Sentenza n. 80/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione Marche riapprovata il 13 maggio 1988 dal Consiglio

regionale avente per oggetto: "Finanziamento in materia di edilizia

residenziale", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 2 giugno 1988, depositato in cancelleria il 9

successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Piero Alberto Capotosti per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 giugno 1988 il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha impugnato la legge della Regione Marche,

intitolata "Finanziamento in materia di edilizia residenziale",

approvata il 15 dicembre 1987 e riapprovata, a seguito del rinvio

governativo, il 13 maggio 1988, in quanto ritenuta contrastante, al

suo art. 1, con l'art. 117 della Costituzione, in riferimento

all'art. 109, comma terzo, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Il ricorrente osserva che, in conformità con le osservazioni

formulate con l'atto di rinvio del 1° aprile 1988, la legge

riapprovata dalla Regione Marche, prevedendo la concessione di

contributi regionali comportanti per i mutuatari una riduzione del

costo dei mutui del 60% rispetto al tasso di riferimento in vigore al

momento della stipula del mutuo edilizio, non garantirebbe, sempre e

comunque, il rispetto dei tassi agevolati minimi stabiliti dai

provvedimenti statali per il settore e violerebbe, pertanto, l'art.

109, comma terzo, del d.P.R. n. 616 del 1977.

Secondo quest'ultimo, infatti, le competenze regionali in tema di

agevolazioni di credito nel settore dell'edilizia sono tenute a

rispettare, oltreché i limiti massimi stabiliti in base a leggi

dello Stato (primo comma) e le determinazioni dei tassi massimi

praticabili dagli istituti (secondo comma), i tassi minimi di

interesse posti a carico dei beneficiari di mutui agevolati (terzo

comma). Si tratta di limiti riservati allo Stato in quanto esercizio

delle funzioni riconducibili alla fondamentale responsabilità di

governo del credito come strumento della politica economica e

monetaria nazionale. Ebbene, tali limiti risulterebbero superati

dalla legge impugnata, in quanto, ad avviso del ricorrente,

l'abbattimento del tasso di interesse a carico dei mutuatari in

misura pari al 60% di quello di riferimento porterebbe il tasso a

carico dei beneficiari al di sotto della misura determinata dai

provvedimenti statali. Infatti, considerato che il tasso di

riferimento è pari al 14,10%, l'abbattimento del 60% porta a tassi

minimi di interesse a carico dei beneficiari pari all'8,46%, il quale

è inferiore al tasso minimo del 9% (corretto, poi, nel corso

dell'udienza pubblica, al 9,9%) previsti dai provvedimenti statali.

2. - Si è regolarmente costituita la Regione Marche chiedendo,

innanzitutto, che sia dichiarata l'inammissibilità del ricorso.

Sotto questo profilo, la Regione osserva, in primo luogo, che la

legge riapprovata, dopo il primo rinvio governativo, nella seduta

consiliare del 1° marzo 1988 non poteva considerarsi, sulla base dei

criteri enunciati dalla sent. n. 158 del 1988 di questa Corte, come

legge "nuova" ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, in quanto le

modifiche apportate al testo rinviato riguardavano esclusivamente le

norme oggetto del rinvio ed erano dirette a conformarsi alle censure

governative. Pertanto, secondo la resistente, il secondo rinvio della

legge, effettuato il 2 aprile 1988, andrebbe considerato come frutto

di un'illegittima reiterazione del controllo governativo previsto

dall'art. 127 della Costituzione. Sulla base di ciò, poiché il

secondo rinvio dovrebbe esser considerato tamquam non esset, cioè

nullo-inesistente in quanto emanato in carenza assoluta di potere, il

ricorso dovrebbe esser ritenuto tardivo, per il fatto che sarebbe

stato presentato oltre il termine perentorio previsto dal ricordato

art. 127, comma quarto (quindici giorni a partire dalla comunicazione

della legge riapprovata), termine che il Governo, con il secondo

illegittimo rinvio, ha tentato surrettiziamente di interrompere.

