Sentenza n. 833/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

7 gennaio 1987, depositato in Cancelleria il 15 gennaio 1987 ed

iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1987, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della deliberazione del Comitato

Internazionale per la programmazione economica del 14 ottobre 1986,

recante "Direttive per la concessione delle agevolazioni finanziarie

ai centri commerciali ed ai mercati agro-alimentari all'ingrosso".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 gennaio 1987, la Regione Toscana

ha promosso conflitto di attribuzione, nei confronti dello Stato,

avverso la deliberazione del C.I.P.E. in data 14 ottobre 1986,

recante "Direttive per la concessione delle agevolazioni finanziarie

ai centri commerciali ed ai mercati agro-alimentari all'ingrosso",

deducendo violazione delle competenze ad essa attribuite degli artt.

117 e 118 Cost., e 51 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in materia

di "fiere e mercati".

Premette la ricorrente che la legge 28 febbraio 1986, n. 41 (legge

finanziaria 1986), all'art. 11, prevede una integrazione del fondo di

cui alla legge 10 ottobre 1975, n. 517, con uno stanziamento

complessivo di lire 950 miliardi, destinato alla concessione di

agevolazioni alle società promotrici di centri commerciali ed alle

società consortili con partecipazione maggioritaria di capitale

pubblico che realizzano mercati agro-alimentari all'ingrosso di

interesse nazionale, regionale e provinciale (commi quindicesimo e

sedicesimo); la stessa legge n. 41/1986 dispone inoltre che la

realizzazione dei progetti di investimento è accertata dagli

istituti di credito speciale interessati, secondo le procedure

stabilite dalla legge n. 517/1975 (comma diciassettesimo); viene

inoltre affidato al C.I.P.E. il compito di stabilire, sentita la

Commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge 16.5.1970,

n. 281, "le direttive, le procedure, i tempi e le modalità di

erogazione dei contributi e di accertamento degli investimenti"

(comma diciottesimo).

La deliberazione 14.10.1986 del C.I.P.E., al punto 2), disciplina

il riconoscimento della rilevanza nazionale, regionale e provinciale

dei mercati agro-alimentari all'ingrosso, mentre al punto 3)

determina la composizione del capitale delle società consortili e

detta disposizioni in materia statutaria, non solo delle società

consortili istituende, ma altresì di quelle già costituite.

Osserva la ricorrente che, così disponendo, l'atto impugnato lede

la competenza regionale in materia di "fiere e mercati".

Il punto 2) della deliberazione del C.I.P.E. fissa, infatti, ai

fini della concessione delle agevolazioni, i criteri per determinare

la rilevanza nazionale, regionale o provinciale dei mercati

agro-alimentari all'ingrosso, e dispone che i mercati nazionali sono

riconosciuti dal Ministero dell'industria, del commercio e

dell'artigianato, sentite le commissioni di cui al successivo punto

5) nonché la regione di ubicazione; gli altri mercati sono

riconosciuti dalle regioni competenti per territorio, sentito il

Ministro della industria, del commercio e dell'artigianato.

La deliberazione, nel punto in cui affida al Ministro il

riconoscimento dei mercati nazionali, è ritenuta invasiva della

competenza regionale in materia di fiere e mercati, come precisata

dall'art. 51 del d.P.R. n. 616/1977. Infatti, come per le fiere (ad

eccezione di quelle internazionali), anche per i mercati, sono

trasferite alle regioni le funzioni amministrative concernenti "tutte

le strutture, i servizi e le attività riguardanti l'istituzione e lo

svolgimento "dei mercati all'ingrosso. Ciò comporta che, in armonia

con il dettato costituzionale, la dimensione territoriale degli

interessi connessi alla istituzione o all'esercizio di un mercato è

stata superata, come elemento di discrimine tra attribuzioni statali

ed attribuzioni regionali.

Osserva ancora la ricorrente che anche quanto disposto al punto 3)

della deliberazione incide sulla competenza regionale e viola la

legge n. 41/1986.

