Sentenza n. 84/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri notificato il 24 novembre 1967, depositato in cancelleria il

13 dicembre successivo ed iscritto al n. 32 del Registro ricorsi 1967,

per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana sulla

competenza a decidere i ricorsi gerarchici contro le ordinanze con le

quali gli Intendenti di finanza irrogano pene pecuniarie agli esattori

delle imposte dirette.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 10 maggio 1968 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv. Pietro Virga,

per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assessore alle finanze della Regione siciliana, con circolare 21

luglio 1967, invitava gli Intendenti di finanza della Sicilia a

trasmettere all'Assessorato i ricorsi gerarchici pendenti contro le

ordinanze intendentizie irrogative di pene pecuniarie agli esattori

delle imposte dirette. Si affermava nella circolare che la competenza a

decidere tali ricorsi era stata trasferita alla Regione, per effetto

del D. P. R. 26 luglio 1965, n. 1074, che, con l'art. 3, ha attribuito

alla Regione le entrate derivanti dall'applicazione di sanzioni

pecuniarie, e, con l'art. 8, ha disposto che per l'esercizio delle sue

funzioni la Regione si avvale degli uffici periferici

dell'Amministrazione statale. Gli atti dell'Intendente di finanza

applicativi delle predette sanzioni dovevano quindi considerarsi quali

atti amministrativi regionali, e come tali gerarchicamente impugnabili

presso l'Assessore alle finanze.

Con atto 13 dicembre 1967 il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha

sollevato conflitto di attribuzione davanti a questa Corte, chiedendo

che sia dichiarata la competenza dello Stato (Ministro delle finanze) a

decidere i predetti ricorsi e che sia conseguentemente annullata

l'indicata circolare dell'Assessore regionale. Si afferma nel ricorso

il particolare carattere sanzionatorio e arbitratorio del potere

dell'Intendente di finanza di applicare le predette sanzioni, che si

differenzia dall'attività di vigilanza e controllo sugli agenti di

riscossione, ed è manifestazione del principio unitario dello Stato.

Si rileva inoltre che la legge 7 gennaio 1929, n. 4, a cui rinvia

l'art. 150 del T.U. n. 858 del 1963 sulla riscossione delle imposte

dirette, pone dei principi generali in materia tributaria propri ed

esclusivi dello Stato ed attribuisce agli organi competenti poteri non

delegabili né derogabili in sede regionale. Ne discende che il potere

dell'Intendente nell'irrogare la pena pecuniaria è potere statale,

così come statale è il potere del Ministro di decidere il ricorso

gerarchico avverso l'ordinanza dell'Intendente.

Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione siciliana,

rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Pietro Virga e Antonio

Sorrentino, con atto 11 dicembre 1967.

In esso si contrasta la tesi del carattere paragiurisdizionale dei

provvedimenti emessi dall'Intendente di finanza ai sensi dell'art. 150

del T.U. del 1963, di cui si afferma invece la natura esclusivamente

amministrativa, corrispondente alla natura amministrativa delle

sanzioni di cui trattasi. Si osserva inoltre che, mentre nella

precedente disciplina provvisoria dei rapporti tra Stato e Regione in

materia finanziaria mancava una esplicita norma di attuazione che

disponesse la sottoposizione degli organi statali periferici

all'autorità regionale, con l'art. 8 del D. P. R. n. 1074 del 1965 si

è istituito tra tali organi e la regione quel vincolo gerarchico che

costituisce il presupposto per la decisione dei ricorsi, ed è stato

così rimosso l'ostacolo a riconoscere la competenza della Regione e

decidere i ricorsi gerarchici contro i predetti provvedimenti, emessi

dall'Intendente di finanza nell'esercizio di una competenza regionale.

Si ammette, infine, che la legge n. 4 dei 1929 e il T.U. n. 858

del 1963 contengono principi generali dell'ordinamento finanziario

dello Stato, ma si esclude che da ciò derivi che solo il Ministro e

non l'Assessore regionale possa decidere i ricorsi sulla base di tali

principi, di cui nel presente giudizio non è stata denunciata la

violazione da parte dell'Assessore.

