Sentenza n. 8/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 51 e 53

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui

all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), promosso con ordinanza

emessa il 5 luglio 1982 dal TAR per il Lazio sul ricorso proposto da

VIP-MACEF contro Ministero Industria, Commercio e Artigianato, iscritta

al n. 826 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 53 dell'anno 1984.

Visto l'atto di costituzione della VIP-MACEF nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1984 il Giudice

relatore Livio Paladin;

uditi l'avv. Aldo Piras per la VIP-MACEF e l'Avvocato dello Stato

Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 5 luglio 1982 (ma pervenuta alla Corte

il 17 ottobre 1983) il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha

sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 51 e 53

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, per asserita violazione degli artt.

117 e 97 della Costituzione.

Adito dall'associazione VIP-MACEF - che impugnava un provvedimento

ministeriale declinante la competenza dello Stato ad autorizzare

l'organizzazione di due mostre internazionali presso l'Ente fiera di

Milano - il giudice a quo ha ritenuto, in effetti, che lettera e

spirito del predetto decreto n. 616 concorrano nel senso che spetti

alle Regioni il potere di autorizzare fiere e mercati a qualsiasi

livello, riservando allo Stato unicamente la qualificazione delle fiere

stesse, nonché la formazione e la tenuta del calendario fieristico.

Così disponendo, però, il legislatore delegato avrebbe contraddetto

la sentenza n. 138/1972 di questa Corte, non assicurando più la

necessaria tutela degli interessi nazionali presenti in materia. Quanto

alle manifestazioni aventi carattere internazionale, la competenza

regionale andrebbe infatti esclusa "in radice", dato che i

provvedimenti da emanare in tal campo inciderebbero sui "rapporti che

lo Stato italiano intrattiene con gli Stati esteri"; né basterebbe

lasciare allo Stato la potestà di decidere in ordine al tempo ed al

luogo delle manifestazioni stesse, poiché l'autorizzazione regionale

allo svolgimento di fiere del genere sarebbe comunque produttiva -

secondo il giudice a quo - di "effetti che coinvolgono l'intera

collettività nazionale". Pertanto gli artt. 51 e 53 del d.P.R. n. 616

verrebbero a porsi in contrasto con l'art. 117 Cost. E non varrebbe

nemmeno ipotizzare che le funzioni in esame siano state invece delegate

alle Regioni, in base all'art. 118, secondo comma, poiché, in questo

caso, il legislatore delegato avrebbe pur sempre violato l'art. 97

della Costituzione, non prevedendo "un modulo organizzativo idoneo a

garantire il buon andamento e l'imparzialità dell'Amministrazione".

2. - Si è costituita nel presente giudizio la ricorrente

associazione VIP-MACEF, aderendo senz'altro alle tesi del giudice a

quo.

Per contro, l'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri ha

chiesto che la Corte concluda nel senso della non fondatezza. Dopo aver

escluso che le norme impugnate abbiano semplicemente disposto una

delega di funzioni amministrative statali alle Regioni, l'Avvocatura

dello Stato ha sostenuto l'esigenza di affrontare il problema sulla

base dell'art. 50 d.P.R. n. 616, in cui si definisce la materia delle

"fiere e mercati" come attinente "allo sviluppo economico delle

rispettive popolazioni" e con ciò stesso si fa intendere che il

trasferimento in questione è stato operato "in quanto" e "per tutto

quanto" interessa lo sviluppo medesimo: ferma restando, al di là di

questi aspetti, la competenza dello Stato, tuttora esercitabile in

applicazione del r.d.l. 29 gennaio 1934, n. 454. Da ciò un "criterio

composito" che presiederebbe "alla ripartizione di competenza (tra

Stato e Regioni) relativamente alle fiere internazionali": poiché allo

Stato stesso spetterebbe, in questo quadro, "il provvedimento -

ampiamente discrezionale - di ammissione di una fiera con la qualifica

di internazionale"; mentre, "una volta assicurata, con tale atto..., la

imprescindibile tutela degli interessi nazionali", ben potrebbe

subentrare - secondo l'Avvocatura - la competenza delle Regioni per

ogni aspetto "caratterizzato dalla più immediata, diretta e

circoscritta attinenza allo sviluppo economico della singola Regione". Considerato in diritto :