Tale legge, infatti, si limita a prevedere la concessione di

contributi alle "società consortili con partecipazione maggioritaria

di capitale pubblico che realizzano mercati agro-alimentari

all'ingrosso", mentre la deliberazione (punto 3, comma primo) scende

a determinare, in dettaglio, la composizione del capitale pubblico,

disponendo che "nella composizione del capitale delle società

consortili devono essere assicurate la partecipazione maggioritaria

congiunta della regione, del comune e della camera di commercio

competenti per territorio".

In tal modo il C.I.P.E. adopera un potere che non gli è

attribuito dalla legge, la quale si limita a prescrivere che il

C.I.P.E. stabilisca "le direttive, le procedure, i tempi e le

modalità di erogazione dei contributi e di accertamento degli

investimenti.

Appare inoltre violata - ad avviso della ricorrente - la

competenza regionale in materia, come emerge da quanto disposto dalla

legge regionale toscana 21 maggio 1975, n. 46, art. 4, comma primo,

lett. b), il quale prevede che alla realizzazione e gestione dei

mercati all'ingrosso di cui all'art. 1 della stessa legge regionale

provvedono "società o altre forme associative costituite fra gli

enti pubblici che hanno istituito il mercato ed operatori economici

privati, nelle quali sia assicurata la partecipazione maggioritaria

di capitale pubblico".

Ulteriore motivo di illegittimità - secondo la ricorrente trovasi

anche nel secondo comma, parte prima, del punto 3) della

deliberazione, là dove viene disposto che "le società consortili

debbono prevedere nell'oggetto sociale la finalità della costruzione

e gestione del tipo di mercato al quale si riferiscono (nazionale,

regionale o provinciale)". Anche tale disposizione, oltre a violare

la legge n. 41/1986, la quale si limita a concedere contributi a

società che "realizzano" mercati, e nulla prevede in ordine alla

gestione dei mercati stessi, è altresì invasiva della competenza

della regione, la quale si vede costretta a partecipare a società di

gestione dei mercati, pur essendosi la regione, nell'ambito della

propria competenza a disciplinare la materia, riservata le sole

funzioni programmatorie.

Rileva infine la ricorrente che la seconda parte del secondo comma

del punto 3) della deliberazione prevede che "le società consortili

già esistenti a partecipazione maggioritaria pubblica debbono

adeguare i loro statuti alle finalità previste dalla legge n.

41/1986 prima di presentare domanda di agevolazione". Se tale

disposizione fosse interpretata, come sembra che debbasi, nel senso

che le società esistenti, alle quali sia affidata la realizzazione e

gestione di mercati, devono adeguare la composizione del loro

capitale sociale alle disposizioni del C.I.P.E., si ripeterebbero i

motivi di illegittimità sopra richiamati in relazione al punto 3),

comma primo, con l'aggravante che ne rimarrebbe sconvolto il sistema

che la regione si era dato.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, contestando la fondatezza

del ricorso.

Osserva l'Avvocatura dello Stato che la distinzione dei mercati

agro-alimentari all'ingrosso in mercati "...di interesse nazionale,

regionale e provinciale..." è contenuta nell'art. 11, comma

sedicesimo, della legge finanziaria n. 41 del 1986. Lo stesso art.

11, comma diciottesimo, demanda al C.I.P.E. di stabilire "...le

direttive, le procedure, i tempi e le modalità di erogazione dei

contributi e di accertamento degli investimenti".

Una volta che la stessa legge abbia previsto l'esistenza di

mercati all'ingrosso di interesse nazionale (accanto a quelli di

interesse regionale e provinciale), è quindi privo di fondamento

sostenere che la funzione amministrativa di riconoscimento di tali

mercati dovrebbe appartenere alle regioni.

Invero, la qualificazione dei mercati all'ingrosso "di interesse

nazionale" induce necessariamente a superare l'ambito regionale, e

comporta che il riconoscimento di tali mercati appartenga allo Stato,

come legittimamente è stato disposto al punto 2), comma primo,

dell'impugnata deliberazione.

Il già citato comma sedicesimo dell'art. 11 della legge n.

