Sentenza n. 81/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Abruzzo, notificato il 6 luglio 1973, depositato in cancelleria il 25

successivo ed iscritto al n. 8 del registro 1973, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito dei provvedimenti del giudice istruttore

presso il tribunale dell'Aquila, notificati il 9 maggio 1973, con i

quali è stato disposto procedersi con istruzione formale nei confronti

di 37 consiglieri regionali per concorso in reato ravvisato nelle

deliberazioni 19 ottobre 1971 della Giunta regionale e 26-27 luglio

1971 del Consiglio regionale.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 dicembre 1974 il Giudice

relatore Paolo Rossi;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione Abruzzo, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 6 luglio 1973 il Presidente della Regione

Abruzzo ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato

per ottenere l'annullamento dei provvedimenti del giudice istruttore

presso il tribunale dell'Aquila, notificati il 9 maggio 1973, con i

quali è stata disposta la formalizzazione dell'istruttoria penale nei

confronti di 37 consiglieri regionali in ordine al concorso nel reato

di peculato ravvisato nelle deliberazioni 19 ottobre 1971 della Giunta

regionale e 26-27 luglio 1971 del Consiglio.

Assume la Regione che i componenti del Consiglio non rispondono

penalmente per voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, siano

queste politico-legislative oppure, come nella specie, meramente

amministrative.

La ricorrente premette che:

1) Il neo-eletto Consiglio regionale cominciò ad operare

all'Aquila in un clima di intimidazione e violenza conseguente ai

sommovimenti connessi alla scelta del capoluogo della Regione,

rinchiudendosi, per motivi di sicurezza, nel castello federiciano.

L'ufficio di Presidenza del Consiglio ordinò l'invio dei pasti

necessari ai consiglieri ed ai dipendenti ad un ristorante del luogo;

la Giunta regionale, con delibera del 19 ottobre 1971, provvide alla

esecuzione delle determinazioni dell'ufficio di Presidenza. La

Commissione di controllo sugli atti della Regione non approvò la

delibera della Giunta ed i consiglieri regionali provvidero in proprio

al pagamento dei pasti.

2) Il Consiglio regionale, prima dell'entrata in vigore dello

Statuto, con deliberazioni 26 e 27 luglio 1971, approvò la stipula di

un contratto di assicurazione dei consiglieri regionali contro gli

infortuni, con il parziale concorso finanziario della Regione. La

Commissione di controllo annullò le suddette delibere e i consiglieri

regionali restituirono le somme anticipate dalla Regione.

3) La procura della Repubblica presso il tribunale dell'Aquila

iniziò indagini, emettendo avviso di procedimento in data 20 ottobre

1972, al fine di accertare se gli indicati consiglieri regionali

fossero incorsi nel reato di peculato nell'adottare le delibere sopra

descritte. La difesa dei consiglieri regionali eccepì la carenza di

giurisdizione invocando l'immunità derivante dall'art. 122, quarto

comma, della Costituzione; senonché il giudice istruttore,

disattendendo la richiesta di assoluzione formulata dal pubblico

ministero, dispose, con l'impugnato provvedimento, la formalizzazione

dell'istruttoria.

La difesa della Regione, a sostegno delle proprie istanze, svolge

in diritto le seguenti argomentazioni:

1) La proponibilità di un conflitto di attribuzioni avverso un

atto giurisdizionale è stata ripetutamente affermata dalla Corte

costituzionale.

2) La Regione è legittimata a proporlo quando sia in corso un

giudizio penale a carico di propri consiglieri per voti dati

nell'esercizio delle proprie funzioni.

3) L'art. 122, quarto comma, Cost. - secondo cui i consiglieri

regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni

espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni - è norma

del tutto analoga all'art. 68, primo comma, della Costituzione, che

stabilisce una corrispondente immunità per i membri del Parlamento, ed

è ispirata alla ratio di garantire la piena indipendenza degli organi

politico-legislativi e di assicurare la libertà da interferenze

esterne per coloro che li impersonano.