La difesa dello Stato, in successiva memoria, ha ribadito gli

argomenti del ricorso, insistendo particolarmente nel rilevare che il

punto centrale di esso è dato dalla legge n. 4 del 1929, nel suo

valore di corpus di principi generali e fondamentali dell'ordinamento

normativo statale, che non sopportano deroghe e deleghe a favore degli

ordinamenti regionali. Si osserva inoltre che la circolare impugnata

non ha per oggetto la riscossione dei tributi di spettanza regionale,

ma la fase successiva del contenzioso esattoriale, che concerne materia

non trasferita né trasferibile alla Regione, nella quale il D.P.R. n.

1074 del 1965 non ha portato innovazioni.

Anche la difesa della Regione ha depositato memoria nei termini. In

essa si richiama la sentenza n. 122 del 1967 di questa Corte, da cui si

ricaverebbe la esclusiva dipendenza degli uffici statali dall'Assessore

regionale sul piano della funzione di riscossione dei tributi. Si

insiste quindi sul carattere amministrativo, e non "giustiziale", della

decisione dell'Intendente, e si nega l'incidenza di esse

sull'ordinamento generale dello Stato.

Nella discussione orale le difese delle parti hanno sviluppato i

rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

1. Secondo la tesi della Regione siciliana, affermata nella

circolare che ha dato luogo al presente conflitto e sostenuta nel corso

del giudizio, per effetto dell'art. 3 del D. P. R. 26 luglio 1965, n.

1074, che ha attribuito alla Regione le entrate "derivanti

dall'applicazione di sanzioni pecuniarie amministrative e penali",

rientrerebbe nel complesso delle competenze trasferite alla Regione con

tale decreto l'applicazione di sanzioni pecuniarie agli esattori delle

imposte dirette. E poiché, a norma dell'art. 8 dello stesso decreto,

la Regione si avvale, per l'esercizio delle funzioni ad essa spettanti,

degli organi periferici dello Stato, l'Intendente di finanza,

nell'irrogare le dette sanzioni, porrebbe in essere atti amministrativi

regionali. I ricorsi gerarchici contro di essi andrebbero quindi

proposti all'Assessore regionale alle finanze.

A questa tesi si oppone, da parte del Presidente del Consiglio, che

l'Intendente di finanza, nel decidere l'applicazione di pene pecuniarie

nei confronti degli agenti di riscossione e nel risolvere le

controversie dipendenti dal rapporto di gestione dell'esattoria,

esercita un potere di carattere paragiurisdizionale, che è

manifestazione del principio unitario dello Stato. Tale potere gli è

direttamente attribuito dalla legge 7 gennaio 1929, n. 4, la quale

costituisce un corpo di disposizioni che non si confonde nella

normativa portata del testo unico sui servizi di riscossione delle

imposte dirette, e attribuisce agli organi competenti poteri non

delegabili in sede regionale. Il decreto presidenziale n. 1074 del 1965

non avrebbe, pertanto, innovato in materia di contenzioso relativo

all'applicazione delle pene pecuniarie, e l'art. 8 di esso non

comporterebbe la competenza dell'Assessore regionale a decidere, in

luogo del Ministro, i ricorsi avverso le ordinanze intendentizie.

2. - Osserva la Corte che la questione fondamentale per la

risoluzione del conflitto è se la devoluzione alla Regione delle

entrate derivanti dall'applicazione di sanzioni pecuniarie implichi la

legittimazione della Regione stessa alla irrogazione delle sanzioni che

a tali entrate danno luogo.

Ritiene la Corte che al quesito debba darsi risposta negativa.

