Sentenza n. 83/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 26 febbraio 1962, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 6 marzo successivo ed iscritto al n. 3

del Registro ricorsi 1962, per conflitto di attribuzioni tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto del Ministro per la

pubblica istruzione 1 dicembre 1961, concernente "dichiarazione di

notevole interesse pubblico della zona in località " Disueri " sita

nell'ambito dei Comuni di Butera e Mazzarino (Caltanissetta)".

Udita nell'udienza pubblica del 20 giugno 1962 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi l'avv. Pietro Virga, per il ricorrente, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Ministro per la pubblica istruzione con decreto 1 dicembre

1961, pubblicato nel n. 320 della Gazzetta Ufficiale del 28 dicembre

1961, dichiarava che la zona in località "Disueri", sita nel

territorio dei Comuni di Butera e Mazzarino (prov. di Caltanissetta),

"ha interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497" ed

è, quindi, sottoposta a tutte le disposizioni contenute nella legge

stessa.

Contro questo decreto la Regione siciliana il 24 febbraio 1962

promoveva ricorso per conflitto di attribuzioni, ricorso che veniva

notificato il 26 febbraio immediatamente successivo.

2. - La Regione ha impugnato il provvedimento per due motivi.

Il primo motivo è la violazione di norme statutarie e legislative:

in virtù dell'art. 14, lett. n, dello Statuto della Regione siciliana

spetta alla Regione la competenza legislativa esclusiva in materia di

tutela del paesaggio (cioè delle bellezze naturali e panoramiche a cui

si riferisce la citata legge n. 1497 del 1939, a norma della quale è

stato emesso il provvedimento impugnato); l'art. 20 dello stesso

Statuto attribuisce le funzioni esecutive e amministrative concernenti

questa e altre materie al Presidente e agli Assessori regionali;

benché non siano ancora intervenute le norme d'attuazione, gli organi

della Regione e in particolare l'Assessore alla pubblica istruzione

sono investiti delle suddette funzioni in virtù del D.L.C.P.S. 30

giugno 1947, n. 567: decreto che attribuiva al Presidente regionale e

alla Giunta i poteri già conferiti all'Alto Commissario e alla

Consulta regionale dal R.D.L. 18 marzo 1944, n. 91, e successive

modificazioni, fra i quali poteri sono compresi quelli del Ministro

della pubblica istruzione.

Poiché queste norme, emanate nel tempo in cui il Governo nazionale

era investito anche di potestà legislativa costituzionale, sono ancora

in vigore, il provvedimento del Ministro per la pubblica istruzione le

ha manifestamente violate.

La Regione conclude ricordando come il Consiglio di Stato si sia

pronunciato più volte in questi termini (decisioni n. 1049 del 1959 e

n. 1051 del 1960).

Il secondo motivo del ricorso è la violazione di tre decreti del

Presidente della Repubblica: a norma della citata legge n. 1497 del

1939, art. 13, terzo e quarto comma, i provvedimenti, come quello

impugnato, che riguardano località turistiche e opere pubbliche,

richiedono rispettivamente il concerto col Ministro per il turismo (nel

1944 Ministro per la cultura popolare) e colle singole Amministrazioni

interessate a quelle opere; se poi interessano cave o miniere, è

richiesto il concerto col Ministro per l'industria e commercio, previo

avviso dell'Ufficio minerario distrettuale (art. 30 del R. D. 3 giugno

1940, n. 1357).

Ma alle suddette Amministrazioni dello Stato sono subentrate nella

Regione siciliana l'Assessore regionale al turismo (art. 1 del D. P. R.

9 aprile 1956, n. 510), l'Assessore regionale ai lavori pubblici (art.