È vero, continua la resistente, che, secondo la giurisprudenza

costituzionale, quando la regione non solleva conflitto di

attribuzione contro il rinvio illegittimamente reiterato e riapprova

nuovamente la legge, si ritengono sanati i vizi relativi al secondo

rinvio sul presupposto che il rinvio reiterato sia invalido, ma

efficace. Tuttavia, secondo la regione, questo indirizzo, peraltro

non ancora consolidato, meriterebbe approfondimenti vòlti a

contrastarne l'impostazione di fondo, vale a dire l'idea che la

riapprovazione del Consiglio regionale valga come acquiescenza

implicita da parte della regione. Quest'idea sarebbe errata, in

quanto "la riapprovazione opera sostanzialmente come una forma

indiretta di ricorso, conseguendo così, anche se in modo mediato ma

molto più fisiologico e rapido, la piena tutela giurisdizionale

anche nei confronti della regione, appunto attraverso il sindacato

della Corte costituzionale, adita eventualmente dal Governo in via di

azione, sull'intero procedimento di formazione della legge". La

riapprovazione, pertanto, al pari dell'impugnazione, costituirebbe un

modo di reazione, e non già di accettazione o di acquiescenza tacita

di fronte al rinvio reiterato, essendo proprio diretta a rimuovere il

fatto impeditivo dell'ulteriore corso dell'iter legis regionale

rappresentato dal rinvio reiterato. Essa, in altre parole, non rivela

affatto, sotto il profilo soggettivo e oggettivo, la volontà di

accettazione della situazione determinata dal rinvio reiterato, ma

rivela, anzi, la volontà di instaurare una situazione nuova, che

rimuova e si sovrapponga alla precedente, assicurando in modo

diretto, e senza l'aleatorietà di un conflitto di attribuzioni con

lo Stato, la ripresa dell'ulteriore corso dell'iter legis regionale.

Alla resistente non sembra neppure condivisibile l'affermazione

che, per effetto della riapprovazione, si produrrebbe un assorbimento

dei vizi del rinvio. Secondo la regione, la delibera consiliare di

riapprovazione rappresenterebbe l'atto iniziale di una serie

procedimentale, avente l'effetto, al pari della "proposta", di

promuovere un sub-procedimento di integrazione dell'efficacia della

legge regionale, di modo che l'eventuale giudizio di

costituzionalità successivamente instauratosi non dovrebbe limitare

il proprio oggetto alla sola delibera consiliare di riapprovazione,

ma andrebbe esteso a tutto l'intero sub-procedimento iniziato per

l'appunto con l'atto di rinvio, i cui vizi, proprio per la

prospettata connessione procedimentale, ridonderebbero

necessariamente nella delibera di riapprovazione. In altre parole,

l'intero sub-procedimento introdotto dall'atto di rinvio

rappresenterebbe uno dei presupposti processuali, la cui esistenza

dovrebbe esser accertata preliminarmente dalla Corte in sede di

giudizio avverso una legge regionale e i cui vizi, come nel caso di

reiterazione del rinvio (che fa decadere il Governo dal potere di

impugnativa per decorrenza dei termini), dovrebbero portare a una

pronunzia d'inammissibilità.

Nel merito, la Regione Marche ritiene che il ricorso sia

infondato, in quanto la legge impugnata pone un meccanismo di

finanziamento, peraltro identico a tante altre leggi regionali in

vigore in diversi settori, che non pregiudicherebbe in alcun modo la

competenza statale in ordine alla determinazione dei tassi minimi a

carico dei beneficiari (art. 109, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del

1977), non essendo diretto a contrastare o ad incidere sulla manovra

statale dei tassi, ma a specificare esclusivamente l'ammontare dei

contributi regionali agli istituti di credito fondiario.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Marche ha presentato

una memoria con la quale insiste nelle proprie richieste per

l'inammissibilità o l'infondatezza del ricorso, ribadendo, in

relazione alla prima richiesta, i motivi già formulati nell'atto di

costituzione. Per quanto riguarda il merito, la regione afferma di

essersi conformata, in sede di riapprovazione ai rilievi governativi.

Nel primo rinvio, infatti, il Governo aveva censurato il fatto che il

meccanismo di agevolazione stabilito, prevedendo contributi regionali

tali da ridurre di cinque punti il costo dei mutui a carico dei

mutuatari in confronto al tasso di riferimento nazionale, non avrebbe

rispettato la determinazione statale dei tassi minimi a carico dei

mutuatari in presenza di variazioni del suddetto tasso di

riferimento. Il rispetto sarebbe invece garantito, secondo la

regione, dal nuovo testo della legge che ha parametrato i contributi,

anziché a una misura fissa, alla misura del 60% rispetto al tasso di

riferimento esistente al momento della stipula del contratto di

mutuo. Considerato in diritto

1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri indicato

in epigrafe concerne la legge della Regione Marche, dal titolo

"Finanziamento in materia di edilizia residenziale", riapprovata, a

seguito di un rinvio governativo, il 13 maggio 1988. Tale legge è

impugnata in relazione al suo art. 1, primo comma, il quale prevede

la concessione da parte della regione di contributi decennali

costanti, tali da ridurre il costo dei mutui a carico dei mutuatari

in misura pari al 60% del tasso di riferimento in vigore al momento

del contratto definitivo di mutuo. Il ricorrente sospetta che tale

legge sia costituzionalmente illegittima per contrasto con l'art. 117

della Costituzione, come attuato dall'art. 109, comma terzo, del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, il quale, disponendo che la

