Sentenza n. 82/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi dal Presidente del Consiglio dei

Ministri con i seguenti ricorsi:

1) ricorso notificato il 9 aprile 1958, depositato il 18 aprile

1958 nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 8

del Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e

la Regione siciliana sorto per effetto del decreto 23 novembre 1957, n.

418, dell'Assessore all'industria e commercio della Regione siciliana,

col quale è stato concesso alla Società p. a. Mediterranea

Raffineria Siciliana Petroli di impiantare e gestire in Milazzo una

raffineria per il trattamento industriale di oli minerali;

2) ricorso notificato il 14 luglio 1958, depositato il 24 luglio

1958 nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 21

del Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e

la Regione siciliana sorto per effetto del decreto 19 maggio 1958, n.

1115, dell'Assessore all'industria e commercio della Regione siciliana,

col quale è stato concesso alla Società p.a. A.N.I.C. di impiantare

e gestire nella zona portuale di Gela uno stabilimento per la

distillazione di olio minerale greggio, e del successivo decreto 17

giugno 1958, n. 1216, col quale la concessione predetta è stata

trasferita dalla Società A. N. I. C. alla Società p.a. A.G.I.P.

Mineraria.

Udita nell'udienza pubblica del 3 dicembre 1958 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il Presidente del Consiglio dei Ministri e gli avvocati Giuseppe

Guarino, Mario Rotondi e Luigi Maniscalco Basile per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con decreto 23 novembre 1957, n. 418, l'Assessore all'industria e

commercio della Regione siciliana, ha concesso alla Società per azioni

Mediterranea Raffineria Siciliana Petroli, con sede in Palermo, di

impiantare e gestire in Milazzo, in provincia di Messina, una

raffineria per il trattamento industriale degli oli minerali.

In relazione a tale decreto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, ha

proposto ricorso per conflitto di attribuzione avanti alla Corte

costituzionale, con atto notificato il 9 aprile 1958 e depositato nella

cancelleria il 18 aprile successivo, sostenendo che compete allo Stato

la potestà di emanare l'atto di concessione per l'installazione di

impianti per la lavorazione degli oli industriali anche nel territorio

della Regione siciliana.

L'Avvocatura dello Stato ha dedotto che la materia stessa delle

concessioni in esame esula dalla competenza regionale, e in particolare

dalla materia dell'industria e commercio, devoluta, ai sensi

rispettivamente degli artt. 14, lett. d, e 20 dello Statuto siciliano,

alla potestà legislativa esclusiva ed alla potestà amministrativa

della Regione.

Né si possono intendere concretamente trasferiti agli organi

regionali - ha precisato la difesa dello Stato - le funzioni relative

alla materia stessa per effetto delle disposizioni di attuazione

emanate col D.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182, concernente il passaggio

all'Amministrazione regionale delle attribuzioni del Ministro

dell'industria e commercio; poiché, nell'ordinamento dello Stato,

l'art. 5 del R.D.L. 2 novembre 1933, n. 1741 (convertito nella legge 8

febbraio 1934, n. 367), prevede che la competenza del Ministro

dell'industria e commercio è esercitata di concerto con il Ministro

per le finanze. Da ciò deriverebbe che l'atto di concessione

costituirebbe un atto complesso, con la partecipazione non soltanto

degli organi preposti all'industria e commercio, ma anche di quelli

finanziari dello Stato, ai quali spetta valutare gli interessi che si

connettono allo speciale regime doganale, cui sono sottoposte le

importazioni di oli grezzi destinati alla lavorazione industriale nelle

raffinerie di cui trattasi; interessi espressamente sottratti alla

potestà finanziaria della Regione dall'art. 39 dello Statuto.

Aggiunge l'Avvocatura che l'atto di concessione deve essere emanato

previo parere del Ministero della difesa, in luogo della soppressa

Commissione di difesa, circa la scelta del luogo più opportuno per

l'installazione degli impianti di raffineria, in relazione

all'importanza degli stessi ai fini della difesa nazionale.

Da questo particolare procedimento in base al quale è emanato il

provvedimento di concessione, ed inoltre dalla natura degli interessi

le cui valutazioni concorrono nell'emanazione dell'atto stesso,

l'Avvocatura dello Stato desume l'impossibilità che, alle concessioni

previste dal ricordato R. D. 2 novembre 1933, n. 1741, provveda,

nell'ambito delle attribuzioni devolute con le sopracitate disposizioni

statutarie e di attuazione, l'Assessore regionale all'industria e

commercio, e tanto meno che questi possa emanare atti di concerto con

gli organi del Governo centrale, preposti alle amministrazioni

finanziarie, non essendo sufficiente, in ipotesi, neanche il benestare

degli organi finanziari periferici.

La difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri osserva infine

che l'attività amministrativa svolta nella materia dà luogo

giuridicamente ad un conflitto di attribuzione di competenza di questa

Corte. Ma fa pure notare che da tale attività derivano effetti

analoghi a quelli conseguenti all'esercizio di una potestà normativa

da parte della Regione, e che potrebbe comportare - così si esprime

l'Avvocatura - non soltanto il sorgere di una questione di legittimità

costituzionale, ma altresì il sorgere di un conflitto di merito per il

contrasto con gli interessi nazionali. Conclude pertanto perché sia

dichiarato che non compete ad alcuno degli organi regionali di

rilasciare, ai sensi e per gli effetti del decreto-legge 2 novembre

1933, n. 1741, concessioni per l'impianto e gestione di raffinerie di

oli minerali e, in conseguenza, sia annullato il decreto 23 novembre

1957, n. 418, dell'Assessore dell'industria e commercio della Regione

siciliana.

Il Presidente della Regione si è costituito davanti alla Corte, a

mezzo degli avvocati Luigi Maniscalco Basile, prof. Mario Rotondi e

prof. Giuseppe Guarino, depositando in cancelleria le deduzioni in

data 28 aprile 1958.

In via pregiudiziale la difesa della Regione ha eccepito che il

ricorso sarebbe irricevibile, perché proposto tardivamente, dopo cioè

la scadenza del termine di sessanta giorni, previsto dall'art. 39

della legge n. 87 del 1953.

Deduce, al riguardo, che il provvedimento di concessione sarebbe

stato trasmesso in copia e quindi portato a conoscenza delle

Amministrazioni interessate, cioè: all'Ufficio tecnico delle imposte

di fabbricazione, organo periferico del Ministero delle finanze, il 4

dicembre 1957; al Ministero dell'industria e commercio, Direzione

generale affari generali, Ufficio petroli, il 28 dicembre 1957, e al

Ministero della marina mercantile, Direzione generale demanio e pesca,

il 4 dicembre 1957, oltre che alla Capitaneria di porto di Messina ed

al Comando dei vigili del fuoco di detta città.

La difesa della Regione ha eccepito inoltre l'irricevibilità del

ricorso per acquiescenza da parte dell'Amministrazione statale, non

soltanto al provvedimento ora impugnato, ma anche agli altri

provvedimenti di concessione (prodotti in copia tra i documenti

allegati alle deduzioni) che l'Assessore regionale aveva

precedentemente emanati.

Ha rilevato altresì, in relazione all'atto ora impugnato, che gli

organi dello Stato avrebbero in modo esplicito riconosciuto, nella

corrispondenza con la Regione, la competenza dell'Assessore regionale.

Il ricorso sarebbe pure irricevibile e inammissibile, in quanto,

nella specie, lo Stato prospetterebbe in sostanza la violazione delle

disposizioni di attuazione contenute nel D.P.R. 5 novembre 1949, n.

1182, e quindi la violazione di una legge ordinaria e non già di

alcuna norma costituzionale. Mancherebbe quindi il presupposto per la

proposizione del conflitto di attribuzione, così come disciplinato

dall'art. 39 della legge n. 87 del 1953.

Nel merito la difesa della Regione sostiene la infondatezza del

ricorso, osservando anzitutto che le attribuzioni dell'Assessore

all'industria e al commercio hanno fondamento nelle disposizioni

costituzionali degli articoli 14, lett. d, e 20 dello Statuto

siciliano, nonché nelle ricordate norme di attuazione del 1949, che

hanno disposto il passaggio all'Amministrazione regionale delle

attribuzioni già spettanti, nella materia, al competente Ministero.

