Sentenza n. 82/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificati il 19 novembre 1969 ed il 9 febbraio

1970, depositati in cancelleria il 25 novembre 1969 ed il 24 febbraio

1970 ed iscritti al n. 12 del registro ricorsi 1969 e ai nn. 2, 3 e 4

del registro ricorsi 1970, per conflitto di attribuzione sorto a

seguito dei decreti dell'assessore all'industria e commercio della

regione Friuli-Venezia Giulia 9 settembre 1969, nn. 417, 418, 419 e

420, con i quali sono state costituite le commissioni per la formazione

e la tenuta del ruolo degli agenti e rappresentanti di commercio delle

provincie di Pordenone, Udine, Gorizia e Trieste.

Visti gli atti di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;

udito nell'udienza pubblica del 22 aprile 1970 il Giudice relatore

Nicola Reale;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avvocato Gaspare

Pacia, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

Con quattro decreti, emanati il 9 settembre 1969, l'assessore per

l'industria e il commercio della Regione del Friuli-Venezia Giulia

provvedeva alla composizione delle commissioni per la formazione e

tenuta dei ruoli degli agenti e rappresentanti di commercio presso le

camere di commercio delle provincie di Pordenone (decreto n. 417),

Udine (decreto n. 418), Gorizia (decreto n. 419) e Trieste (decreto n.

420), in applicazione - come si legge nel preambolo dei detti decreti -

dell'art. 4 della legge statale 12 marzo 1968, n. 316 (concernente la

disciplina della professione degli agenti e rappresentanti di

commercio), del decreto 12 aprile 1969 del Ministro per l'industria e

il commercio (recante norme per l'esecuzione della legge stessa),

nonché in riferimento alle disposizioni dello statuto speciale ed

all'art. 8 delle relative norme di attuazione, emanate con D.P.R. 26

agosto 1965, n. 1116.

Contro tali decreti il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato

conflitto di attribuzioni, chiedendo dichiararsi la competenza degli

organi statali a nominare i componenti delle commissioni predette e

annullarsi i decreti assessoriali medesimi.

Nei quattro ricorsi, di analogo contenuto, e con successiva

memoria, l'Avvocatura ha dedotto che nella materia dell'industria e

commercio, demandata alla regione dall'art. 4, n. 6 (per quanto

concerne la potestà legislativa) e dall'art. 8 dello statuto,

(relativamente alle funzioni amministrative) non può essere compresa

l'attuazione della citata legge statale n. 316 del 1968, la quale

concerne principalmente la disciplina della professione degli agenti e

rappresentanti di commercio.

L'attribuzione alle camere di commercio di compiti inerenti alla

tenuta ed aggiornamento del detto ruolo non implica, per se stessa, ha

precisato l'Avvocatura, che la competenza della regione relativamente

ai detti enti, si estenda sino a comprendere la costituzione degli

speciali organi camerali che al ruolo stesso sono preposti.

Se tale attribuzione ubbidisce, infatti, nel sistema della legge

dello Stato, ad un criterio di funzionalità determinato in relazione

alla provincia di residenza degli interessati (ma non di nascita; la

iscrizione è consentita, invero, anche ai cittadini degli Stati membri

della Comunità economica europea ed agli stranieri), non comporta,

però, in ossequio al principio di cui all'art. 120, terzo comma, della

Costituzione, limitazioni territoriali all'esercizio dell'attività

degli agenti e rappresentanti di commercio fuori dell'ambito della

provincia di iscrizione.

Si tratterebbe, peraltro, di funzioni attinenti "ad albi regolati

da apposite disposizioni", che a norma dell'art. 32 del R.D. 20

settembre 1934, n. 2011, non potevano essere comprese fra le competenze

ordinarie delle camere di commercio.

D'altra parte, in analogia con il caso deciso da questa Corte con

la sentenza n. 153 del 1967, l'Avvocatura pone in rilievo che nella

specie, consentendosi la iscrizione nei ruoli anche agli stranieri, in

particolare ai cittadini dei Paesi del M.E.C., la disciplina della

materia dimostra palesemente di incidere su interessi eccedenti la

sfera regionale, oggetto del Trattato di Roma sulla Comunità economica

europea, che è inteso a regolare, fra l'altro, nell'area della

Comunità stessa, la libera circolazione dei prodotti e delle attività

professionali.

La Regione Friuli-Venezia Giulia, costituitasi nei giudizi, ha

sostenuto con atto di deduzioni, seguito da memoria, che la

legittimazione dell'assessore regionale per l'industria e commercio a

provvedere alla costituzione delle commissioni per la tenuta del ruolo

degli agenti e rappresentanti di commercio deriva dalla competenza

statutaria in materia di ordinamento delle camere di commercio.

Ai sensi del citato art. 32 del R.D. 20 settembre 1934, n. 2011,

spetterebbe ai detti enti di curare la formazione e la conservazione

dei ruoli professionali di varie categorie di operatori commerciali

(stimatori e pesatori pubblici, periti ed esperti, mediatori, agenti

marittimi raccomandatari), e fra tali compiti istituzionali sarebbe da

comprendere altresì il servizio relativo al ruolo in questione, per il

quale è istituita la speciale commissione presieduta dal presidente

della stessa camera di commercio.

