Sentenza n. 87/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, primo

comma, lettera o), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al

Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa

fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e

didattica) e dell'art. 36 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

(Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di

formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica),

promosso con ordinanza emessa il 14 gennaio 1988 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Veneto sui ricorsi riuniti proposti

da Braga Giampietro ed altri contro il Ministero della pubblica

istruzione ed altri, iscritta al n. 354 del registro ordinanza 1988 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31, prima

serie speciale, dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione di Polacco Renato, Volponi Luciano

ed altri, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Udito l'avvocato Alfredo Bianchini per Polacco Renato, Volponi

Luciano ed altri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento in cui i ricorrenti, professori

associati, avevano richiesto l'accertamento del diritto a percepire

lo stipendio di professori ordinari, il Tribunale amministrativo

regionale per il Veneto, con ordinanza emessa il 14 gennaio 1988, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 12,

primo comma, lettera o), della legge 21 febbraio 1980, n. 28, in

relazione all'art. 76 della Costituzione, nonché dell'art. 36 del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, in relazione agli artt. 76 e 77 della

Costituzione.

Il giudice a quo disattende anzitutto la tesi di una omogeneità

di situazioni che, secondo i ricorrenti, caratterizzerebbe gli

associati e i docenti di prima fascia, argomento avanzato a sostegno

di una asserita lesione del principio d'eguaglianza.

Si sottolinea a riguardo come la diversità degli accessi

concorsuali sottenda una differente esperienza e maturità

scientifica, essendo in particolare richiesta al professore di prima

fascia la dimostrazione del possesso di un requisito superiore

rispetto a quello degli associati: con riguardo a questi ultimi

verrebbe affidato infatti alla prova didattica il compito di

compensare la minore esperienza nella ricerca.

Sotto tale profilo troverebbe perciò una precisa giustificazione

la previsione di un trattamento economico inferiore, con conseguente

esclusione della violazione dell'art. 36 della Costituzione.

Viceversa la non manifesta infondatezza della questione sollevata

in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione deriverebbe, a

parere del Tribunale amministrativo regionale, dalla mancanza, nella

legge di delega, di qualsivoglia determinazione dei criteri sulla

base dei quali quantificare gli stipendi dei professori delle due

fasce. Ne conseguirebbe l'uso, nel decreto delegato, di un potere non

attribuito dal legislatore. Secondo l'ordinanza di rimessione, la

norma di delegazione si sarebbe limitata a prevedere l'incentivazione

a favore dell'opzione per il tempo pieno, richiamando altresì

attribuzioni e compiti in realtà non individuati dalla legge se non

attraverso la generica previsione di funzioni d'insegnamento e

ricerca (da ritenersi logicamente comuni ad associati ed ordinari e

quindi prive di capacità caratterizzante).

La lacuna andrebbe ravvisata nell'omessa fissazione dei principi

atti a determinare il trattamento "base" sul quale calcolare

l'aumento in favore di chi scegliesse il tempo pieno e,

conseguentemente, nella mancata precisazione dei criteri direttivi

per differenziare il trattamento economico delle due fasce.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per la

declaratoria d'infondatezza, osservando come l'attività legislativa

del Governo si sia ispirata tanto ai criteri ben determinati dalla

norma delegante, quanto al principio (enunciato dalla giurisprudenza

costituzionale) del necessario collegamento tra retribuzioni apicali

dei docenti universitari e trattamento dei dirigenti dello Stato.

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite alcune

parti private, associandosi alla prospettazione del giudice a quo.

Nell'imminenza dell'udienza, ulteriore memoria è stata presentata

da alcuni dei ricorrenti nel giudizio a quo i quali hanno

sottolineato la novità della prospettazione, evidenziando come la

questione venga essenzialmente a concernere l'illegittimità della

legge di delega, censurata per aver fatto riferimento a determinati

criteri "a cui avrebbe dovuto richiamarsi l'autorità governativa

delegata" che non erano stati poi specificati. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con

ordinanza del 14 gennaio 1988 (R.O. n. 354/1988), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, primo comma,

lettera o), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo

per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di

formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica), in

relazione all'art. 76 della Costituzione, nonché dell'art. 36 del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza

universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione

organizzativa e didattica), in relazione agli artt. 76 e 77 della

Costituzione.