Quanto alla tesi sostenuta dall'Avvocatura dello Stato, nel senso

che la concessione per l'impianto di raffineria, come atto da emanarsi

di concerto fra più organi preposti a diversi dicasteri, non

consentirebbe il decentramento ad organi regionali, rileva, in linea

generale, che l'istituto del concerto non darebbe luogo ad un nuovo

organo di carattere collegiale; onde, dato che le competenze attribuite

dalla legge ai vari organi che concorrono all'emanazione dell'atto

conserverebbero il loro originario carattere, ne deriverebbe che la

competenza del Ministro per l'industria e commercio ad emanare l'atto

stesso avrebbe carattere prevalente, mentre la partecipazione all'atto

da parte del Ministro delle finanze avrebbe carattere accessorio e

subordinato, con la conseguenza che la competenza anzidetta sarebbe

passata alla Regione, in base al decreto del 1949, senza alcuna

limitazione. D'altra parte, sempre secondo la difesa della Regione,

l'emanazione di atti di concerto sarebbe ammissibile fra organi

regionali e organi dello Stato, a prescindere dalle norme e dalle

modalità, che peraltro non riguarderebbero la questione di

costituzionalità. Parimenti esulerebbe dal tema del dibattito davanti

a questa Corte l'illegittimità del provvedimento, in quanto emanato

senza il parere del Ministero della difesa, poiché si tratterebbe di

vizio deducibile davanti al giudice amministrativo; a parte il rilievo

che la Commissione suprema di difesa, cui si riferisce l'art. 15 della

legge del 1933, è stata soppressa e che non sussisterebbe alcuna norma

in base alla quale le funzioni, già attribuite a detta Commissione,

sarebbero state devolute al Ministero competente.

Nota infine la difesa della Regione che, non essendo contestata la

competenza regionale a rilasciare le licenze per le ricerche

petrolifere e ad emanare le concessioni di sfruttamento, sarebbe

illogico e pregiudizievole agli interessi della Regione non ammettere

anche la competenza per le concessioni degli impianti di raffinerie.

La difesa della Regione ha concluso quindi per il rigetto del

ricorso.

Con successivo atto notificato il 14 luglio 1958 il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, ha pure proposto ricorso per conflitto di attribuzione, nella

stessa materia di cui al precedente ricorso, in relazione ad altro

provvedimento del 19 maggio 1958, n. 1115, dell'Assessore

dell'industria e commercio, con il quale è stato concesso alla

Società p. a. A.N.I.C., con sede legale in Roma, di impiantare e

gestire nella zona portuale di Gela uno stabilimento per la

distillazione di olio minerale grezzo, e in relazione altresì al

successivo decreto 17 giugno 1958, n. 1216, con il quale la predetta

concessione è stata trasferita dalla Soc. A.N.I.C. alla Soc. per

azioni A.G.I.P. Mineraria.

Anche di tali decreti il ricorrente ha chiesto l'annullamento, per

violazione degli articoli 14, lett. d, e 20 dello Statuto siciliano e

dell'art. 1 del D.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182.

Con le deduzioni, depositate nella cancelleria della Corte il 24

luglio 1958, l'Avvocatura dello Stato enuncia motivi analoghi a quelli

già esposti nel ricorso n. 8.

Costituitasi in giudizio la Regione siciliana, a mezzo degli stessi

difensori sopra ricordati, con deduzioni depositate il 31 luglio 1958,

eccepisce l'irricevibilità e l'inammissibilità del ricorso nei

confronti del decreto dell'Assessore 19 maggio 1958, n. 1115, nei

termini già prospettati in replica al ricorso n. 8, e in quanto al

merito conclude per il rigetto del ricorso in base alle stesse

argomentazioni già svolte nelle precedenti deduzioni.

Riguardo poi al successivo decreto di trasferimento della

concessione, emanato dall'Assessore regionale in data 17 giugno 1958,

n. 1216, deduce l'inammissibilità del ricorso, trattandosi di un

provvedimento di carattere strumentale ed esecutivo del precedente

provvedimento di concessione.

L'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria difensiva il 19

novembre 1958.

In ordine alle eccezioni pregiudiziali dedotte dalla Regione,

esclude che, nei giudizi davanti a questa Corte, possa verificarsi

acquiescenza, trattandosi di un'eccezione preclusiva propria dei

processi davanti le giurisdizioni ordinarie e amministrative.

Sostiene, d'altra parte, che, secondo la giurisprudenza di questa

Corte, gli organi costituzionali legittimati a proporre il ricorso per

conflitto di attribuzione sono soltanto, rispettivamente, il Presidente

del Consiglio dei Ministri ed il Presidente della Giunta regionale. Di

guisa che, secondo l'Avvocatura, da un lato, nessun effetto, ai fini

del riconoscimento della competenza dello Stato o della Regione ad

emanare determinati provvedimenti, potrebbe legittimamente attribuirsi

ad atti o comportamenti di organi diversi da quelli indicati; e,

dall'altro, la decorrenza del termine di sessanta giorni stabilito dal

secondo comma dell'art. 39 della legge n. 87 dell'11 marzo 1953, non

potrebbe verificarsi se non dalla notificazione del provvedimento che

si assume lesivo della competenza, o dalla piena conoscenza del

medesimo da parte del Presidente del Consiglio o del Presidente della

Giunta regionale, non avendo alcuna rilevanza la conoscenza del

provvedimento anzidetto da parte di organi diversi e tanto meno

periferici. Sussisterebbero, d'altra parte, anche i presupposti

necessari per sollevare il conflitto davanti a questa Corte, poiché i

due ricorsi riguardano non già la validità degli atti di concessione

o di trasferimento della concessione stessa, in sé considerati, ma in

quanto emanati da organi privi di competenza.

