Sentenza n. 830/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia

e della Regione Sardegna, notificati rispettivamente l'11 dicembre

1987 e il 16 dicembre 1987, depositati in cancelleria il 18 dicembre

1987 e il 4 gennaio 1988 ed iscritti ai nn. 25 del registro ricorsi

1987 e al n. 1 del registro ricorsi 1988, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito dei decreti del Ministero dell'ambiente

18 giugno 1987 n. 429 e 22 luglio 1987 n. 421 relativi alle

istituzioni di riserve naturali "Foresta di Tarvisio" e "Monte

Arcosu".

Visti gli atti di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia

e della Regione Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore

Francesco Saja;

Uditi gli avvocati Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia

Giulia, Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'Avvocato dello

Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso dell'11 dicembre 1987 (reg. confl. n. 25 del

1987) la Regione Friuli-Venezia Giulia impugnava per conflitto di

attribuzione il decreto del Ministro per l'ambiente 18 giugno 1987

(in Gazzetta Ufficiale 21 ottobre 1987 n. 246) col quale era stata

istituita la "riserva naturale orientata biogenetica Foresta di

Tarvisio".

La ricorrente lamentava la violazione degli artt. 4 nn. 2, 3 e 12

dello statuto speciale; 1 d.P.R. 26 agosto 1965 n. 1116, contenente

norme di attuazione del detto statuto in materia di agricoltura e

foreste, di caccia e di protezione dell'ambiente; 66 e 83 d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616, che attribuivano alla Regione le funzioni

amministrative in materia di parchi e riserve naturali.

La ricorrente richiamava anche la sent. n. 223 del 1984, con cui

questa Corte aveva annullato un decreto del Ministro per

l'agricoltura e foreste, reso di concerto col Ministro per l'interno

e istitutivo di una riserva di popolamento animale in alcune parti

della Foresta di Tarvisio.

2. - Mentre era in corso di approvazione il disegno di legge della

Regione Sardegna n. 326, recante "Norme per l'istituzione e la

gestione dei parchi, delle riserve, ecc.", adottato dalla Giunta,

presentato al Consiglio regionale il 7 maggio 1987, ed indicante, tre

le aree da proteggere, il Parco del Sulcis, ivi compreso il Monte

Arcosu, il Ministro dell'ambiente con decreto del 22 luglio 1987 n.

421 (in Gazzetta Ufficiale 17 ottobre 1987 n. 243) istituiva la

riserva naturale statale "Foresta di Monte Arcosu".

Con ricorso del successivo 16 dicembre la Regione impugnava il

detto decreto, così sollevando conflitto di attribuzione (reg.

confl. n. 1 del 1988), e in particolare lamentando la violazione

degli artt. 3 e 6 dello statuto speciale, attributivi di competenze

primarie in materia di agricoltura e foreste, edilizia e urbanistica,

caccia e pesca, e turismo ed anche la violazione dell'art. 58 d.P.R.

19 giugno 1979 n. 348 (Norme di attuazione dello statuto cit.), che

aveva trasferito alla regione stessa le funzioni amministrative in

materia di protezione della natura, riserve e parchi naturali.

In particolare, la ricorrente notava che l'art. 5 l. 8 luglio 1986

n. 349 (istitutiva del Ministero dell'ambiente), richiamato nel

decreto impugnato, non attribuiva al Ministro poteri diversi da

quelli previsti, per le regioni ordinarie, dall'art. 83 d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616.

Inoltre, il decreto impugnato non poteva considerarsi attuativo di

obblighi internazionali, e precisamente della direttiva del Consiglio

CEE n. 79/403, concernente la conservazione degli uccelli selvatici,

nonché della Convenzione di Berna sulla conservazione della vita

selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, ratificato con l. 5

agosto 1981 n. 503. Infatti: a) l'art. 6 cit. d.P.R. n. 348 del 1979

attribuiva alla Regione la competenza a dare attuazione alle

direttive CEE, limitando i compiti dello Stato alla sola legislazione

di principio ed agli interventi sostitutivi; b) la Convenzione di

Berna poi (art. 4) obbligava lo Stato ad emanare provvedimenti

legislativi e regolamentari e non atti amministrativi singolari.

3. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, costituitasi in

entrambi i giudizi, affermava essere stati emessi gli impugnati

decreti in esecuzione dell'art. 5 l. n. 349 del 1986, che affida

all'autorità statale il compito di promuovere la istituzione di

parchi e riserve naturali espressivi di interessi sovraregionali e

sovranazionali, nonché in attuazione dei suddetti obblighi

comunitari e internazionali.

4. - In prossimità dell'udienza entrambe le ricorrenti hanno

presentato memorie, illustrando ancora gli argomenti già svolti nei

ricorsi. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi in epigrafe, promossi per conflitto di

attribuzioni rispettivamente dalla Regione Friuli-Venezia Giulia

(reg.ord. n. 25 del 1987) e dalla Regione Sardegna (n. 1 del 1988)

hanno sostanzialmente il medesimo oggetto. I relativi giudizi vanno

perciò riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Con il primo di essi la Regione Friuli-Venezia Giulia,

richiamata la competenza attribuitale sia dalle norme statutarie

(art. 4, l.c. 31 gennaio 1963 n. 1) e di attuazione (art. 1 d.P.R. 26

agosto 1965 n. 1116) sia dall'art. 83 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616,

chiede l'annullamento del decreto del Ministero dell'ambiente 18

giugno 1987, che ha istituito la riserva naturale biogenetica della

Foresta di Tarvisio.

L'impugnazione è fondata.

Già questa Corte ha esaminato analoga questione con sentenza n.

223 del 1984, in relazione ad un provvedimento del Ministero

dell'agricoltura e foreste, dichiarando non spettare allo Stato la

potestà di istituire la riserva naturale di popolamento animale

della stessa Foresta di Tarvisio.

In detta pronuncia la Corte premise che era irrilevante

l'accertamento del diritto di proprietà sull'immobile, osservando

che nel giudizio per conflitto di attribuzioni vengono in discussione

le sole questioni attinenti al potere di gestione funzionale del bene

ed esclusivamente in relazione ad esse va determinata la ripartizione

delle competenze dello Stato e delle regioni. Ciò chiarito, la

ricordata sentenza accolse il ricorso della Regione, fondato

sull'art. 4 n. 3 dello statuto speciale ( il ricorso in esame indica,

invece, i nn. 2, 3 e 12 di detta disposizione, ma la censura è

sostanzialmente la medesima) nonché sull'art. 83 d.P.R. n. 616 del

1977, il quale, nel primo comma, dispone che sono trasferite alle

regioni a statuto ordinario le funzioni amministrative concernenti

gli interventi per la protezione della natura, le riserve ed i parchi

naturali (dei parchi nazionali e delle riserve naturali dello Stato

già esistenti parlano il secondo e terzo comma dello stesso art.

83). In relazione a tale norma la Corte, ribadendo l'orientamento in

precedenza seguito, aggiunse che la disciplina emanata con il cit.

d.P.R. n. 616 del 1977 per le regioni ordinarie doveva estendersi, se

più favorevole, a quelle a statuto speciale, non potendo, per

intuitive esigenze logiche, essere riservato alle medesime un

trattamento deteriore, in palese contrasto con lo stesso fondamento

della loro istituzione.

Lo Stato non muove alcun rilievo in ordine alla ricordata

decisione ma affida la sua difesa a due argomenti non dedotti nel

precedente giudizio.

Con il primo esso invoca l'art. 5 l. 8 luglio 1986 n. 349,

relativo all'istituzione del Ministero dell'ambiente; ma tale norma

attribuisce al detto Ministero un mero potere di proposta per

l'individuazione delle riserve naturali e di parchi e non immuta

affatto la precedente disciplina circa la ripartizione delle

competenze tra Stato e regioni. Nessun potere può essere dunque

riconosciuto allo stesso organo ai fini della istituzione di nuove

riserve naturali, sicché la dedotta argomentazione si appalesa priva

di giuridico fondamento.

Lo Stato richiama, poi, il limite degli obblighi internazionali,

che legittimerebbe nella specie il suo intervento rispetto alle

attribuzioni regionali. Il richiamo concerne precisamente la

Convenzione di Berna del 19 settembre 1979, ratificata in Italia, con

il conseguente ordine di esecuzione, mediante la l. 5 agosto 1981 n.

503.

Anzitutto non può omettersi di rilevare che tale convenzione,

già in vigore alla data della richiamata sentenza n. 223 del 1984,

non venne affatto invocata dallo Stato nello stesso giudizio.