L'assegnazione dei proventi di determinate pene pecuniarie ad un

ente, anche se fornito, come la Regione, di potestà legislativa e

tributaria, non è attribuzione all'ente del potere di irrogare le pene

stesse. È appena il caso di osservare che se, per ipotesi, fosse

attribuito a un determinato ente pubblico il provento di multe o

ammende previste dalla legge penale, non per questo sarebbe attribuita

all'ente la potestà punitiva, anche a prescindere dal carattere

esclusivamente statale di tale potestà.

Né si potrebbe, nel caso in esame, invocare il parallelismo, già

rilevato in precedenti sentenze di questa Corte, tra spettanza di un

tributo e potestà tributaria, inteso nel senso che, di massima, l'ente

a cui spetta il tributo può disporre intorno ad esso, sempre nei

limiti e secondo i principi dell'ordinamento tributario generale, e

svolgere la connessa attività amministrativa. A parte che è da

distinguere la potestà di imposizione dal diritto al provento di un

tributo imposto da un altro ente, nel caso in esame non si tratta di

entrate tributarie, e neanche connesse a tributi (come le sopratasse e

gli interessi di mora, a carico del contribuente), ma si tratta di

proventi derivanti dall'esercizio di una potestà diversa dalla

tributaria, e precisamente dall'esercizio di un potere sanzionatorio,

che, se ha per oggetto attività che si svolgono in materia tributaria,

si distingue però dal potere di imposizione e di riscossione di

tributi, ed è regolato da un proprio ordinamento.

Nessun argomento può trarsi, pertanto, dalla considerazione che il

decreto n. 1074 del 1965 ha trasferito alla Regione le funzioni

esecutive ed amministrative ad essa spettanti in materia tributaria,

per cui dopo l'entrata in vigore di esso, gli esattori non

riscuoterebbero più tributi di spettanza statale e competerebbe alla

Regione ogni potestà amministrativa connessa alle imposte dirette.

Già nella sentenza n. 48 del 1965 fu rilevato che, pur essendo

passata alla Regione siciliana la materia della riscossione dei tributi

e l'organizzazione del servizio esattoriale, nella materia trasferita

non erano comprese quelle funzioni di sorveglianza sull'esecuzione del

rapporto esattoriale che danno luogo all'applicazione di sanzioni

amministrative, e in particolare alla irrogazione delle cosiddette pene

pecuniarie, e che costituiscono un sistema, unitariamente disciplinato,

di attività sopraordinate al servizio di riscossione, nel quale non

possono essere considerate confuse. Pertanto, si ritenne che alla

Regione non fossero state attribuite le funzioni relative

all'irrogazione delle dette sanzioni, non già per la ragione che non

fossero state ancora trasferite le funzioni spettanti alla Regione in

materia tributaria, e neanche per la ragione che l'applicazione di

quelle sanzioni sia di esclusiva competenza dello Stato (questione

rimasta al di fuori della pronuncia), ma perché esse sono funzioni

sostanzialmente distinte da quelle che avevano formato oggetto di

trasferimento. E ciò si deduceva dalla sostanziale diversità

dell'attività sanzionatoria e dell'attività di riscossione, risalente

alla distinzione tra potestà sanzionatoria e potestà tributaria; dal

diverso livello a cui si esplicano le predette attività; dal carattere

unitario dell'ordinamento delle attività sanzionatorie in materia

fiscale, che costituisce un sistema organico, differenziato

dall'ordinamento dell'imposizione e della esazione dei tributi, e che

ha il suo testo fondamentale nella legge 7 gennaio 1929, n. 4,

contenente "norme generali" per la repressione delle violazioni delle

leggi finanziarie.

Le stesse ragioni valgono rispetto alla norma dell'art. 3 del

decreto n. 1074 del 1965, che si è limitata ad assegnare alla Regione

le entrate derivanti dall'applicazione di sanzioni pecuniarie.