Secondo il T.A.R. rimettente, il legislatore avrebbe attribuito al

Governo il potere di fissare gli stipendi dei professori universitari

delle due fasce senza determinare criteri direttivi in merito, e

quindi il Governo nella norma del decreto delegato sul punto in

discussione avrebbe fatto uso di un potere che non gli era stato

legittimamente attribuito nella legge di delega. Di qui il vulnus

dell'art. 76 della Costituzione ad opera del legislatore delegante e

degli artt. 76 e 77 della Costituzione da parte del Governo delegato.

2. - La questione è infondata.

L'art. 12, primo comma, lettera o), della legge n. 28 del 1980

delega il Governo "a rivedere il trattamento economico dei professori

ordinari e straordinari, in relazione alla graduale attuazione delle

norme di cui alle lettere b), c) e d) del primo comma dell'art. 4; a

determinare il trattamento dei professori associati e dei

ricercatori, tenendo conto delle attribuzioni e dei compiti loro

assegnati dalla presente legge; a stabilire, inoltre, in relazione

all'introduzione del regime differenziato del rapporto di servizio a

tempo pieno e a tempo definito, una disciplina di attuazione e

transitoria per il mantenimento del trattamento economico dell'ultima

classe di stipendio da parte dei professori universitari che ne

usufruiscono alla data di entrata in vigore delle norme delegate".

Il legislatore, con siffatta formulazione, ha inteso demandare al

Governo la revisione del trattamento economico dei professori

universitari, vincolandone la discrezionalità in un duplice ordine

di criteri direttivi: 1) per i professori ordinari e straordinari che

costituivano, all'atto della emanazione della delega, il solo

personale esistente nel ruolo dei professori universitari, criterio

direttivo è la realizzazione del nuovo "regime di impegno a tempo

pieno" con la relativa disciplina delle incompatibilità, nonché con

la previsione di un incentivo consistente in "un trattamento

economico superiore di almeno il quaranta per cento del trattamento

economico complessivo del corrispondente personale a tempo definito";

tale regime, descritto nelle lettere b), c) e d) del comma primo

dell'art. 4, della legge di delega, è esteso ai professori associati

dal penultimo comma del successivo art. 5; 2) per i professori

associati e per i ricercatori, che rappresentavano le ancora non

esistenti ma istituende figure di personale universitario, criterio

direttivo è la considerazione "delle attribuzioni e dei compiti loro

assegnati dalla presente legge". Che qui si tratti di "riferimento a

previsioni inesistenti", è opinione del giudice rimettente non

avvalorata dalla lettura dell'intero contesto della legge, richiamato

dalla costruzione per relationem delle disposizioni. Questa Corte, in

sentenza n. 156 del 1987, ha affermato che "la determinazione dei

principi e criteri di cui all'art. 76 della Costituzione ben può

avvenire per relationem, con riferimento ad altri atti normativi,

purché sufficientemente specifici".

A fortiori la catena delle indicazioni per relationem può

svolgersi all'interno del contesto della stessa legge, nella quale

vanno individuati i singoli dati di riferimento: a) per i ricercatori

"attribuzioni e compiti" risultano analiticamente definiti nel primo

comma dell'art. 7, e cioè "contribuire allo sviluppo della ricerca

scientifica", assolvere "compiti didattici integrativi dei corsi di

insegnamento ufficiali, ivi comprese le esercitazioni", collaborare

"con gli studenti nelle ricerche attinenti alle tesi di laurea",

partecipare "alla sperimentazione di nuove modalità di insegnamento

e alle connesse attività tutoriali"; b) per i professori associati

"attribuzioni e compiti" risultano sinteticamente in positivo dal

partecipare essi alla "unitarietà della funzione docente" ex art. 3,

primo comma, della legge di delega, insieme ai professori ordinari e

straordinari; ma ulteriormente si specificano sulla base della

lettera g), del primo comma dell'art. 4, il quale ha riservato

tassativamente ai soli professori ordinari e straordinari le funzioni

di rettore, preside di facoltà, direttore di dipartimento,

presidente di consiglio di corso di laurea, coordinatore dei corsi di

dottorato di ricerca e di gruppi di ricerca, prevedendo peraltro

qualche deroga, per "motivato impedimento", soltanto per la direzione

degli istituti, delle scuole di perfezionamento e di specializzazione

e di scuole dirette a fini speciali.

