Sentenza n. 83/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4,

della legge provinciale di Trento 12 marzo 1990, n. 10 (Disposizioni

per l'attuazione di progetti), promosso con ordinanza emessa il 12 e

25 gennaio 1996 dal tribunale regionale di giustizia amministrativa

del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, sui ricorsi riuniti proposti

da condominio Pian dei Frari ed altri contro provincia autonoma di

Trento ed altri, iscritta al n. 268 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima

serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione dei condomini Pian dei Frari e

Cristine;

Udito nella camera di consiglio dell'11 dicembre 1996 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 10 febbraio 1996 nel corso di più

giudizi riuniti, aventi ad oggetto la richiesta di annullamento del

medesimo atto (Deliberazione della Giunta provinciale n. 15409 del 1

dicembre 1994), il tribunale regionale di giustizia amministrativa

del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, ha sollevato, in riferimento

agli artt. 5, 114 e 128 Cost., nonché agli artt. 4, 8, punti 5), 17)

e 18), e 54 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670), questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3, comma 4, della legge provinciale di Trento 12 marzo

1990, n. 10 (Disposizioni per l'attuazione di progetti).

L'art. 3 della legge provinciale n. 10 del 1990, sotto la rubrica

"Interventi per l'attuazione del progetto "Vivibilità delle aree

urbane" e per il miglioramento della mobilità delle persone e delle

merci in generale" al comma 3 prevede, per l'attuazione di interventi

diretti alla riorganizzazione della mobilità, anche mediante mezzi

di trasporto alternativi compresa la realizzazione di ferrovie

metropolitane, nelle zone urbane ed interurbane e in quelle

caratterizzate da alta concentrazione di presenze turistiche, la

adozione, da parte della Giunta provinciale, di programmi che

definiscano un sistema integrato di trasporti, i nodi di interscambio

modale dei viaggiatori, le infrastrutture necessarie per

l'interscambio, nonché la localizzazione sul territorio e le

modalità di finanziamento delle relative opere, anche se dette opere

siano in tutto o in parte di competenza di altri enti. Al successivo

comma 4, l'art. 3 detta poi disposizioni sul procedimento da seguire

per l'approvazione dei programmi integrati, stabilendo che "le

previsioni dei programmi prevalgono su quelle eventualmente diverse

contenute negli strumenti urbanistici subordinati al piano

urbanistico provinciale". Ed è appunto questa disposizione che

forma oggetto di censura da parte del giudice a quo sotto tre

distinti profili.

Innanzitutto, tale disposizione intaccherebbe il principio di

competenza su cui poggia il sistema delle autonomie territoriali,

così come configurato dalle disposizioni indicate a parametro, dal

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dalla legge 8 giugno 1990, n. 142

(Ordinamento delle autonomie locali). Infatti, pur ammettendosi che

la legge provinciale n. 10 del 1990 costituisca esercizio di potestà

legislativa esclusiva, dovrebbe pur sempre trovare applicazione il

limite dei principi generali dell'ordinamento giuridico (art. 4 dello

statuto), tra i quali rientra certamente quello del rispetto delle

attribuzioni degli enti locali e in particolare dei comuni. In modo

esplicito, del resto, tanto la legge n. 142 del 1990, quanto la legge

regionale n. 1 del 1993 (Nuovo ordinamento dei comuni della regione

Trentino-Alto Adige) stabiliscono che spettano al comune tutte le

funzioni amministrative che riguardino la popolazione e il territorio

comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi sociali,

dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo

economico. La previsione della prevalenza delle disposizioni del

programma sulle disposizioni contenute negli strumenti urbanistici

comunali, quindi, determinando una sostanziale trasformazione della

potestà programmatoria propria della provincia in potestà

pianificatoria, lungi dall'essere rispettosa di tale principio

generale, verrebbe ad intaccare in modo evidente la competenza

attribuita in materia ai comuni.

In secondo luogo, la disposizione impugnata sarebbe illegittima, in

quanto, ancora una volta in contrasto con i principi di cui alla

legge n. 142 del 1990, i quali costituiscono limite anche per la

potestà esclusiva delle province autonome, affiderebbe ai comuni e

ai comprensori un ruolo meramente consultivo, che dovrebbe esplicarsi

con un parere obbligatorio (ma non vincolante).

L'attribuzione alla Giunta provinciale del potere di adottare

programmi in grado di prevalere sugli strumenti urbanistici comunali,

inoltre, tenuto conto del fatto che tali strumenti sono sottoposti al

controllo di legittimità della Giunta provinciale stessa, ai sensi

dell'art. 54 dello statuto, produrrebbe uno stravolgimento del

principio costituzionale del controllo, realizzando un'aprioristica

eliminazione della competenza dell'ente controllato attraverso

l'attribuzione di un potere sostitutivo statutariamente non previsto.

