie disposizioni del

decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario

e contabile degli enti locali), che riguardano la relazione

previsionale e programmatica degli enti locali.

Vengono denunciati:

l'art. 16, in quanto non contempla una procedura che salvaguardi

l'intervento regionale nella fase di approvazione di detta relazione;

l'art. 123, primo comma, lettera h), nella parte in cui abroga il

sesto ed il settimo comma dell'art. 1-quater del decreto-legge n. 55

del 1983, che garantivano tale intervento;

l'art. 114, primo comma, lettera c), in quanto dispone

l'approvazione con regolamento governativo dello schema relativo alla

relazione medesima.

Secondo la Regione ricorrente le disposizioni censurate

contrasterebbero con:

l'art. 76 della Costituzione, avendo disatteso i principi dettati

dalla legge di delega, la quale stabiliva che il Governo avrebbe

dovuto procedere al riordino finanziario e contabile degli enti

locali applicando i principi posti dalla legge n. 142 del 1990;

gli articoli della Costituzione dei quali la legge n. 142 del 1990

costituisce disciplina attuativa, in via diretta (art. 128) ovvero in

via mediata (artt. 115 e 117), tanto più che non sarebbe stata

rispettata la procedura dettata dall'art. 1, terzo comma, di tale

legge, secondo il quale sono consentite deroghe ai suoi principi solo

con una modificazione espressa delle disposizioni in essa contenute.

2. - Va disattesa, anzitutto, l'eccezione sollevata dall'Avvocatura

dello Stato, secondo la quale il ricorso sarebbe inammissibile, in

quanto la questione relativa alla violazione dell'art. 76 della

Costituzione sarebbe estranea alla "materia tipica ed esclusiva" del

sindacato di legittimità costituzionale promosso in via principale

da una Regione.

Osserva la Corte che la ricorrente, pur denunciando il vizio di

eccesso di delega, lamenta, in verità, la lesione, a causa del

medesimo, delle competenze ad essa spettanti in virtù degli artt.

115 e 117 della Costituzione. Sussistono, perciò, i presupposti per

l'ammissibilità della questione di costituzionalità, alla luce del

costante orientamento della giurisprudenza costituzionale, secondo il

quale non è impedito alla Regione dedurre censure attinenti alla

lesione dell'art. 76 della Costituzione, quando i principi o i

criteri che si assumono violati siano volti a salvaguardare le sue

competenze (sentenze nn. 272 del 1988 e 183 del 1987).

3. - Nel merito, la questione avente ad oggetto l'art. 114, primo

comma, lettera c), del decreto legislativo n. 77 del 1995 è fondata.

L'art. 4, secondo comma, della legge 23 ottobre 1992, n. 421, nel

conferire al Governo la delega ad emanare "uno o più decreti

legislativi diretti al riordino dell'ordinamento finanziario e

contabile delle amministrazioni provinciali, dei comuni, dei loro

consorzi e delle comunità montane", indica, fra i principi e criteri

direttivi, da un canto (lettera a), "l'armonizzazione con i principi

della contabilità generale dello Stato, per la parte applicativa dei

principi contenuti nella legge 8 giugno 1990, n. 142, tenuto conto

delle esigenze del consolidamento dei conti pubblici e

dell'informatizzazione" e, dall'altro (lettera b), "l'applicazione

dei principi contenuti nella legge 8 giugno 1990, n. 142, con

l'introduzione in forma graduale e progressiva della contabilità

economica a decorrere dal 1995 fino ad interessare tutti gli enti,

con facoltà di applicazione anticipata".

La delega, nel suo insistito richiamo alla legge n. 142 del 1990,

muove evidentemente dalla considerazione delle innovazioni che, in

materia di assetto dei poteri locali, sono state apportate da detta

legge, la quale, nell'avviare il processo di riforma autonomistica,

introduce un insieme di regole tra le quali assumono fondamentale

importanza quelle che, oltre a consentire la verifica della

legittimità e del buon andamento dell'attività delle

amministrazioni locali, forniscono gli strumenti per operare scelte e

per programmare i modi e i tempi di realizzazione degli obiettivi.

Tratto caratterizzante del nuovo ordinamento diviene, perciò,

anche la disciplina finanziaria e contabile, che prevede il passaggio

ad un sistema nel quale le attività gestionali rilevano non solo

come procedimenti regolati dalle norme di contabilità, ma anche e

soprattutto per i risultati che sono atte a conseguire; risultati da

evidenziare attraverso i modelli della contabilità economica.

Come pure tratto caratterizzante della riforma appare il ruolo

conferito alla Regione dall'art. 3 della legge n. 142 del 1990, il

cui contenuto è stato già evidenziato dalla giurisprudenza della

Corte che, con la sentenza n. 343 del 1991, ha individuato per

l'appunto nella Regione il centro propulsore e di coordinamento

dell'intero sistema delle autonomie locali, in quella prospettiva di

maggiore aderenza all'art. 5 della Costituzione, che la predetta

legge ha inteso realizzare. In tale disegno, la programmazione

concertata tra Regione ed enti locali come metodo di raccordo dei

vari livelli di governo, nonché degli interessi e delle competenze

che in essi si esprimono, contribuisce alla piena realizzazione del

sistema delle autonomie, in attuazione proprio di quei principi

costituzionali che vengono invocati dalla Regione Toscana a sostegno

del ricorso; in particolare quello che mette in luce la natura

costituzionale dell'autonomia regionale (art. 115) e quello che

indica le materie attribuite alla competenza delle Regioni stesse

(art. 117).