determinazione dei tassi minimi di interesse a carico dei beneficiari

in materia di crediti agevolati per l'edilizia pubblica è riservata

allo Stato nell'esercizio delle sue competenze di indirizzo e

coordinamento (art. 3, legge 27 luglio 1975, n. 382), comporta il

rispetto da parte dei provvedimenti regionali dei tassi minimi di

interesse fissati dallo Stato.

La Regione Marche eccepisce pregiudizialmente che il ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri sia inammissibile, in quanto

basato su un rinvio per il riesame, che, essendo stato reiterato dopo

che il Consiglio aveva già riapprovato la legge senza connotarla

come legge "nuova" ai sensi dell'art. 127 della Costituzione,

dovrebbe esser viziato da un'invalidità insanabile o, comunque, non

sanata o "non accettata" dalla nuova riapprovazione della legge, in

relazione alla quale il Presidente del Consiglio dei Ministri ha

presentato ricorso per illegittimità costituzionale.

2. - L'eccezione di inammissibilità va respinta.

Dopo che nella seduta del 15 dicembre 1987 il Consiglio regionale

delle Marche aveva approvato la legge sul finanziamento all'edilizia

residenziale prevedendo la concessione di contributi regionali agli

istituti di credito comportanti la riduzione del costo dei mutui a

carico dei mutuatari di cinque punti rispetto al tasso di riferimento

fissato dallo Stato, il 18 gennaio 1988 il Governo ha rinviato una

priva volta la legge osservando che la predetta disposizione non

garantiva, in relazione alle variazioni del tasso di riferimento, il

rispetto dei tassi minimi a carico dei beneficiari, determinati dallo

Stato ai sensi dell'art. 109, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del

1977. Nella seduta del 1° marzo 1988 il Consiglio regionale delle

Marche ha riapprovato la legge rinviata modificando soltanto la

disposizione censurata nel senso di prevedere che l'ammontare dei

contributi regionali fosse determinato in modo da ridurre il costo

dei mutui a carico dei beneficiari in misura pari al 60% del tasso di

riferimento in vigore al momento del contratto definitivo di mutuo.

Il 2 aprile 1988 il Governo ha rinviato una seconda volta la stessa

legge regionale, rilevando che anche la nuova formulazione della

disposizione censurata non garantiva il rispetto dei tassi minimi

agevolati stabiliti dai provvedimenti statali per il settore

edilizio. Avendo il Consiglio regionale riapprovato a maggioranza

assoluta e senza alcuna modificazione la medesima legge nella seduta

consiliare del 13 maggio 1988, il Presidente del Consiglio dei

Ministri ha presentato il ricorso di cui è causa.

Alla luce degli eventi ora descritti, la difesa della Regione

Marche eccepisce l'inammissibilità del ricorso, ritenendo che il

rinvio cui è seguita la riapprovazione della legge oggetto

dell'attuale impugnazione deve considerarsi illegittimo, in quanto è

stato reiterato nonostante che la legge fosse stata precedentemente

riapprovata con modifiche concernenti soltanto le norme incise dal

precedente rinvio e non potesse, quindi, esser considerata come legge

"nuova" ai sensi dell'art. 127 della Costituzione. Tale

illegittimità, ad avviso della Regione, potrebbe essere ancora

eccepita nell'attuale giudizio di costituzionalità, per il fatto che

il rinvio reiterato dovrebbe esser considerato come

nullo-inesistente, in quanto emanato in assoluta carenza di potere,

oppure, ove dovesse essere ritenuto invalido ma efficace, non si

potrebbe considerare la successiva riapprovazione regionale come una

forma di acquiescenza tacita o, comunque, come un atto in conseguenza

del quale siano sanati o risultino assorbiti i vizi del rinvio.