41/1986 prevede, come destinatarie di agevolazioni, anche le

"...società consortili con partecipazione maggioritaria di capitale

pubblico..."; pure in questo campo il comma diciottesimo dello stesso

art. 11 demanda al C.I.P.E. di stabilire le direttive.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato non appare fondata la

(peraltro non pertinente) allegazione di carenza di potere del

C.I.P.E. in materia, né sussiste la asserita violazione delle

competenze regionali. E ciò anche in presenza eventuale di leggi

regionali che dispongono diversamente, poiché l'osservanza della

direttiva C.I.P.E. si impone quando vengano in questione le

agevolazioni disposte dalla legge n. 41/1986, mentre tale direttiva

in nessun modo può ritenersi in contrasto con l'interesse pubblico

generale.

Rileva ancora il resistente che, riferendosi alle società

consortili "...che realizzano mercati agro-alimentari

all'ingrosso...", il già citato art. 11, comma sedicesimo, della

legge n. 41/1986 non riguarda solo le società mere promotrici e/o di

costruzione. Se infatti la "realizzazione" dovesse intendersi in

questo limitato senso, non si spiegherebbe la pur necessaria presenza

di partecipazione maggioritaria di capitale pubblico in dette

società consortili. Ne deriva che tali società hanno ad oggetto sia

la realizzazione dei mercati agro-alimentari all'ingrosso, sia la

loro gestione. Non sussistono, dunque, nella deliberazione C.I.P.E.

impugnata (punto 3, comma secondo, prima parte) né la (peraltro non

rilevante) violazione della legge n. 41/1986, né l'invasione di

competenze regionali. Invero, l'attività di gestione da parte delle

società consortili, al cui capitale pubblico partecipano anche le

regioni, è conseguenza che deriva direttamente dalla legge n.

41/1986, che la deliberazione impugnata si limita soltanto ad

esplicitare.

Una volta stabilito che la deliberazione C.I.P.E. impugnata, nelle

parti sopra esaminate, non è invasiva delle competenze regionali, è

infondato - ad avviso dell'Avvocatura dello Stato - anche l'ultimo

motivo del ricorso, concernente la direttiva di adeguare gli statuti

delle già esistenti società consortili a partecipazione

maggioritaria pubblica "...alle finalità previste dalla legge n.

41/1986" (punto 3, comma secondo, seconda parte). Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha promosso conflitto di attribuzione, nei

confronti dello Stato, avverso la deliberazione del C.I.P.E. in data

14 ottobre 1986, adottata in base all'art. 11 della legge 28 febbraio

1986, n. 41 (Legge finanziaria 1986) e recante "Direttive per la

concessione delle agevolazioni finanziarie ai centri commerciali ed

ai mercati agro-alimentari all'ingrosso", prospettando la violazione

delle competenze ad essa attribuite dall'art. 51 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, in relazione agli artt. 117 e 118 Cost., in materia di

"fiere e mercati".

2. - L'art. 11 della legge n. 41 del 1986 prevede: l'integrazione

del fondo di cui all'art. 6 della legge 10 ottobre 1975, n. 517, sul

credito agevolato al commercio (comma quindicesimo); la destinazione

dello stanziamento alla concessione di agevolazioni (contributi in

conto capitale ed in conto interessi) alle società promotrici di

centri commerciali all'ingrosso, nonché alle società consortili con

partecipazione maggioritaria di capitale pubblico che realizzano

mercati agro-alimentari all'ingrosso di interesse nazionale,

regionale e provinciale (comma sedicesimo); l'accertamento della

realizzazione dei suddetti programmi di intervento, secondo

particolari modalità, da parte degli istituti di credito speciale

interessati (comma diciassettesimo); l'attribuzione al C.I.P.E. del

potere di stabilire, con sua deliberazione, le direttive, le

procedure, i tempi e le modalità di erogazione dei contributi e di

accertamento degli investimenti (comma diciottesimo).