1. - Occorre anzitutto ricordare che il giudizio pendente presso il

Tribunale amministrativo regionale del Lazio riguarda due mostre a

carattere internazionale che avrebbero dovuto svolgersi nei quartieri

dell'Ente fiera di Milano, pur non essendo state organizzate dall'Ente

medesimo, bensì da una privata associazione quale la ricorrente

VIP-MACEF. Nel ricorso proposto da tale associazione - avverso un

provvedimento ministeriale che respingeva la domanda della VIP-MACEF,

negando che in materia sussistesse la competenza dello Stato - veniva

denunciata in primo luogo la violazione degli artt. 51 ss. del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616: i quali non avrebbero trasferito alle Regioni

il potere autorizzativo in discussione, dato il disposto dell'art. 53,

n. 1, in cui si afferma la perdurante competenza statale circa le

funzioni amministrative concernenti "gli enti fiera internazionali di

Milano, di Bari e di Verona". E, solo in subordine, si richiedeva che

il TAR sollevasse questione di legittimità costituzionale delle norme

predette, in quanto tali da non tutelare "il carattere internazionale

delle manifestazioni", indipendentemente dalla sede nella quale si

svolgano.

Tuttavia, il giudice a quo non ha ritenuto di affrontare

preliminarmente lo specifico problema delle manifestazioni fieristiche

internazionali occasionalmente organizzate a cura di soggetti diversi

dagli enti fiera di Milano, di Bari e di Verona, ma destinate a

svolgersi presso gli enti stessi. Ed ha, viceversa, impugnato

senz'altro gli artt. 51 e 53 d.P.R. cit., con particolare riferimento

alle norme che trasferiscano o deleghino alle Regioni funzioni

amministrative in tema di fiere internazionali (ovvero non riservino

allo Stato l'intera spettanza delle funzioni medesime).

Così ricostruito, il tema dell'impugnativa si presenta, dunque,

alquanto più ampio della controversia in atto fra l'associazione VIP -

MACEF e il Ministero dell'industria, commercio ed artigianato. Ma ciò

non toglie che si tratti di una questione rilevante ed ammissibile,

poiché l'accoglimento di essa toglierebbe qualunque fondamento

normativo all'atto ministeriale in esame e ne consentirebbe l'immediato

annullamento da parte del TAR, senza che quel giudice fosse comunque

tenuto a reinterpretare le norme impugnate.

2. - Nel merito, va premesso che le funzioni amministrative

regionali esercitabili in base agli artt. 51 e 53 del d.P.R. n. 616

rappresentano il frutto di un trasferimento, operato nel presupposto

che quelle funzioni ricadano in una materia di competenza regionale

propria; non già di una delegazione, fondata sul secondo comma

dell'art. 118 Cost. e avente per oggetto "altre funzioni

amministrative", eccedenti le "materie elencate nel precedente

articolo", delle quali lo Stato conservi la titolarità. La lettera

dell'art. 51, in cui si fa espresso richiamo alla materia "fiere e

mercati", non consente alcun dubbio in proposito; ed una ulteriore

conferma si ricava - ex adverso - dal seguente primo comma dell'art.

52, mediante il quale s'è avuto cura di avvertire esplicitamente che

il solo esercizio delle previste funzioni amministrative in tema di

"attività commerciali" deve considerarsi "delegato alle regioni".

Pertanto, l'unica questione da risolvere nel presente giudizio riguarda

l'asserita illegittimità degli artt. 51 e 53 del d.P.R. n. 616, in

riferimento all'art. 117 Cost.; mentre non ricorre l'ipotesi,

affacciata dal TAR in via subordinata e senza il supporto di adeguate

motivazioni, per cui le funzioni regionali concernenti le

manifestazioni fieristiche internazionali discenderebbero invece da una

delega liberamente disposta con atto legislativo dello Stato, in

pretesa violazione dei principi di buon andamento e d'imparzialità.

sanciti dall'art. 97 della Costituzione.

3. - La questione non è fondata.