Nel merito conferma ed illustra le ragioni esposte nelle deduzioni

per ribadire, in particolare, la tesi fondamentale sostenuta nel

ricorso. L'Avvocatura insiste tra l'altro nel rilevare che alla

Regione sono stati trasferiti soltanto i poteri spettanti al Ministero

dell'industria e commercio; e non anche le attribuzioni di competenza

del Ministero delle finanze e del Ministero della marina mercantile,

che riguardano rispettivamente il regime doganale, le imposte di

fabbricazione e il demanio marittimo. Dal che deriverebbe, in linea

generale, che nel caso di attribuzione di poteri da esercitare

congiuntamente da più organi statali, con unico atto, diretto ad una

stessa finalità, da un lato l'atto sarebbe giuridicamente inscindibile

e dall'altro ciascuno degli organi che vi partecipano non potrebbe da

solo esercitare tale potere.

In tale situazione, a parte la necessità di sentire anche i pareri

delle altre Amministrazioni eventualmente interessate, la Regione non

avrebbe competenza a provvedere sulle concessioni anzidette, essendo da

escludere, sia che gli organi regionali possano adottare provvedimenti

di concerto con gli organi dell'Amministrazione centrale, dato che la

legislazione vigente prevede soltanto l'emanazione di atti delle

Amministrazioni statali sentita la Regione, sia che ad un provvedimento

da emanare di concerto si possa sostituire un provvedimento da emanare

su parere.

Anche la difesa della Regione ha depositato una memoria il 20

novembre 1958, insistendo sulle eccezioni d'irricevibilità e di

inammissibilità dei ricorsi, già proposte nelle deduzioni.

Aggiunge peraltro, in relazione al ricorso n. 8, che la prova della

conoscenza del provvedimento di concessione emanato dall'Assessore

regionale risulterebbe anche da due altre circostanze:

1) l'emanazione, in data 9 gennaio 1958, da parte del Prefetto di

Messina, del decreto di occupazione di urgenza della zona di terreno

necessaria per l'impianto della raffineria;

2) la notificazione, in data 27 gennaio 1958, alle Amministrazioni

interessate, del ricorso della Società Rasion al Consiglio di

giustizia amministrativa contro il provvedimento dell'Assessore.

Insiste, d'altra parte, nel rilevare che la Regione avrebbe

esercitato soltanto le attribuzioni del Ministero dell'industria,

trasferite alla Regione siciliana con il decreto legislativo del 1949;

che perciò non ha invaso le attribuzioni di altre Amministrazioni,

attribuzioni non comprese nel trasferimento; e che posto ciò, oltre

alla mancanza di interesse a impugnare il provvedimento, i motivi di

illegittimità posti a fondamento del ricorsi costituirebbero, se mai,

violazione di leggi ordinarie, e non di norme di carattere

costituzionale; vale a dire violazione della legge 2 novembre 1933, n.

1741, e relativo regolamento, per il mancato concerto col Ministero

delle finanze e perché non sarebbe intervenuto il parere del Ministero

della difesa; e violazione delle disposizioni di attuazione del 5

novembre 1949, qualora si ritenesse che queste escludessero per le

Regioni la competenza ad emanare provvedimenti, per i quali fosse

richiesto il concerto con altri dicasteri statali.

Nel merito, illustrando ampiamente le tesi prospettate nelle

deduzioni per contrastare quelle sostenute dalla difesa dello Stato,

insiste particolarmente nel porre in rilievo che, poiché in base alla

disposizione dell'art. 14, lett. d, dello Statuto ed al decreto

legislativo di attuazione del 1949, sarebbero indubbiamente passate

alla Regione le attribuzioni del Ministero dell'industria e commercio,

ciò porterebbe a ritenere che la materia rientrasse nella sfera di

competenza della Regione. E non potrebbe costituire ostacolo al

trasferimento di tale competenza, né il fatto che la materia

attribuita al Ministro dell'industria sia obiettivamente collegata con

materie rientranti nella competenza di amministrazioni diverse, e

neppure la circostanza che i provvedimenti devoluti al Ministro

dell'industria debbano essere emanati di concerto con altri dicasteri

del Governo centrale.

Secondo la difesa della Regione infatti non sussisterebbero né dal

punto di vista logico, né in base al diritto positivo, difficoltà per

ammettere che anche la Regione possa emanare atti di concerto con altre

Amministrazioni dello Stato, data la possibilità che alla formazione

dell'atto di concerto, come atto complesso, concorrano manifestazioni

di volontà ineguali e promananti da enti pubblici diversi.