4) Le citate delibere del Consiglio regionale attinenti al

trattamento dei consiglieri ed a spese di funzionamento del Consiglio,

appartengono a quel tipo di atti per i quali la Corte costituzionale

(sentenza n. 143 del 1968) e il Ministro per il coordinamento

dell'attuazione delle Regioni (circolare n. 200 del 1972) hanno escluso

la sottoposizione alla Commissione statale di controllo.

5) La stessa conclusione si impone per la delibera 19 ottobre 1971

della Giunta regionale, ove si consideri che nella prima fase di vita

della Regione l'intera gestione contabile dell'Ente era stata affidata

alla Giunta per disposizione del Ministro del tesoro presa sulla base

dell'art. 15 della legge n. 281 del 1970. Non sussistendo ancora la

separazione della gestione contabile, attinente al funzionamento

autonomo ed interno del Consiglio, rispetto alla gestione del

patrimonio generale della Regione, la Giunta regionale, quale unico

organo competente a deliberare, era chiamata a sostituirsi al Consiglio

per provvedere in ordine alle spese di funzionamento di quest'ultimo. I

suoi componenti, nell'esercizio di tali funzioni vicarie, non avrebbero

potuto incorrere in responsabilità maggiori di quelle previste per i

componenti del Consiglio, il che esclude la necessità di considerare

se l'immunità prevista dall'art. 122, quarto comma, Cost. si riferisca

anche all'attività amministrativa dei componenti la Giunta regionale.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio con

atto depositato il 25 luglio 1973 chiedendo che la Corte costituzionale

voglia dichiarare inammissibile il ricorso della Regione, o respingerlo

nel merito. La difesa dello Stato osserva che per la prima volta viene

promosso da una Regione conflitto di attribuzione in ordine ad atti di

giurisdizione penale. Ove si assuma, come nella specie, che vi è

assoluto difetto di giurisdizione penale, soccorre la precisa

disposizione dell'art. 524, n. 2, cod. proc. pen., secondo cui è

ammesso ricorso in cassazione per carenza di potere giurisdizionale.

Spetterebbe pertanto in primo luogo alla Corte regolatrice della

competenza e della giurisdizione decidere se sussista o meno l'invocato

difetto di giurisdizione penale per immunità ex art. 122, quarto

comma, della Costituzione. Nella ipotesi, sotto certi aspetti analoga,

di sottoposizione di un membro del Parlamento a processo penale per la

sua attività di iniziativa legislativa, il Parlamento, ove avesse

ravvisato un attentato alla sua indipendenza nell'azione dell'autorità

giudiziaria penale, non avrebbe potuto promuovere conflitto di

attribuzione innanzi alla Corte costituzionale se non a seguito di una

presa di posizione confermativa della suprema Corte di cassazione.

Pertanto apparirebbe inconcepibile, pur nella diversità delle

situazioni, che l'ordinamento consenta ai Consigli regionali un

trattamento più favorevole di quello concesso al Parlamento per la

tutela dell'immunità dei propri membri. La Corte costituzionale

dovrebbe quindi adattare la propria giurisprudenza alla peculiarità

del caso, dichiarando l'inammissibilita del ricorso.

L'Avvocatura dello Stato rileva peraltro che alla medesima

decisione dovrebbe pervenirsi, in via alternativa, qualora si

ammettesse l'immediata proponibilità del conflitto di attribuzioni,

non preceduta dal previsto ricorso in cassazione. Invero secondo tale

ipotesi l'autonomia regionale sarebbe stata lesa dal primo atto di

esercizio dell'azione penale, sicché il termine per proporre il

ricorso in oggetto sarebbe scaduto entro il 19 dicembre 1972, e cioè

decorsi i 60 giorni dalla notifica dell'avviso di procedimento a carico

dei 37 consiglieri regionali, tra cui il Presidente della Giunta. Il

ricorso sarebbe quindi inammissibile per tardività.

Nel merito l'Avvocatura non disconosce che l'art. 122, quarto

comma, della Costituzione, sancisce un'immunità per le opinioni

espresse ed i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni dai

consiglieri regionali, ma rileva che l'immunità ricollega i voti dati

alle manifestazioni del pensiero, finalizzate alla produzione di atti

determinati. Questi possono essere di natura politica, eligente,

legislativa, autoregolamentare, o meramente amministrativa.

