Sentenza n. 80/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 22 novembre 1962, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 28 successivo ed iscritto al n. 12 del

Registro ricorsi 1962, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, determinato dal decreto interministeriale n.

5/4812 del 26 luglio 1962 col quale il Ministro delle finanze, di

concerto col Ministro dell'interno, ha approvato la deliberazione 11

luglio 1962 della Giunta provinciale amministrativa di Siracusa

concernente la determinazione dei criteri di applicazione dell'imposta

di famiglia nei Comuni di quella Provincia per l'anno 1963.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 24 aprile 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi l'avv. Camillo Ausiello Orlando, per il Presidente della

Regione siciliana, e il vice avvocato generale dello Stato Cesare

Arias, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto interministeriale n. 5/4812 del 26 luglio 1962 il

Ministro delle finanze, di concerto col Ministro dell'interno,

approvava, udito il parere della Commissione centrale per la finanza

locale, la deliberazione 11 luglio 1962 della Giunta provinciale

amministrativa di Siracusa riguardante l'applicazione dell'imposta di

famiglia nell'anno 1963, a norma dell'art. 118 del T.U. per la

finanza locale 14 settembre 1931, n. 1175 (determinazione del minimo

imponibile, delle aliquote, del trattamento dei redditi di lavoro

subordinato).

Contro questo decreto ha sollevato conflitto d'attribuzione la

Regione siciliana con ricorso 16 novembre 1962 notificato il 22

novembre 1962. Nel ricorso si lamenta la violazione degli artt. 15, 16

e 20, primo comma, prima parte, dello Statuto speciale per la Sicilia

in relazione all'art. 8 del D.P.R. 19 luglio 1956, n. 977 (norme

d'attuazione sugli enti locali), e agli artt. 3, 116, 83, n. 3, 86 del

D.L. Pres. Reg. sic. 29 ottobre 1955, n. 6.

Osserva la Regione che, in virtù dell'art. 15 dello Statuto, la

potestà legislativa ed esecutiva quanto all'ordinamento e al controllo

degli enti locali spetta esclusivamente ad essa; che perciò essa ha

provveduto a regolare la materia, in conformità del l'art. 16 dello

Statuto, col citato D.L. Pres. Reg. 29 ottobre 1955, n. 6, nel quale

l'art. 83, n. 3, e i successivi artt. 84-86 si riferiscono appunto

all'applicazione dei tributi comunali; che, infine, secondo le norme

d'attuazione dello Statuto, le attribuzioni spettanti, in materia di

bilancio e di applicazione di tributi, alla Commissione centrale per la

finanza locale e alle Giunte provinciali amministrative vengono

esercitate in Sicilia rispettivamente da una Commissione regionale

nominata dal Presidente regionale e dalle Commissioni provinciali di

controllo (citato art. 8 del D.P.R. 19 luglio 1956, n. 977).

In questa materia dell'applicazione dei tributi rientrerebbe anche

il procedimento previsto dall'art. 118 del T.U. sulla finanza locale

14 settembre 1931, n. 1175, per la determinazione dei criteri ed

elementi d'applicazione dell'imposta di famiglia. Ne deriverebbe,

perciò, che i poteri deliberativi e consultivi spettanti, in virtù di

tale norma, alle Giunte provinciali amministrative e alla Commissione

centrale per i tributi locali devono essere esercitati dalle suddette

Commissioni provinciali di controllo e Commissione regionale:

dimodoché, trasferite quelle attribuzioni deliberative e consultive da

organi centrali ad organi regionali, anche lo stesso potere di

approvazione, in fatto di imposta di famiglia, spetterebbe agli organi

della Regione, cioè a quegli assessori per le finanze e per gli enti

locali che hanno preso il posto, nella Regione, dei Ministri delle

finanze e dell'interno.

Il ricorso si conclude affermando che il decreto interministeriale

sarebbe illegittimo per aver invaso la competenza della Regione in

subiecta materia.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto con

atto dell'Avvocatura generale dello Stato, depositato il 10 dicembre

1962.

L'Avvocatura dello Stato osserva innanzi tutto che gli artt. 15, 16

dello Statuto e il D. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955 sono stati male

addotti poiché non si riferiscono specificatamente alla materia

tributaria in questione; rileva poi che l'art. 8 delle norme

d'attuazione ha inteso trasferire alle Commissioni provinciali solo le

attribuzioni di controllo, già spettanti alle Giunte provinciali

amministrative, con esclusione delle altre, come risulta anche dagli

artt. 1 e 7 delle stesse norme d'attuazione: poiché la determinazione

dei redditi minimi, riservata alle G. P. A., non è atto di controllo

ma di amministrazione attiva, il relativo potere non sarebbe dunque

passato alle Commissioni provinciali.