Comunque, la sussistenza dell'obbligo internazionale va desunta non

già genericamente, ma in base ad un rigoroso procedimento

ermeneutico, trattandosi di un limite alla generale competenza

regionale nella materia trasferita, per di più diretto ad alterare

una ripartizione di poteri stabilita con norme di rango

costituzionale.

Il detto limite è perciò configurabile soltanto se la

convenzione internazionale imponga agli Stati contraenti una precisa

e compiuta regola di condotta di cui l'atto interno statale, che

alteri la distribuzione di competenze, costituisca il conseguente,

necessario mezzo di adempimento.

Nella fattispecie, per contro, la Convenzione di Berna, dopo aver

enunciato generalissimi principi ed intenti relativi alla necessità

di tutelare la vita selvatica e l'ambiente naturale in Europa,

prevede espressamente una normazione interna di attuazione (secondo

la letterale formula dell'art. 6: "leggi e regolamenti"), da emanare

senza limite di tempo dagli Stati contraenti per disciplinare la

materia.

Ora, è evidente che attraverso di tale regolamentazione nazionale

bene avrebbe potuto (e dovuto) trovare attuazione la ripartizione

delle attribuzioni prevista dalle norme interne di livello

costituzionale, salva, in caso di successiva e persistente inerzia

delle regioni, la sostituzione dello Stato, intesa ad evitare la

responsabilità verso gli altri Stati contraenti, gravante per

principio a carico del medesimo.

Pertanto, il richiamo alla ricordata convenzione, non sembra

pertinente.

3. - Neppure vale il richiamo alla direttiva del Consiglio delle

Comunità europee n. 79/409 in materia di protezione dell'avifauna

(modificata in minima parte con provvedimento della Commissione in

data 25 luglio 1985), la quale parimenti sussisteva già al momento

della più volte richiamata sent. n. 223 del 1984.

Invero, la competenza per l'attuazione delle direttive

comunitarie, attribuita alle regioni, nelle materie ad esse

riservate, dall'art. 6 d.P.R. n. 616 del 1977, può essere derogata

attraverso il potere sostitutivo dello Stato soltanto se le medesime

persistano nella loro inattività nonostante la sollecitazione ad

adempiere e, comunque, dopo che esse siano state sentite (cfr. al

riguardo anche la recente sent. n. 304 del 1987).

Ora, nulla di ciò è avvenuto nel caso in esame, considerato che

lo Stato non ha rivolto alcuna sollecitazione alla Regione

Friuli-Venezia Giulia, né ha provveduto a sentirla, ma con il

decreto impugnato ha improvvisamente istituito la riserva in

questione.

Peraltro va ricordato che da parte della Regione non vi è stata

inerzia nella tutela ambientale della zona in questione, risultando

per contro che essa si è ripetutamente attivata attraverso una vasta

normazione (legge urbanistica n. 23 del 1968; leggi n. 11 del 1983,

specificamente relativa ai parchi ed alla tutela ambientale; nn. 22

del 1982 e 14 del 1986, in materia di forestazione; n. 13 del 1969,

sulle riserve di caccia; n. 14 del 1987, sulla protezione della fauna

selvatica; n. 34 del 1981, sulla tutela della flora), alla quale va

aggiunto il piano urbanistico regionale approvato con decreto del

Presidente della Giunta 15 settembre 1978 ed immediatamente efficace

per le misure di salvaguardia.

4. - Analoghe considerazioni valgono per quanto riguarda il

ricorso promosso dalla Regione Sardegna relativamente all'istituzione

della riserva naturale di Monte Arcosu, dato che lo Stato formula le

medesime doglianze.

I termini della questione, infatti, sono sostanzialmente analoghi,

onde è sufficiente richiamare gli argomenti già svolti sia in

ordine alla convenzione di Berna, sia rispetto alle direttive

comunitarie.

Inoltre, sotto un profilo particolare, è da osservare che al

Consiglio regionale della Sardegna era stato già presentato dalla

Giunta il disegno di legge 3 maggio 1987 n. 376, relativo

all'istituzione e alla gestione dei parchi e delle riserve naturali,

riguardante anche il territorio in questione: conseguentemente

l'improvviso intervento statale, che ha inciso sull'attività

regionale diretta al medesimo fine, rende ancor più evidente

l'invasione di competenza lamentata dalla ricorrente.