Tutto ciò a parte il rilievo, prospettato in linea subordinata,

che l'obbligo del provvedimento di concerto, nella materia in esame,

sarebbe stato abolito in base a varie leggi ricordate nella memoria. Considerato in diritto :

I due ricorsi, riguardando le stesse questioni, devono essere

riuniti e decisi con unica sentenza.

La Corte non ritiene fondata l'eccezione di irricevibilità dei

ricorsi, preliminarmente dedotta dalla difesa della Regione, perché

proposti dopo la scadenza del termine di sessanta giorni stabilito dal

secondo comma dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

La difesa della Regione sostiene, come si è già in precedenza

accennato, che i due decreti del 23 novembre 1957, n. 418, e del 19

maggio 1958, n. 1115, emanati dall'Assessore per l'industria e

commercio della Regione siciliana sono stati comunicati alle

Amministrazioni statali interessate, cioè, in particolare, al

Ministero dell'industria e commercio, al Ministero della marina

mercantile ed al Ministero delle finanze per il tramite dell'Ufficio

tecnico delle imposte di fabbricazione (U.T.I.F.) in Palermo. Di guisa

che, secondo la difesa della Regione, le amministrazioni stesse

avrebbero avuto conoscenza dei provvedimenti, e si sarebbe quindi

verificata la condizione necessaria e sufficiente per far decorrere il

termine utile per proporre l'impugnazione, in base appunto alla

disposizione sopra citata.

La Corte osserva al riguardo che, nell'art. 39 della legge n. 87

del 1953, è delineato, quanto all'oggetto e ai soggetti chiamati a

parteciparvi, il giudizio per conflitto di attribuzione fra Stato e

Regione e fra Regioni. Si stabilisce infatti, nel primo comma, in

quali casi si può proporre, davanti alla Corte costituzionale, il

regolamento di competenza; nel terzo comma si indicano gli organi degli

enti anzidetti legittimati ad agire e a contraddire; e, nel quarto, si

precisa quale sia la materia contenziosa da sottoporre all'esame della

Corte. Tra queste disposizioni si inserisce, nel secondo comma, quella

che fissa il termine entro il quale si può sollevare il conflitto,

stabilendone la decorrenza dalla notificazione o pubblicazione, ovvero

dall'avvenuta conoscenza dell'atto impugnato. La stessa formulazione

dell'articolo, quindi, già dimostra un logico collegamento di

quest'ultima disposizione, circa il termine e la sua decorrenza, con le

altre contenute nello stesso articolo e particolarmente con la

disposizione del terzo comma. Nel senso cioè che (a parte la

pubblicazione dell'atto, la quale, nei casi indicati dalla legge, ha

gli effetti propri della notificazione) la notificazione o la

conoscenza del provvedimento debbano intendersi riferite agli organi

legittimati a proporre il ricorso, cioè, per lo Stato, al Presidente

del Consiglio dei Ministri e, per la Regione, al Presidente della

Giunta regionale. Ciò in applicazione del principio generale di

diritto processuale secondo cui l'atto, che può formare oggetto di

impugnazione, deve essere portato a conoscenza del soggetto cui la

legge attribuisce la potestà di agire.

Che d'altronde la disposizione contenuta nel secondo comma

dell'art. 39 debba essere intesa nel senso rigoroso sopra accennato,

discende logicamente dall'interpretazione che, al terzo comma della

stessa norma, ha dato questa Corte con giurisprudenza costante. La

Corte ha ritenuto (sentenze nn. 8 e 17 del 1957) che ai giudizi per

conflitto di attribuzione possono partecipare soltanto lo Stato e la

Regione, come titolari dei poteri rispetto ai quali è sorto il

conflitto; ed ha precisato, nella sentenza n. 9 del 1957, che soltanto

al Presidente del Consiglio dei Ministri, o ad un Ministro da lui

delegato, per lo Stato, e soltanto al Presidente della Giunta

regionale, in seguito a deliberazione di questa, spetta la

legittimazione ad agire e a contraddire nei giudizi anzidetti.

Dalle suesposte osservazioni deriva quindi che il termine di

sessanta giorni utile per proporre il ricorso non può decorrere se non

dalla notificazione dell'atto agli organi predetti o dalla data in cui

ne abbiano avuto conoscenza; e che non può avere alcuna rilevanza il

fatto che il provvedimento, che ha dato luogo al conflitto, sia stato

notificato o comunicato ad altri organi dell'Amministrazione centrale o

regionale, diversi da quelli indicati espressamente nel terzo comma

dell'art. 39. Se così non fosse si giungerebbe all'inaccettabile

conseguenza che il termine di sessanta giorni, che la legge vuole che

resti libero a favore dell'organo legittimato a ricorrere, potrebbe

subire riduzioni più o meno notevoli, a seconda della maggiore o

minore tempestività, da parte degli organi dell'Amministrazione

centrale o regionale, nel dare comunicazione dell'atto rispettivamente

al Presidente del Consiglio, o al Presidente della Giunta regionale.

