Sentenza n. 80/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Giunta regionale

Trentino-Alto Adige con ricorso notificato il 21 aprile 1958,

depositato il 9 maggio 1958 nella cancelleria della Corte

costituzionale ed iscritto al n. 10 del Registro ricorsi 1958, per

conflitto di attribuzione tra la Regione Trentino-Alto Adige e lo

Stato, sorto a seguito del decreto 2 settembre 1957, n. 11314/16, col

quale il Ministro dei lavori pubblici ha disposto lo scioglimento del

Consiglio di amministrazione della cooperativa edilizia "Ara" di

Bressanone.

Udita nell'udienza pubblica del 19 novembre 1958 la relazione del

Giudice Tomaso Perassi;

uditi l'avv. Massimo Severo Giannini, per delega dell'avv. Eduino

Borzaga, per la Regione Trentino-Alto Adige e il sostituto avvocato

generale dello Stato Giuseppe Guglielmi per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Il Ministro per i lavori pubblici con decreto n. 11314/16 del 2

settembre 1957, in base all'art. 127 del T.U. sull'edilizia popolare

ed economica approvato con R. D. 28 aprile 1938, n. 1165, considerato

che l'amministrazione della cooperativa edilizia "Ara" con sede in

Bressanone aveva dato luogo ad inconvenienti di eccezionale gravità

che ne compromettevano il regolare funzionamento, visto il parere della

Commissione di vigilanza, di cui agli artt. 129 e segg. del predetto

testo unico, dispose lo scioglimento del Consiglio di amministrazione

della cooperativa edilizia "Ara" e nominò l'ing. Gaetano Taormina

commissario governativo per la gestione straordinaria della cooperativa

stessa per la durata di sei mesi dalla data del decreto, conferendo al

Commissario governativo, oltre i poteri del Consiglio di

amministrazione e quelli deferiti all'assemblea dallo statuto sociale,

anche i poteri del collegio sindacale ai sensi dell'art. 2543 del

Codice civile.

Lo stesso Commissario governativo comunicò il contenuto di tale

decreto ministeriale alla Commissione provinciale di Bolzano,

istituita, quale organo regionale per le cooperative della rispettiva

provincia, dall'art. 3 della legge regionale 29 gennaio 1954, n. 7, con

lettera in data 17 febbraio 1958 pervenuta alla detta Commissione il 22

successivo.

In seguito a ciò la Giunta regionale nella seduta del 16 aprile

1958 deliberò di sollevare conflitto di attribuzione, per regolamento

di competenza, avanti alla Corte costituzionale per la dichiarazione di

esclusiva competenza della Regione Trentino-Alto Adige in materia di

vigilanza sulle cooperative operanti nel territorio regionale e per

l'annullamento per incompetenza assoluta del decreto del Ministro per i

lavori pubblici 2 settembre 1957, n. 11314, relativo alla nomina del

Commissario governativo per la cooperativa edilizia a r. 1. "Ara" in

Bressanone, autorizzando il Presidente della Giunta regionale a

proporre il ricorso alla Corte costituzionale per il regolamento di

competenza.

Il ricorso del Presidente della Giunta regionale è stato

notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro dei

lavori pubblici in data 21 aprile 1958 e depositato nella cancelleria

della Corte il 9 maggio 1958 con la deliberazione della Giunta

regionale del 16 aprile 1958, copia del decreto 2 settembre 1957 del

Ministro per i lavori pubblici e procura all'avv. Eduino Borzaga ed

elezione di domicilio in Roma.

La Regione rileva che il decreto del Ministro per i lavori pubblici

relativo alla cooperativa edilizia "Ara" invade la sfera di competenza

attribuita alla Regione Trentino-Alto Adige in materia di sviluppo

della cooperazione e vigilanza sulle cooperative (art. 4, n. 15, dello

Statuto speciale) in relazione agli artt. 1, 3 e 25 della legge

regionale 29 gennaio 1954, n. 7, concernente la vigilanza sulle

cooperative, la quale se non pregiudica i controlli di carattere

tecnico che possono esercitarsi da altre amministrazioni pubbliche

competenti per materia, riserva alla Regione la vigilanza

amministrativa e la possibilità (art. 25) di revoca degli

amministratori e della nomina di un commissario in loro sostituzione.