Secondo l'ordinanza di rimessione, le norme impugnate non

garantirebbero più la necessaria "tutela degli interessi nazionali" ed

anzi interferirebbero nella stessa sfera dei "rapporti che lo Stato

italiano intrattiene con gli Stati esteri"; sicché ne verrebbe

contraddetta l'indicazione offerta dalla sentenza n. 138 del 1972, con

cui questa Corte ha affermato che "in base alla Costituzione le

attribuzioni legislative e le corrispondenti attribuzioni

amministrative delle Regioni hanno ad oggetto solo fiere e mercati di

carattere regionale, giacché queste manifestazioni, quando abbiano

più vasta dimensione, corrispondono ad interessi sostanziali che fanno

immediatamente capo all'intera comunità nazionale ed appartengono,

conseguentemente, alla competenza dello Stato". Ma il giudice a quo non

ha considerato adeguatamente né la natura dei contrapposti interessi

in gioco, né i margini che in tal campo rimangono affidati alla

discrezionalità legislativa, né il quadro normativo in cui

s'inseriscono le norme impugnate: quadro assai mutato rispetto a quello

in cui si collocava il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 7 (contenente

disposizioni sul "trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle

funzioni amministrative statali in materie di fiere e mercati e del

relativo personale"), sul quale si è pronunciata la predetta decisione

della Corte.

Certo, dev'essere tuttora condiviso l'insegnamento basilare della

sentenza n. 138 del 1972: ossia che, per tutti i settori elencati dal

primo comma dell'art. 117 Cost., "vale la considerazione che, pur

nell'ambito di una stessa espressione linguistica, non è esclusa la

possibilità di identificare materie sostanzialmente diverse secondo la

diversità degli interessi, regionali o sovraregionali, desumibile

dall'esperienza sociale e giuridica" (senza di che - aggiungeva la

Corte - "fondamentali esigenze dell'intera comunità rischierebbero di

restare insoddisfatte"). Ma lo stabilire in quali forme le due specie

di interessi debbano venir considerate e reciprocamente armonizzate

compete in larga misura alla legge statale ordinaria; cui spetta, in

particolar modo, decidere in che limiti ed a quali effetti l'intreccio

riscontrabile fra gli interessi nazionali e regionali richieda che

vengano introdotti congegni di cooperazione tra le Regioni e lo Stato,

anziché separare con nettezza gli oggetti dell'una e dell'altra

competenza. L'art. 117 va per questa parte interpretato in collegamento

con l'art. 127, ultimo comma, della Costituzione: là dove si dispone

che le questioni "di merito per contrasto di interessi" sono risolte

dalle Camere e non da questa Corte. Diversamente, il disegno

costituzionale delle autonomie regionali non conserverebbe la

necessaria elasticità e non potrebbe venire costantemente adeguato -

nell'ambito delle stesse materie elencate dall'art. 117 - alle

mutevoli esigenze delle popolazioni locali e della collettività

nazionale.

Non è dunque pensabile che i due ordini di interessi in esame

debbano rimanere - per Costituzione - dimensionati alla stregua di

leggi statali ordinarie o di atti legislativi equiparati, previgenti

rispetto alla Carta costituzionale: quale sarebbe, nella specie, il

r.d.l. 29 gennaio 1934 n. 454, in cui si classificavano le mostre, le

fiere e le esposizioni, secondo che avessero carattere locale,

provinciale, interprovinciale, nazionale od internazionale. La

circostanza che tali norme fossero in vigore nel momento in cui veniva

elaborata ed approvata la Costituzione repubblicana e che, in un primo

tempo, il d.P.R. n. 7 del 1972 le abbia fondamentalmente assunte a

base (pur apportandovi significative deroghe, ai fini del riparto fra

le competenze statali e regionali) non implica affatto che le norme

stesse debbano considerarsi costituzionalizzate e che il legislatore

statale ordinario non possa modificarle, agli effetti previsti

dall'art. 117 Cost. Ma in ciò, precisamente, si risolve la nuova

disciplina dettata dal d.P.R. n. 616 del 1977 la quale - in sostanza -

riduce a tre sole le cinque categorie preesistenti: ponendo in distinta

evidenza e riservando allo Stato le funzioni relative agli enti

fieristici di Milano, di Bari e di Verona (unitamente alle "esposizioni

universali"); suddividendo fra la competenza statale e quella regionale

le funzioni relative alle altre manifestazioni fieristiche

internazionali; ed attribuendo alle Regioni tutte le funzioni residue,

con la conseguenza che le fiere locali, provinciali, interprovinciali e

nazionali rimangono in tal senso indifferenziate (salvo il calendario

ufficiale di cui al n. 3 dell'art. 53 d.P.R. cit.).