Questa conseguenza non sarebbe possibile, secondo la Regione,

soprattutto perché il rinvio costituirebbe l'atto iniziale di un

sub-procedimento vo'lto all'integrazione dell'efficacia della legge

regionale, per cui i suoi vizi ridonderebbero in vizi dell'intero

sub-procedimento e della riapprovazione stessa, eccepibili nel corso

del giudizio di illegittimità costituzionale avente ad oggetto

quest'ultima. In ogni caso, conclude la Regione, l'asserita

illegittimità del rinvio comporterebbe una decadenza del Governo dal

potere di impugnare la legge regionale per decorrenza dei termini, di

modo che il ricorso dovrebbe esser comunque dichiarato inammissibile.

3. - Le argomentazioni addotte dalla Regione Marche non possono

essere condivise.

Va, innanzitutto, respinta l'opinione secondo la quale l'atto di

rinvio illegittimamente reiterato sia affetto da vizi insanabili e

sempre eccepibili, in quanto dovrebbe esser considerato come

radicalmente nullo o inesistente perché emanato da un soggetto

assolutamente carente di potere. Infatti, pur a voler tralasciare,

per il momento, ogni osservazione circa la natura e la funzione

dell'atto di rinvio nell'ambito del procedimento di formazione della

legge regionale, il vizio della reiterazione suppone che lo stesso

soggetto titolare del potere di rinvio eserciti tale potere più

volte di quanto gli sia consentito dalla Costituzione e, pertanto, è

un vizio logicamente inassociabile alla configurazione di un

esercizio di un potere da parte di un soggetto che ne sia

assolutamente carente. Del resto, nel considerare la reiterazione del

rinvio governativo nei confronti della medesima legge come una

violazione dell'art. 127 della Costituzione (v. sentt. nn. 158 del

1988, 79 del 1989), questa Corte ha chiaramente supposto con le

proprie pronunzie di essere in presenza, nell'ipotesi, di un atto

invalido ma efficace (v. anche sent. n. 154 del 1967), di un atto,

cioè, che impedisce l'immediata promulgazione della legge da parte

del Presidente regionale e che, tuttavia, può essere annullato dalla

Corte costituzionale ove sia adita dalla regione attraverso la via

del conflitto di attribuzione (v. sent. n. 8 del 1967).

Egualmente non condivisibili sono le considerazioni che la Regione

Marche adduce sul presupposto che l'atto di rinvio reiterato sia

semplicemente annullabile. Non si può, infatti, sostenere che il

rinvio sia l'atto iniziale dello stesso sub-procedimento che si

conclude con la riapprovazione regionale della legge rinviata,

sicché nel giudizio sorto con l'impugnazione di quest'ultima sarebbe

possibile far valere i vizi dell'intero sub-procedimento, a partire

da quelli del rinvio stesso. Se è vero, come questa Corte ha più

volte affermato (v. sentt. nn. 147 del 1972, 212 del 1976, 107 del

1983, 72 del 1985, 217 del 1987, 726 del 1988), che il rinvio entra

in un procedimento di controllo unitario, nel senso che tra il rinvio

e il ricorso (eventualmente presentato) devono sussistere una

sostanziale corrispondenza ai motivi addotti e una medesima

valutazione della contrarietà alla Costituzione della legge

censurata, ciò non può significare, tuttavia, che si tratti di un

identico procedimento, nel quale, secondo il proprio concetto, tutti

gli atti cospirano al medesimo fine e compartecipano alla stessa

funzione. In altre parole, se, al pari del rinvio presidenziale delle

leggi statali, quello governativo riguardante le leggi regionali è

espressione di un potere diretto a innescare una riflessione

dell'organo deliberativo in relazione alle osservazioni prospettate

(v. sent. n. 158 del 1988), tuttavia, a differenza di quello, esso

non proviene da un soggetto che compartecipa al procedimento di

formazione delle leggi, se pure con un atto non deliberativo quale la

promulgazione, ma proviene invece da un soggetto esterno a quel

procedimento, che si pone in un rapporto di massima alterità

rispetto alla regione (tanto che a lui non spetta la promulgazione e

che ordinariamente, decorsi trenta giorni dalla comunicazione della

legge al Commissario del Governo, il visto governativo si ha per

apposto quand'anche non sia stato formalmente concesso).

Come questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 79 del 1989), il

rinvio governativo è espressione di un potere di arresto, dotato di

effetti semplicemente sospensivi, che può essere superato dalla

regione soltanto con una riapprovazione della stessa legge a

maggioranza assoluta, vale a dire con una contrapposizione regionale

resa più solida da un consenso più forte di quello ordinariamente

richiesto per l'approvazione delle leggi. La funzione del rinvio è,

dunque, conchiusa nell'espressione di quel potere di blocco, il cui

svolgimento costituisce un sub-procedimento a sé e nei cui confronti

l'intervento della riapprovazione della legge da parte del Consiglio

regionale segna, come ha già precisato questa Corte (v. sentt. nn. 8

del 1967, 158 del 1988, 79 del 1989 e ord. n. 139 del 1986), il

momento di esaurimento degli effetti suoi propri e il passaggio a una

fase successiva.