A tali "criteri direttivi" enunciati direttamente o indicati per

relationem vanno aggiunti i "principi'" del sistema del riordino

affidati dal legislatore al Governo.

Tra i "principi" indubbiamente va collocata la distinzione delle

figure dei professori di prima e di seconda fascia, espressamente

stabilita dall'art. 3, primo e secondo comma, della legge n. 28 del

1980.

È questo il più rilevante dei principi fondanti il riordino

della docenza universitaria perché risponde in forma nuova alle due

finalità dell'istruzione superiore: "promuovere il progresso della

scienza" e "fornire la cultura scientifica necessaria per l'esercizio

degli uffici e delle professioni", secondo la formulazione dell'art.

1, primo comma, del testo unico delle leggi sull'istruzione

superiore, approvato con regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592 (che

eredita storicamente la definizione della legge Casati 13 novembre

1859, n. 3725, all'art. 47: "L'istruzione superiore ha per fine

d'indirizzare la gioventù, già fornita delle necessarie cognizioni

generali, nelle carriere sì pubbliche che private in cui si richiede

la preparazione di accurati studi speciali, e di mantenere ed

accrescere nelle diverse parti dello Stato la coltura scientifica e

letteraria").

Le incombenze della attività scientifica e della preparazione

agli uffici e alle professioni hanno da sempre rappresentato un nodo

problematico nella concreta esperienza della vita accademica, essendo

l'una non scindibile dall'altra non solo rispetto alla utilità

sociale richiesta alla istituzione universitaria, ma anche per il

necessario scambio di esperienze tra insegnamento e ricerca, e

tuttavia non sempre entrambe assolte con pari assiduità sia per

diversità di attitudini e di talenti personali sia per specifiche

assorbenti esigenze teoriche o applicative delle singole discipline.

Poteva a questo proposito essere avanzato il modello o principio

della separazione dei compiti di ricerca scientifica da quelli

didattici affidati rispettivamente a distinti organici di studiosi e

di insegnanti. Al contrario, dinanzi alla crescente domanda della

didattica in una congiuntura di critica e veloce evoluzione della

cultura e del sapere scientifico, il legislatore delegante ha

ritenuto di salvaguardare il perseguimento della combinazione dei due

fini istituzionali dell'Università, aggiungendo alla figura

tradizionale del professore universitario, scelto per consolidato

merito scientifico, quella di un docente di cui fosse accertata

soltanto la idoneità scientifica e didattica.

Il "principio" della tipologia duplice dei professori

universitari, il "criterio" dell'incentivazione della scelta del

regime d'impegno a tempo pieno e quello della commisurazione dei

trattamenti economici secondo le attribuzioni e i compiti, risultano

essere sufficientemente indicati, o in via esplicita o per

relationem, dal legislatore delegante in modo che la prima delle

norme impugnate per preteso difetto di delega non appare censurabile

di inottemperanza al precetto di cui all'art. 76 della Costituzione.

Pretendere di più dal legislatore delegante significherebbe

chiedergli il quantum del "trattamento economico 'base', cioè quello

su cui operare l'aumento percentuale a favore del personale che

optava per il regime a tempo pieno", nonché il quantum "della

differenziazione del trattamento economico degli appartenenti alle

due fasce". Ma saremmo allora non nell'ambito di principi e criteri

direttivi, bensì in quello della fissazione di basi di calcolo, che

lascerebbe al Governo non la necessaria discrezionalità delle

opportune determinazioni tecniche ma solo l'incarico di eseguire

operazioni aritmetiche.

3. - Caduta la censura del difetto di delega, resta da verificare

non se il Governo abbia fatto uso di un potere non legittimamente

attribuitogli, ma se nell'area della discrezionalità, identificata e

delimitata dai principi e criteri direttivi della delega, abbia

operato scelte rispetto alle quali "il potere di intervento della

Corte (...) non può andare oltre il controllo di ragionevolezza"

(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 12 del 1981).