Anzi l'attività delle G. P. A. in questa materia sarebbe

propriamente diretta a completare rispetto all'imposta di famiglia le

disposizioni stabilite dalle leggi tributarie: un campo nel quale

occorre un' uniformità di principi direttivi e di indirizzo generale

che solo nell'intervento dello Stato può trovare garanzia. Perciò non

potrebbe non respingersi la pretesa della Regione siciliana di

sottrarre totalmente agli organi statali la materia relativa ai tributi

locali: tanto più che la potestà della Regione siciliana in tale

materia non è affatto esclusiva e richiede, perché possa esplicarsi

amministrativamente, specifiche norme d'attuazione (sentenza del 1960,

n. 14, della Corte costituzionale); le quali (cioè il citato art. 8

del D.P.R. n. 977 del 1956) hanno trasferito alla Regione le sole

funzioni di controllo delle G. P. A. e delle Commissioni centrali e non

le altre, tanto meno quelle che spettano agli organi attivi

dell'amministrazione centrale (ministeri).

D'altronde, se fosse vero che anche tali ultime funzioni sono state

trasferite agli organi regionali (assessori), si tratterebbe di

esercizio decentrato di potestà amministrativa statale: dimodoché in

questo caso saremmo di fronte a un decreto viziato da illegittimità

pura e semplice perché emesso da certi organi dello Stato invece che

da altri organi (decentrati) dello Stato e non dinanzi a un conflitto

d'attribuzione fra Stato e Regione siciliana.

3. - La Regione siciliana ha depositato il 9 aprile 1963 una

memoria nella quale riafferma le sue tesi, ribattendo quelle della

Presidenza del Consiglio. In particolare osserva, richiamandosi a

decisioni dell'Alta Corte per la Regione siciliana (n. 53 del 1952 e n.

90 del 1955), come la potestà della Regione in materia di finanza

locale derivi dall'art. 15 dello Statuto, che, quando parla di

ordinamento degli enti locali, vi include implicitamente anche quello

finanziario: tanto è vero che il D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955

contiene norme riguardanti la materia tributaria (artt. 3, 116, 83 e

segg.). Quanto poi all'esigenza dell'uniformità di principi direttivi

nell'intero Paese - secondo la Regione - essa sarebbe garantita dal

T.U. per la finanza locale; né occorrerebbero speciali norme

d'attuazione per far passare agli organi regionali il potere di

approvazione già spettante ai Ministri in materia di imposta di

famiglia: infatti tale potere spettava ad organi statali poiché si

trattava di approvare, con l'ausilio di un altro organo statale

(Commissione centrale per la finanza locale), le deliberazioni d'un

terzo organo statale (G. P. A.); trasferite alla Regione le

attribuzioni di questi due ultimi organi, ne deriverebbe che anche

l'esercizio della potestà d'approvazione è passato alla Regione.

La Regione conclude asserendo, contro la tesi della Presidenza del

Consiglio, che l'atto impugnato ha invaso la sfera di competenza di

organi regionali stabilita con precise norme statutarie e con le

relative norme d'attuazione: perciò non si tratta d'una mera

illegittimità da far valere dinanzi a un tribunale amministrativo, ma

di vero e proprio conflitto d'attribuzioni.

4. - La Presidenza del Consiglio ha depositato una memoria il 10

aprile 1963 nella quale assume fra l'altro: anche a giudicare

dall'art. 30 del D.L. Pres. Reg. sic., la Commissione provinciale di

controllo non ha le stesse funzioni della G. P. A., ma soltanto

l'esercizio dei controlli e nessuna norma ha trasferito ad organi

regionali i poteri di approvazione spettanti ai Ministri. Ciò

proverebbe che neppure la potestà di determinare le quote esenti

dall'imposta di famiglia è passata dalle G.P.A. alle Commissioni

provinciali di controllo.

La Presidenza del Consiglio ricorda, infine, come nelle altre

Regioni a Statuto speciale le tabelle dell'imposta di famiglia sono

quanto meno sottoposte all'approvazione dei Ministri.