La circostanza, poi, obietta la difesa della regione, che alla

commissione predetta siano demandate attribuzioni inerenti alla

disciplina dello status professionale degli agenti e rappresentanti,

non compresi nella potestà regionale, non ha rilievo, dovendosi

ritenere assorbente la competenza organizzatoria riservata

all'autonomia locale.

La Regione contesta, d'altra parte, che l'iscrizione nel ruolo di

cui alla legge n. 316 del 1968 valga per tutto il territorio nazionale

e, in merito ai riflessi di carattere politico - internazionale

derivanti dalla iscrivibilità nei ruoli di operatori economici

stranieri, obietta che il limite, statutariamente stabilito, di

rispettare gli obblighi internazionali dello Stato, al pari

dell'osservanza della Costituzione, dei principi generali dello Stato,

delle norme fondamentali delle riforme economico - sociali, non

determina l'esclusione della competenza regionale nelle materie ad essa

riservate, giacché, se così fosse, ne rimarrebbe svuotata di

contenuto la stessa autonomia costituzionalmente garantita. Considerato in diritto :

1. - I quattro ricorsi, di analogo contenuto, vanno riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha rivendicato allo

Stato la competenza a provvedere, ai sensi della legge 12 marzo 1968,

n. 316, alla nomina dei componenti le commissioni per la formazione e

tenuta dei ruoli degli agenti e rappresentanti di commercio; ruoli

istituiti presso le camere di commercio, industria, artigianato e

agricoltura delle quattro provincie (Trieste, Udine, Gorizia e

Pordenone) della Regione Friuli-Venezia Giulia. Ed ha concluso perché

questa Corte annulli i quattro decreti in data 9 settembre 1969, con i

quali l'assessore per l'industria e commercio della Regione ha nominato

le commissioni nelle provincie suddette, così esercitando i poteri che

l'art. 4 della legge sopra citata attribuisce ai prefetti.

L'Avvocatura generale ha contestato che, ai sensi degli artt. 4 n.

6 e 8 dello statuto speciale (i quali sottopongono rispettivamente alla

potestà legislativa primaria ed alla correlativa potestà

amministrativa regionale la materia dell'industria e commercio),

nonché ai sensi degli artt. 8 e seguenti delle norme di attuazione

dello statuto speciale (D.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116), possa

ritenersi demandata alla Regione, come invece è da questa sostenuto,

la composizione delle commissioni in questione. Ciò ancorché dalla

legge statale, che le ha istituite, siano disciplinate quali organi

speciali delle camere di commercio, enti pubblici locali che sono

soggetti alla competenza regionale, ma solo nei limiti fissati dalle

norme statutarie e di attuazione.

I ricorsi sono fondati.

3. - La legge 12 marzo 1968, n. 316, la cui applicazione, per

quanto attiene alle commissioni predette, dà luogo al presente

conflitto di attribuzioni, è volta a stabilire, come si evince dai

lavori preparatori (ed in ispecie dalle relazioni alle proposte di

legge di iniziativa parlamentare, che, congiuntamente discusse, hanno

condotto all'approvazione del testo attuale), una efficace ed organica

regolamentazione della professione degli agenti e rappresentanti di

commercio, idonea a soddisfare varie aspettative, comprese quelle della

categoria, e ad integrare la disciplina, ritenuta insufficiente,

risultante dalla legislazione in vigore. In particolare, la legge in

esame ha inteso tutelare gli interessi professionali degli agenti e

rappresentanti di commercio e, al tempo stesso, gli interessi di quanti

partecipano ai settori della produzione e degli scambi. Ha creato,

infatti, un sistema che non è diretto soltanto a dare pubblica notizia

dei soggetti esercenti l'attività intermediaria, costituente, come è

scritto nella relazione ad una delle proposte di legge (documento n.

539, 4ª legislatura, Camera dei deputati), "importante anello di

congiunzione tra le fonti di produzione e l'apparato commerciale di

distribuzione", ma è volto principalmente ad accertare i requisiti di

idoneità morale e tecnica dei soggetti predetti. Ciò, come sembra

evidente, in considerazione sia del carattere fiduciario dell'attività

da essi svolta nell'interesse degli imprenditori e della pubblica fede,

sia delle esigenze del mercato internazionale, in particolar modo di

quello della Comunità economica europea, nei cui confronti vigono per

lo Stato italiano speciali impegni.

L'accertamento summenzionato, nel sistema della legge, ha natura

giuridica di atto avente funzione costitutiva della legittimazione

all'esercizio dell'attività professionale e si estrinseca nella

delibera di iscrizione nel ruolo articolato in due elenchi, l'uno

transitorio, l'altro effettivo.