Appare, perciò, appropriato il richiamo che la ricorrente,

nell'invocare i principi che il legislatore delegato avrebbe dovuto

rispettare, opera al disposto dell'art. 3 della legge n. 142 del

1990, dal quale emerge, in modo particolare, la qualificata posizione

assunta dalle Regioni rispetto agli enti territoriali minori. Detto

articolo, infatti, dopo aver previsto, al quarto comma, che la

Regione determina gli obiettivi generali della programmazione

economico-sociale e territoriale e che, su questa base, la stessa

ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di

investimenti degli enti locali, dispone, al comma 7, che la legge

regionale fissa i criteri e le procedure per la formazione e

attuazione degli atti e degli strumenti della programmazione

socio-economica e della pianificazione territoriale dei comuni e

delle Province rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi

regionali. Strumenti tra i quali rientra sicuramente la relazione

previsionale e programmatica, quale atto di enunciazione e

giustificazione delle scelte operate annualmente dal comune e dalla

Provincia.

Per contro, nell'indubbio nesso fra programmazione e gestione

finanziario-contabile, è eccessivamente riduttiva l'interpretazione

che la difesa del resistente tende a dare della legge delega, al fine

di restringere l'ambito dei principi e criteri direttivi ai quali il

Governo doveva ispirarsi unicamente a quelli desumibili dal Capo XIV

della legge n. 142 del 1990, dedicato alla finanza e contabilità.

4. - La ricostruzione del sistema finanziario-contabile che la

legge n. 142 del 1990 ha voluto delineare porta a ritenere che la

legge statale - alla quale è riservato, ai sensi dell'art. 55 della

medesima legge n. 142 del 1990, l'ordinamento della materia, nel

rispetto, peraltro, del modello della legge generale di principi

indicato dall'art. 128 della Costituzione - non possa trascurare gli

ambiti delle competenze regionali, sia in considerazione di quei

rapporti finanziari ai quali le Regioni sono direttamente interessate

(che si desumono dall'art. 54, quarto comma, lettera e), e commi 12 e

13, della legge n. 142 del 1990) sia delle funzioni programmatorie ad

esse attribuite dall'art. 3 della medesima legge.

5. - La puntuale e corretta interpretazione della delega che il

legislatore ha inteso conferire al Governo con l'art. 4 della legge

n. 421 del 1992, conduce, perciò, a ritenere illegittimo l'art.

114, primo comma, lettera c), del decreto legislativo n. 77 del 1995,

che prevede l'approvazione dello schema relativo alla relazione

previsionale e programmatica tramite regolamento da emanare a norma

dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, senza contemplare

alcuna forma di intervento da parte delle Regioni, in una procedura

alla quale queste sono interessate in virtù delle loro competenze.

È vero che, come osserva la difesa del resistente, il regolamento

statale mira ad individuare ed omogeneizzare i contenuti minimi

essenziali della relazione in questione. Ciò trova conferma anche

nell'art. 12, comma 8, del decreto legislativo censurato che, per

l'appunto, precisa che lo schema di relazione valido per tutti gli

enti, da

approvarsi con il regolamento di cui all'art. 114, contiene "le

indicazioni minime necessarie ai fini del consolidamento dei conti

pubblici". È il caso, anzi, di soggiungere che il perseguimento di

tale finalità rende non irragionevole la ricerca da parte del

legislatore statale di uno strumento che tenga conto dell'esigenza di

coordinamento della finanza pubblica, la cui realizzazione l'art. 119

della Costituzione affida alle leggi della Repubblica, oltre che,

beninteso, degli stessi principi contenuti nella delega conferita

dalla legge n. 421 del 1992, che menziona del pari (art. 4, secondo

comma, lettera a) le "esigenze del consolidamento dei conti

pubblici". Non per questo può essere, tuttavia, ignorato l'interesse

della Regione a venir coinvolta nella fase di approvazione dello

schema di relazione previsionale e programmatica; approvazione che

l'art. 114, rimette, invece, ad un atto normativo secondario statale,

il cui procedimento di emanazione non contempla alcuna partecipazione

della Regione medesima.

In conclusione, il vizio della disposizione denunciata risiede

proprio nel non avere previsto il coinvolgimento delle Regioni

nell'approvazione dello schema di relazione, secondo modalità la cui

scelta non spetta comunque alla Corte indicare.

L'accoglimento della questione nei termini di cui sopra assorbe

ogni altro profilo.

6. - Non fondate sono, invece, le questioni relative agli artt. 16

e 123, primo comma, lettera h), del decreto legislativo n. 77 del

1995.

Infatti, né l'una né l'altra norma possono ritenersi lesive delle

attribuzioni delle Regioni, limitandosi la prima disposizione a

disciplinare il procedimento di presentazione della relazione

previsionale e programmatica al Consiglio comunale e la seconda ad

abrogare la disciplina in materia già contenuta nell'art. 1-quater

del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con

modificazioni, della legge 26 aprile 1983, n. 131, il quale prevedeva

che detta relazione venisse comunicata alla Regione, che poteva

formulare proprie osservazioni, in relazione agli obiettivi

programmatici di sviluppo risultanti dal programma regionale.

Si può convenire, infatti, con la difesa del resistente, nel senso

che le dette disposizioni non sono preclusive degli ambiti di

competenza regionale. Esse, anzi, consentono a ciascuna Regione di

valutare autonomamente l'opportunità di mantenere l'obbligo per gli

enti locali di trasmettere la relazione previsionale e programmatica,

disciplinando, nei limiti delle proprie competenze, le relative

modalità, ovvero anche di individuare altre forme di coordinamento.