5. - Nella discussione orale le parti hanno insistito sulle loro

argomentazioni e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Con l'atto che si impugna il Ministro delle finanze di

concerto col Ministro dell'interno, sentita la Commissione centrale per

la finanza locale, ha approvato la deliberazione della Giunta

provinciale amministrativa di Siracusa che determinava le aliquote e i

redditi esenti dall'imposta di famiglia nei Comuni della Provincia.

La Regione siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione

assumendo che la deliberazione poteva essere presa solo dalla

Commissione provinciale di controllo e l'approvazione poteva essere

data solo da organi regionali (assessori per le finanze e per gli enti

locali) sentita la Commissione provinciale per la finanza locale: tutti

i poteri spettanti, in materia di imposta di famiglia, ad organi

statali (Ministri, G. P. A., Commissione centrale per la finanza

locale) sarebbero passati, almeno in virtù d'una norma d'attuazione

dello Statuto siciliano (art. 8 del D.P.R. 19 luglio 1956, n. 977), ad

organi regionali.

Questa tesi è esatta solo in parte poiché, ad avviso della Corte,

il ricordato potere d'approvazione spettante ai Ministri delle finanze

e dell'interno non è stato attribuito agli assessori regionali.

2. - Com'è noto, lo Statuto siciliano dà la più ampia autonomia

amministrativa e finanziaria ai Comuni (ed ai consorzi comunali).

Nell'ambito di questa autonomia esso attribuisce alla Regione la

potestà legislativa esclusiva e la potestà amministrativa in materia

di ordinamento e di controllo degli atti degli enti locali.

L'esercizio della potestà legislativa regionale si è concretato

nel D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 29 ottobre 1955, che sull'esempio

della legge comunale e provinciale ha dato fra l'altro ai Comuni

siciliani la potestà di imporre tributi locali, come le imposte di

consumo, l'imposta di famiglia, ecc. Contemporaneamente la stessa legge

regionale (artt. 30 e segg., 78 e segg.) creava e disciplinava le

Commissioni provinciali di controllo, organi regionali che dovevano

prendere il posto della Giunta provinciale amministrativa ed esercitare

il controllo generale sugli atti degli enti locali, compresi gli atti

relativi ai tributi (artt. 83 e segg.), già spettante alla Giunta

provinciale amministrativa. L'art. 1 delle norme d'attuazione dello

Stato (cit. D.P.R. n. 977 del 1956), per parte sua, trasferiva tali

poteri di controllo da quest'organo statale decentrato a quelle

Commissioni.

Senonché la materia tributaria non conosce soltanto quel controllo

generale sugli atti impositivi dei Comuni che è previsto

rispettivamente dagli artt. 98 e segg. della legge com. e prov. e dai

corrispondenti, ora ricordati, artt. 83 e segg. del D.L. Pres. Reg.

sic. del 1955, n. 6. Esiste anche un particolare controllo che viene

esercitato in tutto il territorio nazionale dagli organi centrali

(Ministeri) e che in certi casi si traduce in pura e semplice

omologazione (es. art. 21 del T.U. sulla finanza locale), in altri è

vera e propria approvazione (es. art. 118 del T.U. cit.). Che quel

potere generale di controllo non includa anche questo potere di

omologazione e di approvazione, sembra certo: infatti, i due tipi di

controllo sono diversi non soltanto perché si richiamano a differenti

gruppi di norme, ma perché, rispondendo a diverse finalità, sono in

generale distinti nello stesso art. 273, primo comma, del citato T.U.

della finanza locale (e v. anche art. 97, primo comma, della legge

comunale e provinciale).

Perciò non può essere accolto l'assunto della Regione siciliana

secondo cui il conferimento alle Regioni del potere generale di

controllo abbia portato con sé il potere speciale di omologazione e

approvazione già spettante ai Ministri.

3. - Giova poi rilevare come l'imposizione tributaria locale, se

riguarda innanzi tutto i Comuni, che ne traggono principale alimento

per i propri bilanci, interessa direttamente anche la Regione e lo

Stato: la Regione, poiché le finanze comunali sono parte integrante

della finanza regionale, dalla quale inoltre ricevono sostegno ed

aiuto; lo Stato, poiché è bene che i modi dell'imposizione tributaria

locale rispondano a criteri in certo grado uniformi nell'intero Paese e

poiché anch'esso concorre al risanamento dei bilanci comunali. E

questo il motivo per cui la materia rientra nella competenza ad un

tempo dei Comuni, della Regione e dello Stato.