1 del D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878) e l'Assessore regionale

all'industria (art. 1 del D.P.R.5 novembre 1949, n. 1182). Perciò,

siccome è indiscutibile che la zona in località "Disueri" comprende,

oltreché luoghi di interesse turistico e opere pubbliche di notevole

importanza, alcune cave già sfruttate sotto la tutela del Distretto

minerario di Caltanissetta, il provvedimento impugnato doveva essere

emesso di concerto coi predetti Assessori regionali.

Poiché ciò non si è fatto, conclude la Regione, il decreto del

Ministro per la pubblica istruzione deve essere annullato così come è

stato annullato, per un motivo simile, l'analogo decreto 20 giugno 1958

(sentenza n. 65 del 16 dicembre 1959 della Corte costituzionale).

3. - -I1 Presidente del Consiglio dei Ministri si è costituito, a

mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni depositate il

17 marzo 1962 e ha depositato una memoria il 24 maggio 1962.

Sul primo motivo, la Presidenza del Consiglio contesta la validità

delle pronuncie emesse dal Consiglio di Stato in un campo che non è di

sua competenza e rileva che, in materia di tutela del paesaggio,

mancando le norme d'attuazione, la Regione è priva di poteri. Né

questi possono essere esercitati dal Presidente e dagli Assessori

regionali quali organi decentrati dello Stato: infatti, il D.L.C.P.S.

n. 561 del 1947, invocato dalla Regione, ha attribuito agli organi

regionali soltanto quei poteri dell'Alto Commissario che derivano da

norme ancora applicabili e non quelli derivanti da norme abrogate per

incompatibilità con lo Statuto regionale entrato frattanto in vigore

(sentenze n. 18 del 1957 e n. 45 del 1959 della Corte costituzionale);

la Regione, d'altronde, non può invocare neanche l'art. 20, primo

comma, ultima parte, dello Statuto, che disciplina l'esercizio

decentrato di funzioni statali: a parte che per questo esercizio

occorrono le direttive dello Stato, tale norma si riferisce a funzioni

che lo Statuto stesso riserva allo Stato e non a quelle che esso

invece, attribuisce alla Regione, come accade in materia di turismo e

di tutela del paesaggio.

Quanto al secondo motivo, la Presidenza del Consiglio nega che il

provvedimento impugnato dovesse essere emesso di concerto con

l'Assessore al turismo: infatti, questo accordo risulta necessario, a

norma dell'art. 13, terzo comma, della legge n. 1497 del 1939, solo

quando nella zona sottoposta a vincolo vi siano luoghi dichiarati di

interesse turistico, dichiarazione che in questo caso non c'è stata,

come attesta la Sopraintendenza ai monumenti di Palermo (doc. n. 3).

Né occorreva il concerto coll'Assessore ai lavori pubblici poiché

il decreto impugnato, essendo a carattere generale, non ha a che fare

con quei provvedimenti particolari che riguardano singole opere

pubbliche (solo per questi il citato art. 13, quarto comma, prevede

l'accordo con le singole Amministrazioni interessate, cioè in primo

luogo col Ministro per i lavori pubblici). Infine, il consenso

dell'Assessore all'industria non era neanch'esso necessario poiché

l'art. 30 del regolamento 3 giugno 1940, n. 1357, richiamato dalla

Regione, si riferisce soltanto ai provvedimenti particolari relativi

all'apertura e all'esercizio di cave o miniere, cioè a casi diversi da

quello che ha dato origine al ricorso. La Presidenza del Consiglio

conclude osservando che, se si accogliesse la tesi della Regione, ogni

provvedimento generale d'imposizione del vincolo paesistico

richiederebbe il consenso di tutte le Amministrazioni a cui fanno capo

le opere pubbliche comprese nella zona: il che sarebbe assurdo.

4. - Nella discussione orale sono state ribadite le opposte tesi.