A questo riguardo, si osserva nel ricorso che la Commissione per le

cooperative della Provincia di Bolzano nella seduta del 29 novembre

1957 aveva deliberato di eseguire la revisione ordinaria della

cooperativa edilizia "Ara" di Bressanone, affidando l'incarico di

revisore al dott. Kurt Mutschlechner di Bolzano e che per impedimento

del revisore l'inizio delle operazioni di revisione poté essere

fissato solo per il 17 febbraio 1958.

Il ricorso formula le seguenti conclusioni:

"1) Dichiararsi di esclusiva spettanza della Regione Trentino-Alto

Adige l'attribuzione costituzionale relativa alla vigilanza

amministrativa sulle cooperative e alla possibilità di revoca degli

amministratori delle cooperative stesse e di nomina di Commissari in

loro sostituzione.

2) Annullarsi per incompetenza assoluta il decreto del Ministro per

i lavori pubblici, Div. 16 ter, n. 11314 del 2 settembre 1957, col

quale venne sciolto il Consiglio di Amministrazione della cooperativa

edilizia "Ara", con sede in Bressanone e nominato come Commissario

governativo l'ing. Gaetano Taormina".

Al ricorso della Regione Trentino-Alto Adige resiste lo Stato, per

il quale si è costituito in giudizio solo il Presidente del Consiglio

dei Ministri con deduzioni depositate in cancelleria il 10 maggio 1958,

chiedendo il rigetto del ricorso per i seguenti motivi:

1) Il principio, già affermato da questa Corte rispetto alla

Regione sarda (sentenza n. 24 del 1957), che il controllo sugli organi,

ove sia eccezionalmente previsto da leggi speciali, spetta sempre allo

Stato, si dovrebbe confermare per quanto riguarda la Regione

Trentino-Alto Adige.

2) Comunque, la Regione Trentino-Alto Adige non ha alcun potere di

vigilanza sulle cooperative edilizie, che costruiscono con il concorso

o con il contributo dello Stato.

La legge dello Stato attribuisce la vigilanza su tali cooperative

al Ministero dei lavori pubblici (art. 127 T.U. 28 aprile 1938, n.

1165); e questa norma di carattere particolare, diretta ad assicurare

l'utile ed esatto impiego dei fondi erogati e a garantire che l'opera

costruita soddisfi le finalità che lo Stato intende raggiungere,

deroga alle norme ordinarie sulla disciplina della cooperazione, che

attribuiscono invece al Ministero del lavoro e della previdenza sociale

la vigilanza su tutte le altre cooperative.

Alla Regione Trentino-Alto Adige, d'altra parte, per effetto della

norma contenuta nell'art. 4, n. 15, dello Statuto speciale, spetta una

competenza generica in materia di "sviluppo della cooperazione e

vigilanza sulle cooperative", che deve essere esercitata anche "in

armonia coi principi dell'ordinamento giuridico dello Stato". Perciò

le leggi regionali non possono modificare il sistema accolto nella

legislazione dello Stato.

L'esame della legge regionale 29 gennaio 1954, n. 7, e del relativo

regolamento di attuazione 17 dicembre 1955, mostra, del resto, che la

Regione, disciplinando in concreto la materia indicata nell'art. 4, n.

15, dello Statuto, non ha fatto altro che adattare alla propria

organizzazione e alle proprie esigenze la legislazione statale sulla

disciplina della cooperazione in genere. In base alle stesse norme

emanate dalla Regione, risulta cioè che i poteri di vigilanza sulle

cooperative devoluti ad organi regionali e provinciali sono soltanto

quelli che, in base all'ordinamento giuridico dello Stato, spettano al

Ministero del lavoro e della previdenza sociale e, quale suo organo

decentrato, al Prefetto.

L'Avvocatura generale dello Stato ha pertanto chiesto che la Corte

voglia rigettare il ricorso della Regione Trentino-Alto Adige e, per

l'effetto, dichiarare che spetta allo Stato e, per esso, al Ministero

dei LL. PP. la vigilanza sulle cooperative edilizie, che fruiscono del

contributo statale finché non sia attuato il riscatto dell'immobile.