Per l'iscrizione nel ruolo, istituito presso la camera di commercio

di propria residenza, occorrono nel richiedente (e, quando si tratti di

società, nei legali rappresentanti di essa) la qualità di cittadino

italiano, o, se straniero, l'appartenenza a Stato membro della C.E.E.,

ovvero la residenza in Italia, nonché il godimento dei diritti civili,

il non essere interdetto o inabilitato, fallito o condannato per

determinati gravi reati, il possesso del titolo di studio di scuola

secondaria. È inoltre prevista qualche incompatibilità e preclusione

(artt. 5 e 6 della legge). La prima iscrizione ha luogo nell'elenco

transitorio; la seconda in quello effettivo, dopo il decorso di un

biennio dalla prima e la dimostrazione da parte dell'interessato di

avere effettivamente svolto l'attività di agente o rappresentante.

Come emerge dall'art. 9 della legge, che nel terzo comma prevede

per i contravventori sanzioni penali, è fatto divieto, a chi non è

iscritto nel ruolo, di esercitare le attività predette e sono, del

pari, "vietati i contratti di agenzia o rappresentanza nei quali

l'agente o il rappresentante non sia iscritto nel ruolo".

La formazione e la conservazione del ruolo provinciale è demandata

alle commissioni sopra ricordate, alle quali è attribuito il potere,

non discrezionale, di ricognizione dei titoli il cui possesso è

richiesto dalla legge per l'iscrizione, con effetti i quali incidono

sul diritto alla esplicazione delle attività lavorative. Diritto

suscettibile, sotto l'aspetto pubblicistico, soltanto di controlli

autoritativi iniziali, al momento della iscrizione, e di controlli

successivi, a seguito dei quali può anche essere disposta la

cancellazione dal ruolo (art. 7, commi quarto, quinto e sesto).

In relazione alle accennate finalità, l'avere il legislatore

affidato la tenuta dei ruoli provinciali alle commissioni predette,

aventi sede presso le camere di commercio, risponde semplicemente ad un

criterio generale di organizzazione dei relativi servizi e di opportuna

ripartizione, su base territoriale, degli accennati compiti di

accertamento e vigilanza sui componenti la categoria professionale,

residenti nella provincia.

Non mancano, d'altra parte, nella legge in esame, e ciò è molto

significativo, norme volte ad assicurare la uniforme applicazione della

disciplina professionale nel territorio della Repubblica, garantendo a

tutti gli interessati parità di trattamento, nel rispetto dei principi

di legalità amministrativa, in ordine all'esercizio della propria

attività professionale, anche fuori dell'ambito regionale.

Agli stessi interessati, infatti, è accordato il diritto di

proporre, contro le deliberazioni non definitive delle commissioni

provinciali, e che negano la iscrizione o dispongono la cancellazione,

ricorso alla commissione centrale presso il Ministero dell'industria

(art. 8 della legge). Ed alla stessa esigenza di uniformità risponde,

altresì, l'attribuzione al prefetto, quale rappresentante del Governo

nella provincia, del compito di nominare, con suo decreto, il

presidente (che è lo stesso presidente della camera di commercio o un

suo delegato) ed i membri effettivi e supplenti delle commissioni

provinciali, scelti fra agenti e rappresentanti di commercio, che siano

in possesso dei requisiti per la iscrizione nel ruolo effettivo, su

designazione delle organizzazioni provinciali aderenti alle

organizzazioni nazionali firmatarie degli accordi economici collettivi

della categoria.

Ovviamente (come è confermato dalla prassi che viene citata dalla

stessa difesa regionale) nell'esercizio delle attribuzioni affidategli

il prefetto agisce in base a direttive impartite dal Ministero

dell'industria.

4. - Le precedenti considerazioni dimostrano che la materia della

disciplina della professione di agente e rappresentante di commercio,

dettata in modo unitario ed organico dalla legge statale in esame,

risponde alla tutela di interessi generali che spetta soltanto allo

Stato di perseguire, secondo i precetti di cui agli artt. 3 e 120,

terzo comma, della Costituzione: interessi tali che non possono essere

oggetto di provvedimenti diversi da regione a regione. La materia

esula, quindi, dall'ambito regionale e deve ritenersi che non possa

essere compresa ed inquadrata nelle attribuzioni, legislative e

amministrative, della Regione Friuli-Venezia Giulia: precisamente in

quelle concernenti l'industria e commercio, di cui all'art. 4, n. 6, in

correlazione con l'art. 8 dello statuto speciale ed agli artt. 8 e

seguenti delle norme di attuazione più volte citate.

5. - Non valgono in contrario gli argomenti che la difesa

regionale, richiamandosi anche al disposto dell'art. 32 n. 3 del testo

unico approvato con R.D. 20 settembre 1934, n. 2011, sui consigli

provinciali dell'economia (ora camere di commercio), fonda sull'asserto

che vari ruoli, elenchi ed albi di operatori economici sono tenuti

presso le camere di commercio del Friuli-Venezia Giulia da commissioni

costituite con provvedimenti degli organi della regione. Si tratterebbe

di professioni, come quelle degli stimatori e pesatori pubblici, dei

periti ed esperti, dei mediatori, degli agenti marittimi, degli

spedizionieri, aventi, secondo la difesa regionale, affinità con

quella di agente o rappresentante di commercio.

Orbene tali situazioni hanno rilievo di mero fatto e non possono,

quindi, fornire argomenti per la soluzione, nel senso indicato dalla

Regione, del presente conflitto.