Anche se, per ipotesi, il trasferimento alla Regione del predetto

potere sanzionatorio fosse consentito dall'ordinamento generale, esso

avrebbe richiesto una esplicita attribuzione, che non è compresa

nell'attribuzione dei proventi. Vi è un salto logico nel passaggio

dalla esatta affermazione che il citato art. 3 ha derogato, per quanto

riguarda la Regione siciliana, agli artt. 24 del D.L. n. 1465 del 1930

e 150 del D. P. R. n. 858 del 1963 (che attribuiscono quei proventi

allo Stato) alla affermazione che sia stato trasferito il potere di

applicare le sanzioni, come vi è un salto logico nel passaggio

dall'affermazione che, col decreto n. 1074 del 1965, si è avuto il

trasferimento delle funzioni spettanti alla Regione, all'affermazione

che sia di spettanza di questa, non il provento, ma l'applicazione

delle sanzioni.

Non può pertanto ritenersi che l'esercizio del potere

sanzionatorio, previsto e regolato dalla legge 7 gennaio 1929, n. 4, a

cui si richiama l'art. 20 del T.U. sulla riscossione delle imposte

dirette (D.L. 6 novembre 1930, n. 1465), abbia formato oggetto delle

norme di attuazione dello Statuto siciliano in esame, allo stesso modo

che non aveva formato oggetto delle precedenti norme sul regolamento

provvisorio dei rapporti tra Stato e Regione in materia finanziaria.

Ne consegue che l'Intendente di finanza, nell'applicazione delle

sanzioni, svolge una funzione statale non trasferita alla Regione.

È inoltre da tener presente che le funzioni esattoriali non

riguardano soltanto la riscossione di tributi di spettanza regionale.

4. - Ulteriore, e diretta, conseguenza delle esposte considerazioni

è che appartiene tuttora al Ministro delle finanze la competenza a

decidere i ricorsi in materia.

Va osservato a questo proposito che non è pertinente, ai fini del

presente giudizio, stabilire se, col disporre che la Regione si avvale

degli organi periferici dello Stato per l'esercizio delle funzioni ad

essa spettanti, si sia istituito un rapporto di dipendenza gerarchica.

A parte che la questione non avrebbe in nessun caso rilievo, perché un

ricorso amministrativo potrebbe essere stabilito dall'ordinamento anche

in mancanza di esso (cosiddetto ricorso gerarchico improprio), la

definizione del rapporto tra organi dello Stato e Regioni può avere

importanza in relazione alle funzioni di spettanza di quest'ultima

svolte dai primi, non già in relazione a quelle funzioni che, per

essere rimaste dello Stato, non possono essere svolte che dagli organi

dello Stato come tali, e non come organi di cui si avvale la Regione.

Ugualmente estranea alla presente controversia è la

classificazione dell'atto dell'intendente come atto amministrativo o

come atto paragiurisdizionale. Certo la Regione può avvalersi degli

organi dello Stato solo per lo svolgimento di attività amministrative

("per l'esercizio delle funzioni esecutive ed amministrative", dice

l'art. 8); ma non basta la natura amministrativa dell'atto per dedurne

la competenza della Regione, richiedendosi che si tratti di attività

amministrativa a questa "spettante".

Le ragioni innanzi indicate escludono che tale sia l'attività

dell'Intendente nell'applicazione delle sanzioni, in qualunque modo

possa essere qualificata, non essendo passata alla Regione la

competenza relativa per effetto di una norma che ha soltanto disposto

l'attribuzione alla Regione delle entrate derivanti dall'applicazione

delle sanzioni stesse.

Si deve dunque concludere che, ferma restando la competenza della

Regione in materia di riscossione dei tributi ad essa assegnati,

poiché l'attività relativa all'applicazione delle pene pecuniarie di

cui alla legge n. 4 del 1929, richiamata dall'art. 150 T.U. del 1963

sulla riscossione delle imposte dirette, è rimasta attività statale,

l'Intendente di finanza agisce, nello svolgimento di essa, come organo

dello Stato nell'esercizio di una funzione statale. Spetta quindi al

Ministero delle finanze la decisione dei ricorsi contro i suoi atti,

come disposto dall'art. 24, quarto comma, del D.L. 6 novembre 1930, n.

1465.