Tanto la difesa della Regione quanto l'Avvocatura dello Stato hanno

presentato memorie nei termini prescritti.

La difesa della Regione fa rilevare che il problema della

concentrazione della vigilanza sulle cooperative presso un unico

organo, di carattere regionale, fu affrontato e risolto in sede di

elaborazione della legge regionale 29 gennaio 1954, n. 7, a seguito dei

rilievi fatti dal Commissario dello Stato su due disegni di legge che

precedettero quello approvato. Le maggiori difficoltà non sarebbero

sorte per le cooperative edilizie, ma per le casse rurali, sottoposte,

più che al controllo, alla direzione tecnica e per certi aspetti anche

amministrativa dell'Ispettorato del credito e del risparmio. Tuttavia,

anche per le casse rurali si sarebbe raggiunto un accordo con gli

organi centrali dello Stato, nel senso di riservare la vigilanza

tecnica e finanziaria al suddetto Ispettorato, ed agli organi

regionali, invece, la vigilanza sulla ordinatezza interna della vita

aziendale e la razionale organizzazione secondo i principi del

cooperativismo.

Il principio accolto dalla legge regionale, formulato

esplicitamente e in modo generale nel secondo comma dell'art. 1 -

vigilanza amministrativa ad un solo organo, col mantenimento dei

controlli tecnici spettanti ad altre amministrazioni - si troverebbe

enunciato, secondo la difesa della Regione, nella stessa legislazione

statale (D.L.C.P.S. 14 dicembre 1947, n. 1577), che l'avrebbe

applicato finora solo in modo parziale. E se in sede di legislazione

statale potrebbero, essere giustificate deroghe al suddetto principio,

non si vede quali ragioni avrebbero dovuto vietare al legislatore

regionale di ispirarsi ad una maggiore razionalità nelle proprie

disposizioni. Lo stesso fatto che la legge regionale non fu impugnata

dallo Stato starebbe a dimostrare che gli organi centrali

acconsentirono a che il principio posto dalla legge 1947 trovasse piena

applicazione in sede regionale.

La Regione conclude, quindi, asserendo che il decreto impugnato del

Ministro per i lavori pubblici è stato emesso in base ad una norma che

non è più applicabile nell'ambito della Regione e che tale

provvedimento non riveste nemmeno il carattere di un controllo tecnico

per poter essere giustificato in base alla citata norma del secondo

comma dell'art. 1 della legge regionale sulle cooperative.

L'Avvocatura dello Stato nella sua memoria insiste nel rilevare che

il ricorso della Regione non tiene conto della particolare natura della

cooperativa, di cui si tratta, e della speciale legislazione che regola

l'edilizia sovvenzionata, che è un complesso di previdenze, previste e

disciplinate unitariamente, in vista dello scopo, che perseguono, da

leggi che riguardano anche ma non solo le cooperative.

Nell'ordinamento statale, tale materia è sottratta, anche quando

la costruzione sia attuata da società cooperative, alla competenza del

Ministero del lavoro e della previdenza sociale per essere attribuita

unitariamente, cioè nei suoi aspetti tecnici, economici ed

amministrativi a quella del Ministero dei lavori pubblici. Le

cooperative edilizie le quali costruiscono o abbiano costruito coi

contributi statali edifici adibiti o da adibire ad abitazione dei

propri soci, sono soggette alla vigilanza ed al controllo tecnico ed

amministrativo dello Stato quanto meno finché non sia attuato il

riscatto dell'immobile. Le costruzioni eseguite ai sensi delle norme

contenute nel T. U. 28 aprile 1938, n. 1165, inoltre, debbono

considerarsi, anche ai fini dell'art. 4, n. 4, dello Statuto speciale

Trentino-Alto Adige, opere pubbliche a carico dello Stato e, quindi,

sottratte ad ogni ingerenza della Regione.