L'incensurabilità copre tutti i suddetti tipi di atti, tranne quelli

amministrativi, espressamente soggetti, ex art. 125 della

Costituzione, a controllo di legittimità e a volte di merito.

L'eventuale annullamento degli atti illegittimi da parte della

Commissione di controllo non consente di escludere la responsabilità

penale degli autori dell'atto, qualora ne ricorrano gli estremi, pena

l'alterazione dell'equilibrio costituzionale che esige l'eguaglianza di

tutti i cittadini particolarmente di fronte alla legge penale.

L'immunità invocata non può concernere le delibere amministrative,

come emerge dalla considerazione che anche i ministri sono responsabili

per i reati ministeriali e che gli stessi componenti delle Giunte

regionali sono assoggettabili a giudizi di responsabilità (sentenza

Corte cost. n. 211 del 1972).

La Regione Abruzzo, con memoria del 3 dicembre 1974, contesta

diffusamente la fondatezza delle questioni di inammissibilità e

insiste nel merito per l'accoglimento del ricorso. Considerato in diritto :

1. - La Corte deve decidere se sussista o meno difetto assoluto di

giurisdizione dell'autorità giudiziaria che procede a vagliare

l'eventuale responsabilità penale dei consiglieri della Regione

Abruzzo e dei componenti della relativa Giunta in ordine alle delibere

19 ottobre 1971, n. 176, della Giunta e 26-27 luglio 1971, nn. 95 e

103, del Consiglio (concernenti il pagamento del conto di un ristorante

e il concorso finanziario della Regione nell'onere assunto dai

consiglieri per la stipula dell'assicurazione contro gli infortuni), in

relazione all'art. 122, quarto comma, della Costituzione, secondo cui

"i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle

opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni".

2. - Per affrontare il merito della questione, occorre in primo

luogo dare atto dell'infondatezza delle eccezioni di rito sollevate

dalla difesa dello Stato, riassumibili nei seguenti termini: 1) il

conflitto di attribuzione potrebbe essere inammissibile sotto il

profilo che il provvedimento del giudice istruttore che ha disposto

procedersi contro 37 consiglieri regionali per il reato di peculato

ravvisato nell'adozione delle delibere suddette, non è stato

previamente impugnato in Cassazione, ex art. 524, n. 2, c.p.p., per

difetto assoluto di giurisdizione; 2) il ricorso sarebbe inammissibile

per tardività perché notificato ben oltre 60 giorni dalla data in cui

i consiglieri regionali ricevettero gli avvisi di procedimento (20

ottobre 1972).

La prima eccezione si rivela inconsistente giacché, a parte ogni

altro rilievo, decisiva è la considerazione che la Regione non avrebbe

potuto, in base al diritto vigente, promuovere una pronunzia della

Cassazione in ordine all'assunto difetto di giurisdizione.

Parimenti infondata appare la seconda eccezione, in quanto non

risulta che la Regione, come tale, abbia avuto conoscenza di atti

processuali anteriori di almeno 60 giorni alla proposizione del

conflitto.

3. - Nel merito il ricorso della Regione risulta fondato nella

parte concernente il divieto di accertare la penale responsabilità dei

consiglieri regionali che approvarono le citate delibere consiliari.

Per una adeguata interpretazione dell'immunità sancita dall'art.