Data pertanto la situazione di fatto prospettata dalla difesa della

Regione, nella specie, il termine di sessanta giorni non può ritenersi

decorso, rispetto ai ricorsi nn. 8 e 21, che rispettivamente si

riferiscono ai decreti emanati dall'Assessore il 23 novembre 1957, n.

418, e 19 maggio 1958, n. 1115; ricorsi che devono quindi dichiararsi

ammissibili, restando assorbita l'eccezione di inammissibilità del

ricorso n. 21, proposta dalla difesa della Regione, nella parte che

riguarda il successivo decreto del 17 giugno 1958, n. 1216, che

concerne il trasferimento della concessione oggetto del precedente

decreto del 19 maggio 1958.

Non può essere neppure accolta l'eccezione di irricevibilità ed

inammissibilità dei due ricorsi, pure dedotta in via pregiudiziale

dalla difesa della Regione, sotto il profilo dell'acquiescenza da parte

dello Stato, non soltanto nei confronti dei provvedimenti

dell'Assessore ora impugnati, ma anche rispetto a quelli

precedentemente emanati. È da ricordare in proposito la giurisprudenza

di questa Corte, che deve essere confermata, secondo la quale è stata

respinta ripetute volte l'eccezione di inammissibilità per

acquiescenza, ritenendosi che nei giudizi davanti a questa Corte non

possono avere rilievi istituti, come quello dell'acquiescenza, quali

sono stati specialmente elaborati nella giurisprudenza amministrativa.

È da notare comunque che non risulta e neppure si accenna ad un

atto o a un comportamento, riferibili al Presidente del Consiglio dei

Ministri, unico organo legittimato ad agire, che possano ritenersi

incompatibili con la volontà di proporre l'impugnazione.

Passando al merito dei due ricorsi, è da premettere che la

Regione, com'è pacifico, non ha emanato alcuna legge che riguardi la

materia in contestazione, in base alla potestà normativa prevista

nella lett. d dell'articolo 14 dello Statuto speciale.

La questione centrale della causa quindi, se e in quali limiti

abbia competenza l'Assessore regionale in ordine alle concessioni per

raffinerie, deve essere esaminata, alla stregua delle disposizioni

emanate dallo Stato con il decreto-legge 2 novembre 1933, n. 1741,

(convertito nella legge 8 febbraio 1934, n. 367) e con il relativo

regolamento del 20 luglio 1934, n. 1303, sulla base delle disposizioni

dello Statuto speciale e del decreto del Presidente della Repubblica 5

novembre 1949, n. 1182, contenente le norme di attuazione dello Statuto

medesimo nella materia relativa all'industria e al commercio.

Questo decreto, nell'art. 1, stabilisce che le attribuzioni del

Ministero nella materia anzidetta sono esercitate, nel territorio della

Regione siciliana, dall'Amministrazione regionale nei limiti dell'art.

20 dello Statuto speciale.

Il decreto legge del 1933 (al quale del resto si fa espresso

riferimento anche nei decreti emanati dall'Assessore regionale per

l'industria e il commercio) nell'articolo 4 dispone che le concessioni

per trasformare, rettificare o comunque elaborare gli oli minerali,

devono essere chieste al Ministro per le corporazioni (ora Ministro per

l'industria e per il commercio); il quale - precisa l'art. 5 -

provvede, a suo insindacabile giudizio, di concerto col Ministro delle

finanze. Aggiunge, nella lett. a del secondo comma dello stesso art.

5, che, pure di concerto con il Ministro delle finanze, il Ministro

dell'industria dà la sua approvazione circa il luogo e le modalità

secondo le quali devono essere costruiti gli impianti. Dispone

inoltre, nell'art. 7, che gli opifici ai quali è rilasciata la

concessione per la raffineria degli oli minerali provenienti

dall'estero sono considerati fuori della linea doganale; che la

franchigia doganale è limitata alle materie prime, alla cui

classificazione procede il Ministro dell'industria sempre di concerto

con quello delle finanze; e che sui prodotti ottenuti, immessi in

consumo, saranno applicati i dazi e i diritti accessori che saranno

stabiliti nella tariffa doganale. Secondo il citato decreto legge

inoltre (art. 16) e secondo l'art. 40 del regolamento occorre il

provvedimento del Ministro per l'industria di concerto con quello delle

finanze per il trasferimento delle concessioni. Come pure, in base

all'art. 18, primo comma, del decreto e all'art. 43, secondo comma, del

regolamento, in relazione all'art. 52 del Codice della navigazione, è

necessario che il provvedimento del Ministero dell'industria sia

emanato di concerto con quello della marina mercantile, quando la

concessione interessa il demanio marittimo.