La legislazione regionale 29 gennaio 1954, n. 7, regola la materia

della cooperazione, seguendo la legislazione statale ordinaria,

relativa, cioè, allo sviluppo della cooperazione nonché alla

vigilanza sulle cooperative in generale ed ai fini dell'attuazione

degli scopi propri della cooperazione, ma non riguarda quel particolare

settore della legislazione statale, che disciplina unitariamente gli

enti, gli istituti e le cooperative che costruiscono col contributo

dello Stato. Ciò risulta anche dal fatto che la legge regionale,

mentre ha istituito organi ed uffici che sostituiscono, nell'ambito

della loro specifica competenza, organi e uffici dell'Amministrazione

statale del lavoro e della previdenza sociale, i quali non hanno alcuna

competenza in relazione alle cooperative edilizie sovvenzionate, non ha

creato alcun organo che sostituisse la Commissione di vigilanza di cui

agli artt. 129 e segg. del T.U. 28 aprile 1938, n. 1165, la quale è un

organo fondamentale per la vigilanza sulle cooperative edilizie

sovvenzionate. La sua mancata sostituzione è un indice della volontà

dello stesso legislatore regionale, il quale non intese provvedere

anche in merito alla vigilanza sulle cooperative edilizie, disciplinate

dal predetto testo unico sulla edilizia economica e popolare.

Alla pubblica udienza del 19 novembre 1948 i difensori delle parti

hanno svolto le rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

Il decreto in data 2 settembre 1957, col quale il Ministro per i

lavori pubblici ha disposto lo scioglimento del Consiglio di

amministrazione della cooperativa edilizia "Ara" di Bressanone ed in

relazione al quale la Regione Trentino-Alto Adige ha sollevato il

conflitto di attribuzione, è stato emesso dal Ministro con riferimento

all'art. 127 del T.U. sull'edilizia popolare ed economica approvato con

R. D. 28 aprile 1938, n. 1165. Tale articolo è compreso nel cap. II

del titolo VII del detto T. U. che ha per oggetto la "vigilanza sulle

cooperative a contributo erariale", alle quali non è controverso che

appartenga la cooperativa "Ara" di Bressanone.

La Regione Trentino-Alto Adige col suo ricorso sostiene che il

detto decreto del Ministro per i lavori pubblici invade la sfera di

competenza costituzionale ad essa attribuita in materia di sviluppo

della cooperazione e di vigilanza sulle cooperative (art. 4, n. 15,

legge costituzionale n. 5) "in relazione agli artt. 1, 3 e 25 della

legge regionale n. 7 del 29 gennaio 1954, la quale legge regionale, se

non pregiudica (art. 1) i controlli di carattere tecnico che possono

essere esercitati da altre amministrazioni pubbliche competenti per

materia, riserva alla Regione la vigilanza amministrativa e la

possibilità di revoca degli amministratori e della nomina di un

commissario in loro sostituzione". Secondo la Regione, in seguito

all'emanazione della legge regionale 29 gennaio 1954, n. 7, concernente

la vigilanza sulle cooperative, che ha unificato la vigilanza

amministrativa su di esse presso un unico organo di carattere regionale

col mantenimento dei controlli tecnici spettanti ad altre

amministrazioni, l'art. 127 del T.U. sull'edilizia popolare ed

economica del 1938 non è più applicabile per le cooperative edilizie

site nella Regione, perché la legge regionale sulle cooperative non

contiene nessuna riserva di competenza a favore del Ministro per i

lavori pubblici.

La Regione Trentino-Alto Adige, facendo riferimento alla legge

regionale 29 gennaio 1954, n. 7, per sostenere che l'impugnato decreto

del Ministro per i lavori pubblici ha invaso la sua sfera di competenza

costituzionale, dimostra di attribuire alla esistenza di detta legge

regionale, non impugnata dallo Stato, un valore rilevante ai fini di

determinare la portata della norma dell'art. 4, n. 15, dello Statuto

speciale che attribuisce alla Regione la competenza in materia di

"sviluppo della cooperazione e vigilanza sulle cooperative", in modo da

dedurne che il decreto ministeriale di scioglimento del Consiglio di

amministrazione della cooperativa edilizia "Ara" ha invaso tale

competenza della Regione.

L'art. 1 della citata legge regionale dispone che "le funzioni e i

poteri in materia di vigilanza e di controllo sulle cooperative che

leggi vigenti attribuiscono alla Autorità governativa sono esercitati

nella Regione Trentino-Alto Adige dalle Autorità regionali e

provinciali competenti" e che "la vigilanza sulle società cooperative

e loro consorzi si attua nella Regione secondo le disposizioni della

presente legge", aggiungendo che "tale vigilanza non pregiudica i

controlli di carattere tecnico che possano essere esercitati da altre

amministrazioni pubbliche competenti per materia".