La seconda norma impugnata, l'art. 36 del d.P.R. n. 382 del 1980,

al secondo comma stabilisce: "Ai professori appartenenti alla prima

fascia all'atto del conseguimento della nomina ad ordinario è

attribuita la classe di stipendio corrispondente al 48,6 per cento

della retribuzione del dirigente generale di livello A dello Stato,

comprensiva dell'eventuale indennità di funzione".

Nell'esercizio delegato di potestà legislativa discrezionale,

correttamente il Governo ha fatto ricorso, per l'individuazione di

una base di calcolo su cui quantificare i trattamenti economici dei

professori universitari, ad un dato non eludibile di riferimento,

quale è la retribuzione del dirigente generale dello Stato di

livello A, stante la tendenza della legislazione (d.P.R. 11 gennaio

1956, n. 19; legge 18 marzo 1958, n. 311; legge 26 gennaio 1962, n.

16; d.P.R. 21 aprile 1965, n. 373; d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749;

legge 18 marzo 1968, n. 249) ad equiparare il trattamento economico

apicale dei professori universitari a quello dei dirigenti generali.

In proposito questa Corte, con sentenza n. 219 del 1975, ha

statuito che "tale equiparazione (sotto il profilo sottolineato del

potenziale accesso ad identico vertice di coefficiente o parametro

terminale) delle due categorie in discorso - traducendo, per la sua

non accidentalità ma anzi uniforme ripetizione in un notevole arco

temporale, un giudizio di valore espresso dal legislatore ex suo ore,

in termini di equivalenza, fra le due categorie pur strutturalmente

diverse dei docenti e dei dirigenti - non poteva non porsi come un

limite alla permanente discrezionalità del legislatore medesimo".

A maggior ragione, nel caso di potestà legislativa delegata a

fini di riordino o riforma, un dato ordinamentale preesistente,

quando non sia espressamente escluso dal legislatore delegante, non

può non funzionare come limite o criterio guida delle scelte

discrezionali del Governo. D'altra parte tale dato era presente

nell'art. 12, primo comma, lettera o), della legge di delega là dove

si richiamava il trattamento economico dell'ultima classe di

stipendio dei professori ordinari; ed è esplicitamente qualificato

come principio del sistema normativo delle carriere e retribuzioni

dei dirigenti statali nell'art. 36, ottavo comma, dello stesso

decreto delegato n. 382 del 1980: "Il professore ordinario che alla

data dell'inquadramento giuridico nel ruolo godeva del trattamento

economico corrispondente alla classe finale di stipendio conserva,

qualora più favorevole, il diritto all'equiparazione economica alla

retribuzione del dirigente generale di livello A dello Stato, in

applicazione dei principi derivanti dalle norme sulle carriere e

retribuzioni dei Dirigenti statali". Avere adottato tale criterio

pone la norma al riparo da censure per quanto concerne sia il

controllo di ragionevolezza che quello del rispetto della delega.

4. - Il quinto comma dell'art. 36 del d.P.R. n. 382 del 1980

dispone: "Lo stipendio spettante ai professori appartenenti alla

seconda fascia è pari al 70 per cento di quello spettante, a parità

di posizione, al professore della prima fascia".

Il Governo ha inteso con questa proporzione corrispondere al

criterio direttivo di cui all'art. 12, primo comma, lettera o), della

legge n. 28 del 1980 che suona: "tenendo conto delle attribuzioni e

dei compiti loro assegnati dalla presente legge".

Trattasi di misurazione del valore di prestazioni didattiche

qualitativamente non omogenee quoad personam, i professori di prima

fascia essendo selezionati per la piena maturità scientifica, ex

art. 41 del d.P.R. n. 382 del 1980, i professori di seconda fascia

per la idoneità scientifica e didattica, ex art. 42 dello stesso

d.P.R. n. 382; oltreché di prestazioni diverse quoad rem, essendo i

professori di seconda fascia esclusi dalle "funzioni riservate" ai

professori di prima fascia (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.

990 del 1988).

La valutazione quantificante la differenza delle retribuzioni

rientra nella discrezionalità del Governo, così come diretta dal

criterio fornito dal legislatore delegante, e non appare censurabile

di irragionevolezza.