In particolare, la difesa regionale ha replicato specialmente ad

alcuni rilievi sviluppati dalla Presidenza del Consiglio nella sua

memoria: quanto all'affermazione, secondo cui non tutte le norme

attributive di competenza agli organi regionali, contenute nei decreti

del 1944 e successivi, sarebbero in vigore, la Regione l'ha dichiarata

incomprensibile: infatti, o quelle norme sono tutte cadute con la

pubblicazione dello Statuto regionale (il che non è sostenibile, come

risulterebbe anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale) o

sono tutte in vigore; e allora, se si ritiene che senza le norme

d'attuazione la potestà amministrativa non è passata alla Regione

nelle materie di sua competenza esclusiva, è evidente che rispetto a

tali materie la posizione degli organi regionali è identica a quella

che essi hanno rispetto alle materie di competenza statale: perciò,

quando si riconosce che, a norma del decreto n. 567 del 1947,

l'esercizio di questi ultimi poteri è attribuito alla Regione,

altrettanto deve dirsi riguardo alla materia di esclusiva competenza

regionale. È vero che mancano le direttive dello Stato (art. 20 dello

Statuto della Regione siciliana); ma l'assenza di direttive non può

paralizzare l'attività amministrativa che la legge consente alla

Regione.

Infine, la difesa regionale, passando a discutere il secondo motivo

del ricorso, ha ricordato che il concerto col Ministro dell'industria

è sempre necessario quando c'è conflitto fra l'esigenza turistica,

che richiede la tutela del paesaggio, e quella economica, che esige lo

sfruttamento del sottosuolo: conflitto che, in questo caso, sarebbe

provato dagli stessi documenti prodotti dall'Avvocatura dello Stato, i

quali accennano a cave di pietra operanti nella località "Disueri" ed

escluse, perché se ne potesse arginale l'esercizio, nella zona

vincolata.

L'Avvocatura dello Stato ha insistito soprattutto

sull'incompatibilità delle disposizioni dei decreti nn. 91 e 416 del

1944 e n. 50 del 1945 con lo Statuto della Regione siciliana,

incompatibilità sopravvenuta almeno con la costituzionalizzazione di

questo ultimo operata dalla legge 26 febbraio 1948, n. 2. Inoltre,

sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, se fossero ancora applicabili

quelle disposizioni, come afferma la difesa regionale, da un lato non

troverebbero spiegazione molte pronuncie della Corte che negano alla

Regione ogni competenza nelle materie che sono potenzialmente coperte

da quei decreti, ma su cui non ci sono state norme d'attuazione;

dall'altro, si dovrebbe dubitare della costituzionalità del D.L.C.P.S.

n. 567 del 1947 perché esso attribuirebbe agli organi regionali quei

poteri che, secondo lo Statuto, spetteranno alla Regione soltanto

quando si siano emanate le norme d'attuazione. Considerato in diritto :

1. - Nel primo motivo del ricorso la difesa regionale si richiama

innanzi tutto agli artt. 14, lett. n, e 20 dello Statuto speciale

siciliano: il provvedimento impugnato violerebbe tali norme poiché è

stato emesso da un organo dello Stato (Ministro della pubblica

istruzione) in materia che è di competenza esclusiva della Regione

siciliana.

Tale assunto non può trovare accoglimento. Non c'è dubbio che il

decreto del Ministro della pubblica istruzione riguardi la tutela delle

bellezze naturali e che questa sia oggetto di competenza esclusiva

della Regione siciliana. Senonché a differenza da quanto è avvenuto

nel campo del turismo, dove sono state già emanate le norme di

attuazione, in materia di bellezze naturali la potestà amministrativa,

mancando ancora quelle norme, non è ancora passata alla Regione.

Né si può dire che l'esercizio di tale potestà spetti alla

Regione siciliana in virtù dell'art. 20, primo comma, seconda parte,

dello Statuto regionale: infatti, è vero che questa norma, come si

deve ritenere secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale,

consente agli organi regionali di svolgere attività amministrativa

statale anche in terreno di competenza esclusiva della Regione quando

non si siano emanate le norme d'attuazione; ma, appunto, perché ciò

accada occorrono direttive del Governo nazionale, direttive che in

questo caso sono mancate totalmente.

