Sentenza n. 8/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, delle richieste di

referendum popolare per l'abrogazione delle seguenti norme:

1) art. 15, comma 1, lettera b), limitatamente alle parole

"qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la

cui tiratura superi l'8 per cento della tiratura complessiva dei

giornali in Italia"; art. 15, comma 1, lettera c), "di più di due

concessioni di radiodiffusione televisiva in ambito nazionale,

qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la

cui tiratura complessiva sia inferiore a quella prevista dalla

lettera b); della legge 6 agosto 1990, n. 223 pubblicata in Gazzetta

Ufficiale 9 agosto 1990, n. 185 S.O., recante "Disciplina del sistema

radiotelevisivo pubblico e privato", iscritto al n. 79 del registro

referendum;

2) art. 8, comma 3, secondo periodo limitatamente alle parole

"Per le opere di durata programmata superiore a quarantacinque minuti

è consentita una ulteriore interruzione per ogni atto o tempo. È

consentita una ulteriore interruzione se la durata programmata

dell'opera supera di almeno venti minuti due o più atti o tempi di

quarantacinque minuti ciascuno" della legge 6 agosto 1990, n. 223

pubblicata in Gazzetta Ufficiale 9 agosto 1990, n. 185 S.O., recante

"Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato", iscritto

al n. 80 del registro referendum;

3) art. 15, comma 7, primo periodo limitatamente alle parole

"tre reti televisive nazionali, o" della legge 6 agosto 1990, n. 223

pubblicata in Gazzetta Ufficiale 9 agosto 1990, n. 185 S.O., recante

"Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato", iscritto

al n. 81 del registro referendum.

Vista l'ordinanza del 30 novembre 1994 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittime le suddette richieste e la successiva ordinanza

del 13 dicembre 1994 con la quale l'Ufficio Centrale per il referendum ha modificato il quesito della prima richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1995 il Giudice

relatore Renato Granata;

Udito l'avv. Massimo Luciani per i presentatori Riccardo Guido,

Stefano Semenzato, Roberto Di Giovan Paolo e Giampiero Rasimelli.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio Centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni, ha esaminato le tre richieste di

referendum popolare presentate il 15 aprile 1994 da Guido Riccardo ed

altri cittadini elettori sui seguenti quesiti:

1) "Volete voi che sia abrogato l'art. 15, comma 1, lettera b)

limitatamente alle parole 'qualora si abbia il controllo di imprese

editrici di quotidiani la cui tiratura superi l'8 per cento della

tiratura complessiva dei giornali in Italia'; l'art. 15, comma 1,

lettera c) 'di più di due concessioni per radiodiffusione televisiva

in ambito nazionale, qualora si abbia il controllo di imprese

editrici di quotidiani la cui tiratura complessiva sia inferiore a

quella prevista dalla lettera b)'; assieme all'art. 15, comma 4,

limitatamente alle parole 'sia' e 'televisiva ché della legge 6

agosto 1990, n. 223 pubblicata in Gazzetta Ufficiale 9 agosto 1990,

n. 185 S.O., recante il titolo 'Disciplina del sistema

radiotelevisivo pubblico e privato'?".

2) "Volete voi che sia abrogato l'art. 8, comma 3, secondo

periodo limitatamente alle parole "Per le opere di durata programmata

superiore a quarantacinque minuti è consentita una ulteriore

interruzione per ogni atto o tempo. È consentita una ulteriore

interruzione se la durata programmata dell'opera supera di almeno

venti minuti due o più atti o tempi di quarantacinque minuti

ciascuno" della legge 6 agosto 1990, n. 223 pubblicata in Gazzetta

Ufficiale 9 agosto 1990, n. 185 S.O. recante il titolo "Disciplina

del sistema radiotelevisivo pubblico e privato'?";

3) "Volete voi che sia abrogato l'art. 15, comma 7, primo

periodo limitatamente alle parole "tre reti televisive nazionali, o"

della legge 6 agosto 1990, n. 223 pubblicata in Gazzetta Ufficiale 9

agosto 1990, n. 185 S.O., recante il titolo "Disciplina del sistema

radiotelevisivo pubblico e privato'?".