Infatti, il potere di imposizione dei Comuni è espressione della

loro stessa autonomia amministrativa e finanziaria, riconosciuta

dall'art. 15, secondo comma, dello Statuto siciliano, e riposa

sull'art. 3 del D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955, in tutto analogo

all'art. 93 della legge com. e prov. e all'art. 10 del T.U. sulla

finanza locale; però l'autonomia comunale, benché sia la "più ampia"

in virtù della citata norma statutaria (art. 15, secondo comma), non

esclude, anzi ammette, oltreché un controllo di legittimità, anche un

c. d. controllo di merito esercitato ora da organi che vivono

nell'ordinamento regionale (Commissioni provinciali di controllo):

controllo di merito che, appunto per rispetto di quella autonomia, dà

luogo tutt' al più ad un rinvio per nuovo esame (D.L. Pres. Reg. sic.

n. 6 del 1955, art. 82, e norme d'attuazione in D.P.R. n. 977 del 1956,

art. 1).

Ma poiché questi stessi organi, come vuole l'art. 15, primo comma,

dello Statuto siciliano, sostituiscono nella Regione le G. P. A., che

in materia tributaria avevano inoltre speciali poteri consultivi, di

controllo e di amministrazione attiva, compreso quello di determinare

le aliquote e i redditi esenti dall'imposta di famiglia (artt. 21, 106,

111, 118 ecc. del T.U. sulla finanza locale), anche tali poteri sono

stati conferiti alle Commissioni provinciali: dimodoché l'art. 8 delle

norme d'attuazione, che li ha appunto attribuiti, attua principi

contenuti negli artt. 15, terzo comma, e 36 dello Statuto in quanto dà

ad organi dell'ordinamento regionale poteri di amministrazione in

materia di interesse regionale. Interesse regionale, che la stessa

norma d'attuazione ha riconosciuto nel campo tributario in cui operava

la Commissione centrale per la finanza locale (artt. 306, 332 e segg.

della legge com. e prov. e art. 118 del T.U. sulla finanza locale); il

che ha indotto a conferire la potestà di questa Commissione centrale,

compreso il potere consultivo in materia di aliquote e di esenzioni

nell'imposta di famiglia, ad un organo della Regione appositamente

creato (la Commissione regionale per la finanza locale): la stessa

creazione d'un organo speciale della Regione esclude che, come invece

assume in subordine la Presidenza del Consiglio, si tratti di esercizio

decentrato di competenza statale. Nella orbita di quell'interesse e

della relativa potestà la Regione può dare direttive ai Comuni senza

perciò compromettere la loro autonomia (art. 116 del D.L. Pres. Reg.

sic. n. 6 del 1955); ma occorre che tali direttive non colpiscano la

sfera di competenza dello Stato.

Infatti, la materia della finanza locale, come s' è premesso, non

è estranea alle dirette esigenze dello Stato, cosicché anche per essa

dovrà ripetersi quanto la Corte ha generalmente affermato in relazione

alle imposte in senso stretto regionali; e cioè che la potestà

legislativa ed amministrativa della Regione si trova necessariamente a

concorrere con la potestà legislativa e amministrativa dello Stato,

della cui legislazione devono essere osservati e rispettati i principi

generali per le singole materie. E, siccome rispetto alle imposte

comunali tali principi riposano nel T.U. per la finanza locale e nella

legge com. e prov., che conferiscono speciali poteri di omologazione e

approvazione ai Ministri, questi poteri non sono stati trasferiti alla

Regione: tanto è vero che non ne fanno cenno né le norme d'attuazione

né il D.L. Pres. Reg. sic. n. 6 del 1955.

4. - Per concludere, non sembra discutibile che la potestà di

approvare le deliberazioni relative alle aliquote e ai redditi esenti

dall'imposta di famiglia appartenga tuttora al Ministro delle finanze

di concerto col Ministro dell'interno (art. 118 del T.U. della finanza

locale). Sotto questo aspetto il decreto impugnato non merita censura.

Ma esso è stato emanato su parere della Commissione centrale per la

finanza locale e su deliberazione di una G. P. A., mentre si sarebbe

dovuta sentire la Commissione regionale per la finanza locale su

deliberazione della Commissione provinciale di controllo. Perciò il

decreto ministeriale ha invaso la competenza di organi regionali, e

deve essere annullato.