Il sistema di termini perentori, brevi e certi, previsto dall'art.

127 della Costituzione, mirando a escludere il rischio di una

litigiosità retrospettiva tra le parti ed assegnando, quindi, al

principio dell'affidamento reciproco il ruolo di valore fondante e di

criterio ispiratore del sistema stesso, impone la regola della non

deducibilità dei vizi del rinvio quando la regione, con il proprio

comportamento (riapprovazione), abbia reso attuale il passaggio a una

fase procedimentale successiva.

Del resto, a ritenere il contrario, ne risulterebbe vanificato

l'intero sistema dei controlli previsto dall'art. 127 della

Costituzione: la riapprovazione appare, infatti, un atto utile solo

se nell'eventuale successivo giudizio di costituzionalità i vizi del

rinvio sono considerati irrilevanti, dato che, se il vizio del rinvio

precludesse definitivamente una pronunzia di merito della Corte

costituzionale, la riapprovazione risulterebbe superflua.

4. - Nel merito il ricorso va accolto.

L'art. 109, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, nello

stabilire che la determinazione dei tassi minimi di interesse a

carico dei beneficiari di crediti agevolati in materia di edilizia

pubblica debba essere opera del Governo nell'esercizio della sua

funzione di indirizzo e coordinamento, collega chiaramente tale

potere alla riserva allo Stato della manovra della massa monetaria

nazionale, vale a dire all'esercizio di una competenza di vitale

importanza per la politica economica generale. Ciò comporta che, pur

dovendosi riconoscere alle regioni, a norma degli artt. 94, u.c., e

109 del d.P.R. n. 616 del 1977, un'incontestabile competenza in

materia di agevolazioni di credito nel settore dell'edilizia

pubblica, questa non può venir esercitata in modo da interferire con

la funzione dello Stato vòlta, principalmente, ad evitare,

attraverso la fissazione dei tassi minimi di interesse agevolati a

carico dei beneficiari, squilibri eccessivi nelle varie parti del

territorio nazionale.

Non v'è dubbio che, nel disporre nell'art. 1 del testo della

legge oggetto del primo rinvio governativo che la Regione avrebbe

concesso agli istituti di credito contributi decennali costanti, tali

da ridurre il costo dei mutui a carico dei beneficiari ivi indicati

di cinque punti rispetto al tasso di riferimento, il legislatore

regionale poneva una norma la quale non garantiva che fossero in ogni

caso rispettati i tassi minimi di interesse fissati dallo Stato,

poiché, ancorando i contributi regionali, secondo un rapporto fisso,

unicamente alle variazioni del tasso di riferimento, non prevedeva

alcuna salvaguardia rispetto al possibile sfondamento in basso dei

tassi minimi di interesse a carico dei beneficiari di crediti

agevolati in materia di edilizia pubblica.

Nel modificare in sede di riapprovazione la disciplina contenuta

nel testo originario della legge, il Consiglio regionale ha mantenuto

l'ancoraggio della determinazione dei contributi regionali alle

variazioni del tasso di riferimento, sostituendo soltanto il

meccanismo di abbattimento secco pari a cinque punti con uno,

altrettanto secco, pari al 60%. Nel disporre ciò, la Regione,

pertanto, ha conservato il sistema di determinazione dei contributi

regionali giustamente censurato dal Governo in sede di rinvio, ma ne

ha modificato la quantificazione, prevedendo una misura percentuale

che oltretutto, come ha dimostrato l'Avvocatura dello Stato, aggrava

il rischio di sfondamento in basso dei tassi minimi di interesse a

carico dei beneficiari di crediti agevolati nel settore dell'edilizia

pubblica, come determinati dai provvedimenti statali.

Per tali ragioni, poiché la legge impugnata non prevede alcuna

garanzia che i contributi regionali previsti all'art. 1 possano

produrre un abbassamento dei tassi minimi di interesse posti a carico

dei beneficiari dei mutui sopra ricordati al di sotto dei livelli

inderogabilmente fissati dallo Stato, è evidente il suo contrasto

con l'art. 117 della Costituzione, come attuato dall'art. 109, terzo

comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.