2. - L'Ufficio centrale, verificati i risultati delle operazioni

di riscontro delle richieste ed accertata la regolarità delle

stesse, ne ha dichiarata la legittimità con ordinanza del 1 dicembre

1994.

3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di

questa Corte ha fissato, per la conseguente deliberazione, il giorno

9 gennaio 1995, dandone comunicazione, a sua volta, ai presentatori

della richiesta e al Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi

dell'art. 33, comma 2, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

4. - Successivamente con ordinanza del 14 dicembre 1994, rilevato

che nelle more questa Corte, con sentenza n. 420 del 7 dicembre 1994,

ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 4,

legge n. 223/90 nella parte relativa alla radiodiffusione televisiva,

ha riformulato il quesito del referendum iscritto al n. 79 Reg. ref.

disponendo che sia eliminato il periodo "assieme all'art. 15, comma

4, limitatamente alle parole 'sia' e 'televisiva'". Sicché il

quesito referendario, di cui sopra sub 1), è risultato così

modificato: "Volete voi che sia abrogato l'art. 15, comma 1, lettera

b), limitatamente alle parole 'qualora si abbia il controllo di

imprese editrici di quotidiani la cui tiratura superi l'8 per cento

della tiratura complessiva dei giornali in Italia'; l'art. 15, comma

1, lettera c) 'di più di due concessioni per radiodiffusione

televisiva in ambito nazionale, qualora si abbia il controllo di

imprese editrici di quotidiani la cui tiratura complessiva sia

inferiore a quella prevista dalla lettera b)'"?

5. - Si sono costituiti i promotori delle suddette richieste

referendarie sostenendone l'ammissibilità. Considerato in diritto

1. - La prima richiesta di referendum abrogativo (n. 79 Reg. ref.)

investe il primo comma dell'art. 15 della legge 6 agosto 1990, n. 223

(Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato). Tale

disposizione fa divieto di essere titolare: a) di una concessione per

radiodiffusione televisiva in ambito nazionale, qualora si abbia il

controllo di imprese editrici di quotidiani la cui tiratura annua

abbia superato nell'anno solare precedente il 16 per cento della

tiratura complessiva dei giornali quotidiani in Italia; b) di più di

una concessione per radiodiffusione televisiva in ambito nazionale

qualora si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la

cui tiratura superi l'8 per cento della tiratura complessiva dei

giornali in Italia; c) di più di due concessioni per radiodiffusione

televisiva in ambito nazionale qualora si abbia il controllo di

imprese editrici di quotidiani la cui tiratura complessiva sia

inferiore a quella prevista dalla lettera b).

Il quesito referendario - lasciando inalterato il limite sub a) -

incide sui due successivi limiti sub b) e sub c). In particolare

viene chiesta l'abrogazione, nella lettera b), dell'inciso "qualora

si abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la cui

tiratura superi l'8 per cento della tiratura complessiva dei giornali

in Italia" e pertanto il limite medesimo diventerebbe assoluto ed

invalicabile (non diversamente da quello che era - prima della

sentenza n. 420/94 cit. - la prescrizione contenuta nel quarto comma

del medesimo art. 15); ossia in nessun caso sarebbe possibile essere

titolare di più di una concessione per la radiodiffusione televisiva

nazionale; inoltre viene chiesta l'abrogazione di tutta la lettera

c).

Fuori dal quesito referendario - per effetto della ordinanza del

14 dicembre 1994 dell'Ufficio centrale per il referendum della Corte

di cassazione - è il successivo quarto comma, che la Corte ha

recentemente emendato con sentenza n. 420/1994 dichiarandone

l'illegittimità costituzionale nella parte relativa alla

radiodiffusione televisiva (tale disposizione - originariamente

anch'essa investita dal quesito referendario - prevedeva come limite

alle concentrazioni il divieto della titolarità di più del 25%

delle emittenti nazionali previste dal piano di assegnazione delle

frequenze e comunque di più di tre emittenti.

2. - La seconda richiesta di referendum abrogativo (n. 80 Reg.

ref.) investe il terzo comma dell'art. 8 della medesima legge n.