122, quarto comma, della Costituzione, occorre confrontare tale norma

con le più ampie guarentigie concesse ai membri del Parlamento

dall'art. 68 della Carta. Al fine di tutelare la piena indipendenza del

Parlamento, in relazione all'altissima funzione ad esso riservata, la

Costituzione stabilisce che nessun membro del Parlamento può esser

sottoposto a procedimento penale né esser privato della libertà

personale senza autorizzazione della Camera cui appartiene (art. 68,

secondo e terzo comma, Cost.). All'ulteriore scopo di rendere

pienamente libere le discussioni che si svolgono nelle Camere, per il

soddisfacimento del superiore interesse pubblico connessovi, i

parlamentari non sono responsabili per le opinioni espresse e per i

voti dati nell'esercizio delle loro funzioni (art. 68, primo comma,

Cost.). Siffatte eccezionali deroghe all'attuazione della funzione

giurisdizionale, considerate necessarie a salvaguardia dell'esercizio

delle funzioni sovrane spettanti al Parlamento, risultano legittime in

quanto sancite dalla Costituzione. Le attribuzioni dei Consigli

regionali si inquadrano, invece, nell'esplicazione di autonomie

costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello di

sovranità. Così il legislatore costituente ha previsto all'art. 122,

quarto comma, Cost., la non responsabilità dei consiglieri regionali

per le opinioni espresse ed i voti dati nell'esercizio delle loro

funzioni. Le attribuzioni del Consiglio regionale sono in parte

disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte dalle altre fonti

normative cui la prima rinvia: spiccano tra esse la funzione

legislativa e di indirizzo politico. La irresponsabilità in esame

comprende quindi certamente le opinioni ed i voti manifestati

nell'esercizio delle funzioni spettanti al Consiglio.

Ritiene quindi questa Corte che la forma amministrativa che connota

le deliberazioni consiliari del 26-27 luglio 1971 (assicurazioni

connesse allo stato giuridico dei consiglieri regionali) non valga ad

escludere l'irresponsabilità di coloro che le adottarono

nell'esercizio di competenze spettanti al Consiglio. Pertanto deve

dichiararsi il difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria

procedente, che ha ritenuto di ravvisare, in quella votazione, gli

elementi del reato di peculato.

4. - Diversa soluzione si impone in ordine alla pretesa immunità

dei membri della Giunta regionale. La norma invocata riferisce e limita

l'irresponsabilità dei consiglieri regionali alle opinioni espresse e

ai voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. L'immunità copre

quindi esclusivamente quelle attività che costituiscono esplicazione

di una funzione consiliare, per garantire, come sopra chiarito,

l'autonomia del Consiglio. L'ipotizzata estensione alle funzioni della

Giunta regionale contrasta sia con l'interpretazione letterale

dell'art. 122 Cost., sia con la ratio dell'istituto. È appena il caso

di ricordare che la contrapposizione tra funzioni della Giunta e

funzioni del Consiglio risulta evidenziata dalla Costituzione, che all

art. 121 configura la Giunta quale organo esecutivo della Regione. Essa

è ripresa da molteplici altre disposizioni tra cui possono

particolarmente menzionarsi quelle che prevedevano, in taluni casi, la

sospensione dei consiglieri dalle sole cariche di membri della Giunta

regionale e non dalle funzioni di componenti il Consiglio regionale. La

circostanza che i membri della Giunta debbano essere scelti tra i

consiglieri è irrilevante sia in relazione alla chiara formulazione

dell'art. 122, quarto comma, Cost. - che in quanto norma eccezionale

deve essere interpretata rigorosamente - sia a cagione della natura

funzionale dell'immunità in esame, che è prevista a tutela delle

funzioni riservate al Consiglio regionale.

Né ha pregio la tesi della ricorrente secondo cui dovrebbe

riconoscersi ai membri della Giunta della Regione Abruzzo l'immunità

per i voti espressi con l'approvazione della citata delibera del 19

ottobre 1971, sotto il particolare profilo che essa venne adottata, in

via provvisoria, in base ad un decreto del Ministro del tesoro, emesso

ex art. 15 della legge n. 281 del 1970: ché anzi proprio tali

disposizioni consentivano alla Giunta di poter deliberare spese

indifferibili ed urgenti anche prima dell'istituzione della Commissione

statale di controllo, ma soltanto sotto la sua responsabilità e salva

la successiva approvazione da parte della Commissione, la quale al

contrario, nella specie, annullò la delibera.

Pertanto il ricorso della Regione Abruzzo deve essere respinto

nella parte in cui chiede si dichiari il difetto di giurisdizione

dell'autorità giudiziaria procedente per i voti dati dai membri della

Giunta regionale con la citata delibera 19 ottobre 1971.