Riferendosi appunto alla disciplina stabilita dalle disposizioni

ora ricordate, l'Avvocatura dello Stato sostiene che, con le norme di

attuazione contenute nel decreto legislativo del 5 novembre 1949, n.

1182, sarebbero state trasferite alla Regione soltanto le attribuzioni

del Ministero dell'industria e non quelle che rientrano nella

competenza delle altre amministrazioni interessate e, in particolare,

dei dicasteri delle finanze e della marina mercantile. E come quindi

il Ministero dell'industria non avrebbe competenza esclusiva nella

materia, e non potrebbe perciò emanare decreti di concessione, se non

col concorso degli altri organi dell'Amministrazione centrale, in

specie previo concerto con gli organi indicati dal decreto predetto,

così, precisa l'Avvocatura dello Stato, si deve ritenere che alla

Regione non sia stato trasferito il potere di emanare decreti del

genere di quelli impugnati. Poiché sarebbe da escludere, allo stato

della legislazione, la configurabilità di atti emanati di concerto fra

l'Assessore regionale ed i Ministri sopra indicati.

La Corte è d'avviso che la tesi prospettata in termini tali, che

porterebbero a negare in modo assoluto ogni competenza della Regione

nella materia, non può essere accolta. Tale tesi infatti pone alle

norme dello Statuto regionale e a quelle di attuazione limiti che non

appaiono giustificati. Nelle materie attinenti all'industria e al

commercio spetta alla Regione un'ampia potestà normativa, di carattere

così detto esclusivo, ai sensi dell'art. 14, lett. d, dello Statuto

speciale, con espressa esclusione dei rapporti di diritto privato. Il

decreto legislativo del 5 novembre 1949, d'altra parte, in aderenza

alla predetta norma statutaria trasferisce, senza apportarvi eccezioni,

agli organi regionali le attribuzioni già spettanti al Ministero

dell'industria; che anzi vi comprende anche la materia delle

assicurazioni sulla vita e sugli infortuni (art. 4, secondo comma),

nella quale la Regione, dati i riflessi sul piano nazionale, agisce

previa intesa col Ministero dell'industria, sentita la Commissione

consultiva istituita con il decreto legislativo del 15 settembre 1946,

n. 349. Una restrizione quindi in ordine al trasferimento della

competenza, per quanto attiene alle concessioni delle raffinerie

petrolifere da impiantare nel territorio della Regione, non potrebbe

essere introdotta, in via di interpretazione, senza modificare

arbitrariamente la portata delle disposizioni statutarie e di

attuazione. Non si può perciò fondatamente disconoscere (come del

resto non è stato disconosciuto da organi delle Amministrazioni

centrali, secondo quanto risulta dalla corrispondenza prodotta dalla

difesa della Regione) che anche le attribuzioni del Ministero

dell'industria, nella materia di cui si discute, siano passate alla

Regione.

Appare chiaro peraltro che al trasferimento agli organi regionali

della detta competenza, in quanto essa trae origine, come si

è accennato, da norme statutarie e di attuazione, non è di ostacolo,

come osserva la Regione, la circostanza - posta invece in rilievo

dall'Avvocatura dello Stato - che il Ministro dell'industria, nella

materia, non può provvedere da solo, ma deve agire di concerto con il

Ministero delle finanze, e, nei casi indicati dalla legge, anche con

quello della marina mercantile. Tale circostanza, invero, non può

incidere sulla competenza regionale, se non nel senso che la competenza

stessa, poiché sostituisce, in base alle norme di attuazione, quella

del Ministero dell'industria, ne subisce le stesse limitazioni. Anche

alla Regione quindi spetta, come espressione della propria autonomia,

l'iniziativa per emanare i decreti di concessione; ma, allo stesso modo

che l'organo dello Stato non può provvedere al riguardo se non col

concorso delle altre amministrazioni interessate, così anche la

Regione, dovendo osservare le disposizioni del decreto legge del 1933 e

del regolamento del 1934, non potrebbe emanare un provvedimento di

concessione senza la partecipazione di quegli organi delle

Amministrazioni centrali il cui concorso è richiesto dalle norme

predette: partecipazione che deve attuarsi mediante accordi fra Stato e

Regione ad integrazione dei poteri di questa ultima nella materia di

che trattasi.