Infine, l'art. 3, comma 4, della legge provinciale n. 10 del 1990

violerebbe il principio della partecipazione popolare fissato

dall'art. 6 della legge n. 142 del 1990, applicabile anche alle

province autonome in ragione della sua generalità e comunque

recepito dalla legge regionale n. 1 del 1993. Nel procedimento

previsto dalla disposizione in questione, infatti, la partecipazione

popolare risulta completamente pretermessa anche in relazione a

quegli interventi che, riguardando la gestione del territorio,

potrebbero incidere su situazioni giuridiche di soggetti

completamente esclusi dal procedimento.

2. - Si sono costituiti, ma fuori termine, i condomini Pian dei

Frari e Cristine. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto

Adige, sede di Trento, ha ad oggetto l'art. 3, comma 4, della legge

provinciale di Trento 12 marzo 1990, n. 10, il quale dispone che le

previsioni dei programmi approvati dalla Giunta provinciale ai sensi

e per le finalità di cui al precedente comma 3, prevalgono su quelle

eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici

subordinati al piano urbanistico provinciale.

La disposizione censurata, ad avviso del giudice a quo, violerebbe

gli artt. 5, 114 e 128 della Costituzione e gli artt. 4 e 8, punti

5), 17) e 18), dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in

relazione ai principi fondamentali contenuti nel d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616 e nella legge 8 giugno 1990, n. 142, in quanto

comprimerebbe la potestà dei comuni in ordine all'assetto del loro

territorio, riducendola alla mera formulazione di un parere su quelle

previsioni. Risulterebbe, altresì, violato il principio della

partecipazione popolare, completamente pretermessa anche in relazione

a quegli interventi che, riguardando la gestione del territorio,

potrebbero incidere su posizioni giuridiche di soggetti ai quali non

viene consentito alcun intervento.

La stessa disposizione, infine, contrasterebbe con l'art. 54 dello

statuto, poiché introdurrebbe una forma di controllo sostitutivo non

prevista dalla disposizione statutaria che disciplina il controllo

sulla formazione degli strumenti urbanistici.

2. - La questione è fondata.

Questa Corte ha già riconosciuto in via generale, con riferimento

al sistema delle autonomie ordinarie, che il potere dei comuni di

autodeterminarsi in ordine all'assetto e alla utilizzazione del

proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni,

attributarie di competenza in materia urbanistica, siano libere di

compiere. Si tratta invece di un potere che ha il suo diretto

fondamento nell'art. 128 della Costituzione, che garantisce, con

previsione di principio, l'autonomia degli enti infraregionali, non

solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse

regioni, la cui competenza nelle diverse materie elencate nell'art.

117, e segnatamente nella materia urbanistica, non può mai essere

esercitata in modo che ne risulti vanificata l'autonomia dei comuni.

Questa, infatti, non può dirsi rispettata se il procedimento

finalizzato all'approvazione, da parte della regione, degli strumenti

urbanistici non assicuri la partecipazione degli enti il cui assetto

territoriale venga coinvolto (sentenza n. 1010 del 1988);

partecipazione - si aggiunga - che non può essere puramente nominale

ma deve essere effettiva e congrua, nel senso che non potrebbero le

regioni disporre la trasformazione dei poteri comunali in ordine

all'uso del territorio in funzioni meramente consultive prive di

reale incidenza, o in funzioni di proposta o ancora in semplici

attività esecutive (sentenze n. 61 del 1994 e n. 212 del 1991).

3. - Quanto ora osservato vale indubbiamente a definire, in linea

di principio, la posizione dei comuni e degli enti infraregionali

nelle regioni a statuto ordinario. Ma non sostanzialmente diversa è

la posizione dei comuni nell'ambito delle regioni a statuto speciale

o delle province autonome di Trento e di Bolzano. L'indirizzo al

quale questa Corte si è attenuta non fa leva su determinate

peculiarità delle sole autonomie locali nelle regioni ordinarie, ma

si fonda sulla considerazione del principio autonomistico al quale la

Costituzione, in forza dell'art. 5 prima ancora che dell'art. 128,

attribuisce carattere cogente ed espansivo: l'intera Repubblica è

chiamata a promuoverne l'attuazione. Attesa la pervasività del

valore costituzionale coinvolto, la garanzia delle comunità

territoriali minori non può subire, nel suo nucleo essenziale,

significative alterazioni quando, anziché il sistema delle autonomie

ordinarie, venga in considerazione quello delle autonomie speciali

ove sono presenti competenze regionali (e provinciali) esclusive.