In riferimento alla legge suindicata, il C.I.P.E, con la

deliberazione del 14 ottobre 1986, ora impugnata, ha stabilito, tra

l'altro, che: a) il carattere nazionale, regionale o provinciale dei

mercati agro-alimentari all'ingrosso, secondo la distinzione

formulata dall'art. 11 della legge n. 41 del 1986, è individuato

mediante riconoscimento di quelli "nazionali" ad opera del Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato, restando affidato

alle regioni competenti per territorio il riconoscimento degli altri

mercati (n. 2 della deliberazione); b) la concessione delle

agevolazioni è limitata alle società consortili a partecipazione

maggioritaria pubblica alle quali partecipa anche la regione (n. 3,

comma primo); c) ai fini in esame, gli statuti delle istituende

società consortili debbono prevedere nell'oggetto sociale la

finalità della costruzione e gestione del tipo di mercato

(nazionale, regionale o provinciale) al quale si riferiscono (n. 3,

comma secondo, parte prima), e gli statuti delle società

preesistenti debbono essere in tal senso adeguati (n. 3, comma

secondo, parte seconda).

Le suindicate disposizioni sono oggetto di specifica censura da

parte della Regione Toscana, la quale per un verso denuncia

l'attribuzione al Ministro dell'industria del potere di imprimere la

qualifica di "mercato nazionale" siccome lesiva della competenza di

essa ricorrente in materia di "fiere e mercati", ai sensi dell'art.

51 del d.P.R. n. 616 del 1977, competenza indipendente dalla

dimensione territoriale degli interessi connessi all'istituzione ed

all'esercizio dei mercati all'ingrosso, e per altro verso lamenta che

la deliberazione impugnata abbia esorbitato dai poteri concessi al

C.I.P.E. dalla legge finanziaria n. 41 del 1986.

3. - Le censure svolte dalla ricorrente sono entrambe non fondate.

Il finanziamento di cui all'art. 11 della legge n. 41 del 1986

può annoverarsi tra quelli aventi carattere straordinario o

aggiuntivo, in quanto ha per oggetto erogazioni con destinazione

vincolata al perseguimento di speciali finalità. Infatti la norma

ora indicata dispone un incremento del fondo istituito con la legge

n. 517 del 1975 (art. 6), per la ristrutturazione, sull'intero

territorio nazionale, dell'apparato distributivo (art. 1), e

particolarmente per l'aumento della produttività e funzionalità del

servizio distributivo (art. 2): finalità, queste, che il detto art.

11 specifica nel senso del potenziamento dei mercati agro-alimentari

all'ingrosso.

Correlativamente il detto art. 11 conferisce al C.I.P.E. ampi

poteri, concernenti la fissazione di direttive e la determinazione

delle procedure, dei tempi e delle modalità di erogazione dei

contributi e di verifica sugli investimenti. E fra tali poteri, avuto

riguardo alla loro connessione con le finalità del finanziamento,

devono ritenersi compresi quelli esercitati dal C.I.P.E. dettando le

disposizioni impugnate dalla ricorrente.

Le considerazioni svolte consentono di ritenere senz'altro non

fondate le censure della ricorrente concernenti la individuazione,

fra i beneficiari delle agevolazioni, delle sole società consortili

con partecipazione anche regionale (n. 3, comma primo), nonché

l'imposizione di specifiche enunciazioni (circa la qualità del

mercato da costruire e gestire) negli statuti delle società da

formare (n. 3, comma secondo, parte prima) o già formate (n. 3,

comma secondo, parte seconda), imposizione d'altronde funzionale alla

garanzia del perseguimento delle finalità del finanziamento.

Quanto, poi, alla censura rivolta al n. 2, comma primo, della

deliberazione impugnata - censura con la quale la ricorrente denuncia

la lesione della propria competenza, per avere il C.I.P.E. affidato

al Ministro dell'industria il potere di imprimere la qualifica di

mercato nazionale - va osservato in particolare che lo stesso art. 11

della legge finanziaria 1986 prevede la distinzione fra mercato di

interesse nazionale, regionale e provinciale, così autorizzando la

disposizione impugnata.

In tal modo, d'altra parte, non si determina contrasto con la

disciplina generale delle competenze regionali in materia di "fiere e

di mercati" quale risulta dagli artt. 51 e 53 del d.P.R. n. 616 del

1977 (cfr. sentenza di questa Corte n. 8 del 1985). Invero

l'attribuzione al Ministro dell'industria (come del resto la

distinzione fra mercati di interesse nazionale, regionale e

provinciale) è operata ai soli fini dell'attuazione del

finanziamento straordinario in argomento, senza alcuna incidenza

sulle competenze in via generale come sopra stabilite.