Resta in tal modo soddisfatta, nella sostanza, l'esigenza della

legge, anche se tale accordo, ai fini dell'emanazione del provvedimento

da parte dell'amministrazione regionale, venga manifestato senza la

forma tipica del concerto, quale è adottata per i provvedimenti dello

Stato. Che se invece la Regione (come si è verificato nella specie),

nell'emanare il provvedimento, prescinde dall'anzidetto accordo,

esorbita dai limiti delle proprie attribuzioni, incidendo sulle materie

riservate agli organi dello Stato. Ed è da notare a questo proposito

che, contrariamente a quanto sostiene la difesa della Regione, non si

tratta di vizio dell'atto da dedursi davanti agli organi della

giustizia amministrativa, ma di illegittimità che ha rilevanza

costituzionale, posto che il trasferimento di funzioni dallo Stato alla

Regione, dotata di autonomia, si risolve in un'attribuzione di

competenze che si attuano in concreto sul piano costituzionale, e può

perciò dar luogo ad un conflitto di attribuzione, sul quale deve

decidere questa Corte, al sensi dell'art. 39 della legge 11 marzo

1953, n. 87.

Non ha d'altra parte fondamento la tesi, pure prospettata dalla

difesa della Regione nell'ultima parte della memoria, secondo la quale,

in base ad alcune leggi emanate durante la guerra, il Ministero

dell'industria non sarebbe più obbligato ad agire di concerto. È da

osservare al riguardo che il decreto-legge del 7 settembre 1942, n. 975

(sul quale specialmente si fonda tale tesi) ha istituito, per la durata

della guerra, un Commissariato generale per i combustibili liquidi, i

carburanti e i lubrificanti, devolvendogli (art. 2), oltre le funzioni

dell'Ufficio combustibili liquidi, istituito con decreto-legge del 30

gennaio 1941, n. 271, anche tutte le attribuzioni demandate ad altri

organi dello Stato. Non vi furono comprese però quelle riguardanti la

materia fiscale, contrariamente a quanto sostiene la difesa della

Regione, rimanendo immutato per queste l'obbligo del concerto. Al

quale ha ottemperato il Commissario generale, come è dato anche

desumere, ad esempio, dal decreto n. 618 del 12 giugno 1943, relativo

alla revoca di una concessione; decreto emanato dal Commissario stesso

di concerto col Ministro delle finanze, la cui firma appare nell'atto a

fianco di quella del Commissario. Successivamente il decreto-legge del

6 aprile 1944, n. 106, sopprimendo il Commissariato, attribuì le

funzioni del medesimo all'Ufficio dei combustibili liquidi, organo del

Ministero dell'industria. La legge del 4 gennaio 1951, n. 5, da ultimo

ha abrogato tutte le disposizioni predette (art. 2) e ha restituito al

Ministero dell'industria le attribuzioni previste dalle leggi sulla

disciplina della produzione e del commercio dei combustibili liquidi,

già demandate al Commissariato generale prima ed all'Ufficio

combustibili liquidi poi. È chiaro perciò che nessuna disposizione

ha modificato la ripartizione delle competenze fra i dicasteri

interessati e l'obbligo del concerto.

Da tutte le osservazioni sopra esposte risulta palese che i

decreti, in riferimento ai quali è stato sollevato il conflitto dal

Presidente del Consiglio dei Ministri, devono ritenersi illegittimi e

devono quindi essere annullati.

È sufficiente rilevare che, per quanto riguarda la competenza

finanziaria in ordine al regime doganale e all'imposta di

fabbricazione, dal decreto n. 418 del 23 novembre 1957 non risulta

alcun intervento del Ministro delle finanze. Risulta soltanto, da una

lettera inviata il 26 settembre 1957 all'Assessore dell'industria

dall'Ufficio tecnico delle imposte di fabbricazione di Messina, pure

esibita dalla difesa della Regione, che il Ministero stesso aveva

chiesto esaurienti e dattagliati ragguagli relativamente agli impianti

delle raffinerie di Milazzo.

Per quanto riguarda il decreto del 19 maggio 1958, n. 1115, risulta

dall'epigrafe il solo parere dell'Ufficio tecnico delle imposte di

fabbricazione di Palermo, che, oltre ad essere ufficio periferico, ha

competenza che non abbraccia la materia doganale, per la quale il

decreto-legge del 1933 richiede l'intervento del Ministro delle

finanze.

È chiaro inoltre che dall'annullamento di quest'ultimo decreto,

discende logicamente anche l'annullamento del successivo decreto del 17

giugno 1958, n. 1216, concernente il trasferimento della concessione

oggetto dello stesso provvedimento del 19 maggio 1958.