A giustificare una disciplina del genere sul piano costituzionale,

sta il fatto che gli interessi regionali esistenti in materia non

attengono alle sole fiere di livello infraregionale, ma indubbiamente

coinvolgono le manifestazioni fieristiche di maggiore importanza, pur

non escludendo la compresenza di interessi facenti capo - secondo la

terminologia della sentenza n. 138 del 1972 - all'intera comunità

nazionale: basta infatti ricordare - per averne la prova - il rilievo

che le fiere internazionali presentano ai lini dello sviluppo economico

delle popolazioni locali, dell'incremento del turismo di competenza

regionale, dello stesso assetto del territorio, per ciò che riguarda

la localizzazione e l'urbanizzazione delle aree destinate alle fiere

medesime. Non a caso, già nel d.P.R. n. 7 del 1972 si disponeva il

trasferimento alle Regioni ordinarie delle funzioni concernenti le

fiere internazionali non organizzate "da enti riconosciuti ai sensi

dell'art. 2 del regio decreto - legge 29 gennaio 1934, n. 454", e si

prevedevano specifici poteri regionali in tema di "riconoscimento di

nuovi enti fieristici organizzatori di fiere internazionali", nonché

di designazione di componenti i relativi consigli di amministrazione

(cfr. gli artt. 1, secondo comma, lett. a, 2, terzo comma, e 3, primo

comma). Sicche per questa parte gli artt. 50 e seguenti del d.P.R. n.

616 del 1977 non hanno fatto altro che integrare il primo trasferimento

delle funzioni amministrative statali alle Regioni, in base ai principi

direttivi stabiliti dalle leggi 16 maggio 1970, n. 281, e 22 luglio

1975, n. 382, quanto alla necessaria organicità del trasferimento

medesimo: principi che la stessa Corte ha valorizzato più volte, sin

dalla sentenza n. 39 del 1971, con cui s'è affermata - in vista

dell'art. 17 della legge n. 281 - l'esigenza che "alle Regioni siano

assegnate per intero le materie indicate nell'art. 117 della

Costituzione", assicurando bensì che "lo svolgimento concreto delle

funzioni regionali abbia ad essere armonicamente conforme agli

interessi unitari della collettività nazionale", ma senza per questo

addivenire ad "una preventiva e generale riserva allo Stato di settori

di materie".

Né si può dire che le norme impugnate non abbiano tenuto conto

degli interessi nazionali. Da un lato, la perdurante potestà

ministeriale di qualificazione delle fiere internazionali - che, nella

prassi, viene esercitata mediante appositi decreti di riconoscimento,

aventi un carattere ampiamente discrezionale, nei quali si fissano o si

confermano il luogo ed il tempo di tali manifestazioni, sebbene

autorizzate da parte regionale - esclude a priori quell'indiscriminata

ed incontrollata proliferazione delle fiere stesse, che il TAR del

Lazio vorrebbe evitare mediante la restaurazione d'una integrale

competenza dello Stato. D'altro lato, a garantire che non si

verifichino estemporanee intromissioni regionali nei rapporti fra

l'Italia e gli altri Stati, vale comunque il rimedio previsto dall'art.

4, terzo comma, del d.P.R. n. 616, per cui "le regioni non possono

svolgere all'estero attività promozionali relative alle materie di

loro competenza se non previa intesa con il Governo e nell'ambito degli

indirizzi e degli atti di coordinamento di cui al comma precedente"; ma

è significativo che il conseguente decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri, emesso l'11 marzo 1980, non abbia ritenuto di

dettare disposizioni specificamente concernenti le fiere internazionali

destinate a svolgersi nel territorio italiano, considerando soltanto la

partecipazione regionale ad esposizioni da tenersi in altri Paesi.

Come prospettata dall'ordinanza in esame, l'impugnativa dev'essere

dunque respinta; mentre spetta al giudice a quo stabilire quale sia

l'incidenza dell'art. 53 n. 1 del d.P.R. n. 616, relativamente alla

particolare controversia che ha dato origine al presente giudizio.