Nell'art. 2 della stessa legge è regolata l'istituzione

dell'Ufficio del registro delle cooperative "che sostituisce a tutti

gli effetti il registro istituito presso le Prefetture in base al

D.L.C.P.S. 14 dicembre 1947, n. 1577", e si dispone che nel registro

regionale si iscrivono le cooperative ed i consorzi delle cooperative

esistenti nelle due provincie della Regione, distintamente secondo la

loro appartenenza ad una delle categorie indicate dalla stessa legge,

fra le quali è indicata anche quella delle "cooperative edilizie".

Ora, ai fini della decisione sul conflitto di attribuzione fra la

Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, che forma oggetto del presente

giudizio, è fondamentale la questione di accertare se la "vigilanza

sulle cooperative", attribuita alla competenza della Regione dall'art.

4, n. 15, dello Statuto speciale, di cui la legge regionale 29 gennaio

1954, n. 7, regola l'esercizio, si estenda alle cooperative edilizie a

contributo erariale, alla quale categoria appartiene la cooperativa

"Ara".

A tale riguardo si rileva che la citata legge regionale si informa

al D.L. C. P. S. 14 dicembre 1947, n. 1577, recante provvedimenti per

la cooperazione, secondo il quale (art. 1) la vigilanza sulle società

e sugli enti cooperativi e loro consorzi è attribuita al Ministero del

lavoro e della previdenza sociale, eccettuati i casi in cui norme

speciali dispongano diversamente. Le norme sulle cooperative edilizie

a contributo erariale si trovano in altri testi legislativi e cioè nel

T.U. delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica, approvato

con R. D. 28 aprile 1938, n. 1165, e successive modificazioni, secondo

il quale la vigilanza sul funzionamento delle cooperative edilizie a

contributo erariale spetta al Ministero dei lavori pubblici (art. 125),

a cui sono attribuite varie funzioni attinenti alla concessione e

all'impiego dei contributi dello Stato a tali cooperative. Lo stesso

T.U., a tutela dell'interesse dello Stato per quanto concerne la

concessione e l'impiego dei contributi da esso accordati, sottopone le

cooperative edilizie a contributo erariale ad un regime speciale, per

il quale, tra l'altro, è istituita presso il Ministero dei lavori

pubblici la Commissione di vigilanza per l'edilizia popolare ed

economica. La legge regionale 29 gennaio 1954, n. 7, non contiene

disposizioni speciali per le cooperative edilizie a contributo

erariale: in particolare essa non ha istituito una Commissione di

vigilanza avente compiti analoghi a quelli attribuiti dal T. U. del

1938 alla Commissione di vigilanza istituita presso il Ministero dei

lavori pubblici, che ha speciali attribuzioni per quanto concerne il

funzionamento delle cooperative edilizie a contributo erariale ed il

cui parere è obbligatoriamente richiesto per l'emanazione da parte del

Ministro per i lavori pubblici del decreto di scioglimento di una di

tali cooperative edilizie. In realtà, queste cooperative, pur avendo

la forma di società private cooperative, si caratterizzano come

strumenti mediante i quali si esplica la politica economica dello Stato

intesa a favorire l'incremento delle costruzioni nel campo

dell'edilizia economica e popolare. La concessione da parte dello

Stato di un contributo alle condizioni stabilite dalla legge imprime a

tali cooperative una qualifica giuridica speciale che le distingue

dalle altre cooperative anche edilizie. In queste condizioni, dalla

stessa legge regionale 29 gennaio 1954, n. 7, alla quale si richiama

la Regione nel suo ricorso, si desume che le cooperative, alle quali si

riferisce la vigilanza attribuita alla competenza della Regione

dall'art. 4, n. 15, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,

non comprendono le cooperative edilizie a contributo erariale. Né

esistono norme di attuazione dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige, in base alle quali siano state trasferite le

attribuzioni demandate al Ministero dei lavori pubblici in materia di

vigilanza sulle cooperative a contributo erariale dal T.U.

sull'edilizia popolare ed economica approvato con R. D. 28 aprile 1938,

n. 1165.