La circostanza che, secondo lo statuto della regione Trentino-Alto

Adige, le province autonome sono titolari di potestà esclusiva in

materia di urbanistica e di piani regolatori, di viabilità, di

comunicazioni e di trasporti non vuol dire che le province stesse

siano totalmente libere di scegliere se e in quale misura attribuire

funzioni agli enti infraprovinciali nelle anzidette materie. Lo

stesso statuto della regione Trentino-Alto Adige attribuisce alla

regione competenza esclusiva in materia di ordinamento degli enti

locali (art. 4, n. 3, come modificato dalla legge costituzionale n.

2 del 1993), e, anche se nulla è detto circa i caratteri ai quali

tale ordinamento deve essere informato, è certo che anch'esso,

proprio in virtù dell'art. 5 della Costituzione, non può non

corrispondere all'istanza costituzionale di garanzia delle autonomie

locali. Si può anzi dire che proprio l'art. 5 della Costituzione,

col suo impegnare la Repubblica, e anche quindi le regioni ad

autonomia speciale, a riconoscere e a promuovere le autonomie,

costituisce l'implicito fondamento interpretativo delle diverse

disposizioni statutarie che assegnano funzioni alla regione e alle

province autonome e consente di affermare, per quanto concerne la

prima, che là dove l'art. 4, n. 3, dello statuto parla di

"ordinamento degli enti locali" presuppone in realtà la posizione di

autonomia degli stessi, anche nei suoi riflessi organizzativi, che le

leggi regionali possono bensì regolare, ma non mai comprimere fino a

negarla.

4. - Come la legge 8 giugno 1990, n. 142 corrisponde alla esigenza

di garanzia delle autonomie locali nelle regioni a statuto ordinario,

così la legge regionale del Trentino-Alto Adige n. 1 del 1993,

riproducendo pressoché testualmente formulazioni della legge

statale, rende concreto il principio autonomistico nell'ambito della

regione e delle province autonome. Essa, infatti, all'art. 1 afferma

che le comunità locali sono autonome e che il comune, dotato di

autonomia statutaria, rappresenta la comunità locale, ne cura gli

interessi e ne promuove lo sviluppo; all'art. 2, poi, stabilisce che

spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la

popolazione e il territorio comunale, precipuamente nei settori

organici dei servizi sociali, dell'assetto e dell'utilizzazione del

territorio, dello sviluppo economico, secondo quanto previsto

dall'art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre

1987, n. 526, che ha esteso alla regione Trentino-Alto Adige e alle

province autonome di Trento e di Bolzano le disposizioni del decreto

del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616.

Conseguentemente, le competenze anche esclusive delle province

autonome che incidano sulle funzioni che la legge regionale riconosce

e attribuisce ai comuni, in attuazione del principio autonomistico di

cui all'art. 5 della Costituzione, devono essere esercitate in

maniera da non contraddire ai principi della citata legge regionale e

da non compromettere l'integrità di quel valore che con essa si è

fatto effettivo.

La legge urbanistica della provincia di Trento n. 22 del 1991

(Ordinamento urbanistico e tutela del territorio) si attiene a tale

principio, poiché in essa, pur in un sistema articolato su diversi

livelli di pianificazione territoriale gerarchicamente ordinati

(peraltro, in conformità alle norme di attuazione dello statuto

regionale in materia di urbanistica, di cui all'art. 21 del d.P.R. 22

marzo 1974, n. 381), la spettanza ai comuni della gestione del

proprio territorio si realizza mediante meccanismi procedimentali che

escludono l'automatica prevalenza delle disposizioni contenute nei

piani di livello superiore, ma richiedono sempre il concorso del

comune nell'adeguare il proprio strumento urbanistico a quelli

sovraordinati.

5. - L'art. 3, comma 4, della legge provinciale n. 10 del 1990,

nello stabilire che le previsioni dei programmi per l'attuazione di

interventi diretti alla riorganizzazione della mobilità nelle zone

urbane ed interurbane e in quelle ad alta concentrazione di presenze

turistiche, approvati dalla Giunta provinciale - programmi sui quali

i comuni hanno la facoltà di esprimere un parere entro trenta giorni

dalla richiesta - "prevalgono su quelle eventualmente diverse

contenute negli strumenti urbanistici subordinati", riserva invece

alla provincia il potere di irrompere in via autoritativa nei piani

regolatori dei comuni e si pone in contrasto con il principio di

salvaguardia dell'autonomia comunale. Tale disposizione, infatti,

riduce la capacità del comune di autodeterminarsi in ordine alla

programmazione e alla utilizzazione del proprio territorio nei troppo

angusti limiti della facoltà di esprimere, entro un termine breve,

un parere non vincolante, laddove il rispetto di quel principio

avrebbe richiesto forme più incisive di partecipazione del comune

alla programmazione provinciale di interventi incidenti sul proprio

territorio, mediante l'impiego di moduli procedimentali, analoghi a

quelli peraltro già conosciuti nell'ordinamento regionale, che, pur

scongiurando situazioni di stallo decisionale, valorizzino l'apporto

di tutti gli enti interessati.