223/1990, disposizione questa che - nel dettare le modalità di

trasmissione dei messaggi pubblicitari durante le trasmissioni

televisive - prescrive in generale che l'inserimento dei messaggi

pubblicitari durante la trasmissione di opere teatrali,

cinematografiche, liriche e musicali può avvenire unicamente negli

intervalli abitualmente effettuati nelle sale teatrali e

cinematografiche; consente però, in via di eccezione, che per le

opere di durata programmata superiore a quarantacinque minuti si

abbia una ulteriore interruzione per ogni atto o tempo; è poi

consentita una ulteriore interruzione se la durata programmata

dell'opera supera di almeno venti minuti due o più atti o tempi di

quarantacinque minuti ciascuno.

Il quesito referendario tende alla rimozione della consentita

eccezione alla regola generale mediante l'abrogazione dell'inciso

"Per le opere di durata programmata superiore a quarantacinque minuti

è consentita una ulteriore interruzione per ogni atto o tempo. È

consentita una ulteriore interruzione se la durata programmata

dell'opera supera di almeno venti minuti due o più atti o tempi di

quarantacinque minuti ciascuno.".

3. - La terza richiesta di referendum abrogativo (n. 81 Reg. ref.)

investe il settimo comma dell'art. 15 della stessa legge n. 223/1990.

Tale disposizione concerne la raccolta della pubblicità ed in

particolare detta una prescrizione diretta ad evitare l'insorgenza di

posizioni dominanti nell'ambito delle imprese concessionarie di

pubblicità ove queste si trovino ad essere controllate dai

concessionari privati, dalla concessionaria pubblica o dai titolari

di autorizzazione ex art. 38 legge n. 103/1975. Tali imprese di

pubblicità non possono raccogliere pubblicità per più di tre reti

televisive nazionali, o due reti nazionali e tre reti locali o una

rete nazionale e sei locali.

Il quesito referendario mira all'abrogazione dell'inciso "tre reti

televisive nazionali, o", inciso che si vuole enucleare dalla

disposizione suddetta.

4. - Le tre richieste di referendum abrogativo investono in modo

diretto (la prima, consentendo la titolarità di una sola rete

nazionale in capo al medesimo soggetto privato) o indiretto (la

seconda e la terza, incidendo in senso riduttivo sul quantum di

pubblicità fruibile) aspetti finalisticamente complementari del

disegno anticoncentrazionistico delineato dalla legge n. 223/1990, in

atto vigente - come implicitamente presupposto dall'Ufficio centrale

per il referendum ed esplicitamente affermato da questa Corte nella

sentenza n. 420/1994 - pure in costanza della disciplina-ponte

dettata dal decreto-legge n. 323/1993, convertito in legge n.

422/1993.

I giudizi relativi di ammissibilità possono quindi essere riuniti

e decisi con un'unica sentenza pur restando separate le singole

proposte referendarie.

5. - Tutte le richieste suddette sono ammissibili.

5.1. - Nessuna tra le disposizioni oggetto delle iniziative

referendarie rientra tra le categorie di leggi sottratte a referendum

dall'art. 75, comma 2, della Costituzione, né ad esse sono

strettamente collegate. Deve in particolare considerarsi che tali

disposizioni non concretano la fattispecie di "norme la cui esistenza

ed il cui contenuto siano imposti da obblighi assunti dallo Stato

italiano per effetto di trattati internazionali che non lascino

alcuno spazio per scelte discrezionali riguardanti l'attuazione, sì

che l'abrogazione di esse comporti necessariamente una

responsabilità dello Stato italiano nei confronti degli altri

contraenti per violazione del trattato" (sentenza n. 28/1993); si ha

invece che esse - sia nella formulazione vigente, che in quella

eventualmente emendata in caso di esito favorevole della votazione

referendaria - rientrano nella discrezionalità del legislatore

nazionale nel dare attuazione alla direttiva del Consiglio delle

Comunità Europee del 89/552/CEE del 3 ottobre 1989 e sono

compatibili con le prescrizioni della Convenzione europea sulla

televisione transfrontaliera del 5 maggio 1989 (resa esecutiva con

legge 5 ottobre 1991 n. 327).