Sotto tale profilo la Corte costituzionale, respingendo il ricorso

della Regione siciliana, si uniforma alla propria costante

giurisprudenza, che trae conforto dall'art. 43 dello stesso Statuto

regionale, oltre che dalla disposizione VIII della Costituzione.

2. - La difesa regionale invoca anche i decreti legislativi 18

marzo 1944, n. 91, 28 dicembre 1944, n. 416, 1 febbraio 1945, n. 50, e

il D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567, il quale ultimo risulterebbe

violato in quanto attribuisce agli organi della Regione l'esercizio di

quella potestà amministrativa che, anche riguardo alla tutela delle

bellezze naturali, gli altri tre decreti avevano conferito all'Alto

Commissario e alla Consulta regionale.

Com'è noto, il D.L.C.P.S. n. 567 del 1947, "allo scopo di evitare

soluzioni di continuità", volle "assicurare nel territorio dell'Isola

l'ulteriore svolgimento delle funzioni e dei servizi amministrativi"

già svolti dall'Alto Commissario per la Sicilia: poiché, a norma

dell'art. 42 dello Statuto siciliano, l'Alto Commissario e la Consulta

regionale dovevano cessare con la prima elezione dell'Assemblea

regionale siciliana, il che era avvenuto puntualmente il 20 aprile

1947, si volle conservare alla Regione, sotto nuova forma, quel sistema

di decentramento di potestà amministrative statali che vi si era

praticato prima dell'emanazione delle norme statutarie: in attesa che

queste norme venissero integralmente attuate e mentre all'uopo si era

provveduto alla nomina di una commissione paritetica, il D.L.C.P.S. n.

567 attribuiva al Presidente e alla Giunta regionale i poteri che già

erano spettati all'Alto Commissario e alla Consulta regionale. Ciò con

l'intesa che tali poteri restassero a quegli organi regionali nei

limiti in cui e fino a quando la potestà amministrativa, nelle singole

materie, non fosse passata alla Regione o riservata espressamente allo

Stato in virtù di speciali norme statutarie o di leggi ordinarie:

così, infatti, deve essere inteso e così è stato inteso da

precedenti sentenze di questa Corte (n. 18 del 1957 e n. 45 del 1958)

l'inciso contenuto nello stesso art. 1 del predetto D.L.C.P.S. n. 567

del 1947, là dove esso afferma che le disposizioni, con le quali si

attribuiva competenza amministrativa all'Alto Commissario, passavano

agli organi regionali solo "in quanto applicabili".

Né si può dire, come, invece, ha genericamente rilevato

l'Avvocatura generale dello Stato, che tutto il complesso normativo dei

decreti nn. 91 e 416 del 1944 e n. 50 del 1945 sia caduto perché

incompatibile con lo Statuto regionale. Infatti' il D.L.C.P.S. n. 567

del 1947, con cui si conservava l'efficacia di tali disposizioni fu

emesso proprio al fine di soddisfare un'esigenza che era stata

temporaneamente provocata dalla pubblicazione e dalla prima attuazione

dello Statuto regionale; di modo che quell'insieme di norme, essendo

state mantenute in vigore con legge posteriore allo Statuto, non

possono ritenersi abrogate da quest'ultimo, mentre, essendo applicabili

nelle sole materie in cui lo Statuto non ha avuto attuazione, non

appaiono incompatibili con esse.

Non per niente l'art. 1 del D.L.C.P.S. n. 567 del 1947 stabilendo,

dopo la pubblicazione dello Statuto regionale, che esse continuano ad

osservarsi "in quanto applicabili", presuppone che ne siano venute meno

solo alcune.

Altrettanto infondato è il rilievo che è stato fatto

all'Avvocatura dello Stato nella discussione orale e secondo il quale

l'incompatibilità delle disposizioni racchiuse in quei decreti sarebbe

derivata dalla successiva costituzionalizzazione dello Statuto

siciliano avvenuta con la legge 26 febbraio 1948, n. 2. Questa legge,

infatti, non ha avuto altro scopo ed altro oggetto che di immettere nel

tessuto delle norme costituzionali della Repubblica anche quelle dello

Statuto speciale siciliano: ha attribuito maggior vigore alle norme

statutarie, ma non ha potuto ampliarne il contenuto, né alterare il

rapporto che intercorreva fra esse e le altre leggi, di modo che le

disposizioni dei decreti in oggetto, se avevano avuto efficacia prima

del 26 febbraio 1948, dovevano conservarla anche dopo quella data.

3. - In conclusione, il D.L.C.P.S. n. 567 del 1947 è una legge

ordinaria tuttora vigente ed ha attribuito al Presidente e alla Giunta

i medesimi poteri che già spettavano all'Alto Commissario e alla

Consulta regionale, organi dell'Amministrazione dello Stato.

La conseguenza è che, con ciò, si è venuta a prorogare la

situazione di decentramento organico creatasi coi decreti nn. 91 e 416

del 1944 e n. 50 del 1945: infatti, il D.L.C.P.S. n. 567 del 1947

conferiva quei poteri non alla Regione, ma a due organi del Governo

regionale, il Presidente e la Giunta, considerati quali organi di

decentramento statale.

Col predetto D.L.C.P.S. n. 567 la competenza, in materia di tutela

delle bellezze naturali e in altri campi, non è passata alla Regione

come tale e, pertanto, non si è ancora realizzato quel decentramento

istituzionale che solo apposite norme dello Stato possono attuare.

Ciò significa che nel caso ora sottoposto al giudizio della Corte

costituzionale non è dato profilare un conflitto di attribuzioni fra

Stato e Regione siciliana: infatti, dal D.L.C.P.S. n. 567 del 1947 si

può ricavare soltanto che la dichiarazione di notevole interesse

pubblico della zona in località "Disueri" doveva essere emessa, invece

che da un certo organo statale (Ministro della pubblica istruzione), da

un altro organo, decentrato, dello Stato (Presidente o Giunta

regionale).

Con il che, nell'assenza d'un conflitto tra lo Stato e la Regione,

deve dichiararsi inammissibile il ricorso in questa sede, salva la sua

proponibilità in altra sede.

4. - Quanto al secondo motivo del ricorso, la sua infondatezza si

trae agevolmente dalla esatta interpretazione delle norme a cui esso si

richiama.

Infatti, il concerto con l'Assessore al turismo è necessario

quando il provvedimento interessi località "riconosciute stazioni di

soggiorno, di cura, di turismo" (art. 13, terzo comma, legge n. 1497

del 1939), riconoscimento che non risulta sia avvenuto in questo caso.

Né era necessario il parere dell'ufficio minerario distrettuale e

il concerto con l'Assessore all'industria: l'art. 30 del R. D. n. 1357

del 1940 richiede l'uno e l'altro solo quando si emettano i

provvedimenti speciali, a cui allude, in materia di cave e di miniere,

l'art. 11 della citata legge n. 1497 del 1939 e che non devono

confondersi con la dichiarazione di notevole interesse pubblico

contenuta nel decreto del Ministro della pubblica istruzione: questo è

anche il parere, varie volte espresso, del Consiglio di Stato.

Infine, è vero che tutti i provvedimenti relativi alla tutela

delle bellezze naturali, se riguardano opere pubbliche, devono essere

emessi di concerto con le singole Amministrazioni interessate e

perciò, se si tratta di beni di cui sia titolare la Regione, con

l'Assessore regionale alle opere pubbliche; ma sta di fatto che non

apparisce provata, quanto alla zona sottoposta a vincolo, la presenza

di opere pubbliche a cui si riferisca specialmente il provvedimento

impugnato.