5.2. - Tutti i tre quesiti referendari rispondono al requisito

della chiarezza, omogeneità ed univocità richiesto dalla

giurisprudenza di questa Corte (v. ex plurimis, sent. n. 1/1994).

In particolare il primo quesito referendario concernente il primo

comma dell'art. 15 - nel lasciare inalterato il limite sub a) -

incide sui due successivi limiti sub b) e sub c) nel senso che in

caso di esito favorevole all'abrogazione il limite sub b)

risulterebbe privo della condizione "qualora si abbia il controllo di

imprese editrici di quotidiani la cui tiratura superi l'8 per cento

della tiratura complessiva dei giornali in Italia" e pertanto

diventerebbe un limite assoluto ed invalicabile (non diversamente da

quello che era - prima della dichiarazione di incostituzionalità

pronunciata con la sentenza n. 420/1994 - la prescrizione contenuta

nel successivo quarto comma del medesimo art. 15); ossia in nessun

caso sarebbe possibile essere titolare di più di una concessione per

la radiodiffusione televisiva nazionale. Inoltre coerentemente il

limite sub c) risulterebbe del tutto abrogato in quanto ridondante.

In ordine a questa preclusione alla titolarità di più di una

concessione - di univoco significato e chiara comprensibilità -

l'elettore è chiamato a votare.

5.3. - Né può ravvisarsi una ragione di incoerenza del quesito

referendario per incompletezza, tale da comportare difetto di

chiarezza, sul rilievo che esso non comprende anche la disposizione

dell'art. 31, comma 6, nella parte in cui - nel quadro delle sanzioni

amministrative previste per la violazione della legge n. 223/1990 -

presuppone la possibilità del rilascio ad un medesimo soggetto

privato di più concessioni televisive in ambito nazionale. A parte,

invero, il profilo relativo alla applicabilità dell'art. 31, comma

6, anche nel contesto della normativa transitoria introdotta con il

d.-l. n. 323/1993 citato, l'indicato suo collegamento implicito con

l'art. 15, comma 1, della legge n. 223/90 non rende la disposizione

non inclusa nel quesito "indissolubilmente legata a quella che si

vorrebbe sopprimere" (sentenza n. 1/1994). Ciò perché l'art. 31,

comma 6, presuppone la articolata disciplina dettata con l'art. 15,

comma 1, unicamente al fine di individuare il proprio ambito di

applicazione ad effetti solo indirettamente concorrenti con quelli

perseguiti da quest'ultima disposizione. Sicché la mancata

inclusione nel quesito referendario della parte dell'art. 31, comma

6, richiamante la ipotesi di titolarità di più reti televisive

nazionali in capo ad un medesimo concessionario privato, non fa

venire meno la univocità e la chiarezza del quesito, con tutta

evidenza ed immediatezza rivolto a limitare ad una sola le

concessioni televisive nazionali assentibili in favore di uno stesso

soggetto privato, e soltanto proietta sull'art. 31, comma 6, citato -

nella prospettiva di un esito positivo della iniziativa referendaria

- la eventualità di un mero restringimento della sua area di

applicabilità.

5.4. - Analogamente chiari, omogenei ed univoci sono gli altri due

quesiti. Ed infatti, da una parte, la seconda proposta di referendum

mira ed eliminare la prevista eccezione alla regola, contenuta del

citato terzo comma dell'articolo 8, di limitare l'inserimento dei

messaggi pubblicitari nelle opere suddette e quindi tende a rendere

più rigorosa la regola stessa; dall'altra il terzo quesito

referendario mira parimenti a rendere più rigoroso il limite alla

raccolta pubblicitaria perché in caso di esito favorevole

all'abrogazione la prescrizione risulterebbe formulata in termini

maggiormente restrittivi nel senso che le imprese di pubblicità non

potrebbero raccogliere pubblicità per più di due reti nazionali e

tre reti locali o una rete nazionale e sei locali (invece che per

più di tre reti televisive nazionali, o due reti nazionali e tre

reti locali o una rete nazionale e sei locali).