Sentenza n. 8/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dal Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige il 13 maggio 1964 in

materia di "Disciplina dei magazzini di vendita a prezzo unico",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,

notificato il 3 giugno 1964, depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 12 successivo ed iscritto al n. 10 del Registro

ricorsi 1964.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 2 dicembre 1964 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Giorgio Franco, per il Presidente della Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato alla Regione autonoma del Trentino-Alto

Adige il 3 giugno 1964 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha

impugnato la legge, riapprovata all'unanimità dal Consiglio regionale

del Trentino-Alto Adige nella seduta del 13 maggio 1964, in materia di

"Disciplina dei magazzini di vendita a prezzo unico". Tale impugnativa

venne poi ratificata nella riunione del Consiglio dei Ministri del 5

giugno 1964.

Il ricorso è stato depositato nella cancelleria della Corte il 12

giugno e pubblicato nel Bollettino regionale della Regione del

Trentino-Alto Adige, n. 26, del 23 giugno, e nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica, n. 157, del 27 giugno 1964.

L'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente

del Consiglio dei Ministri, premette nel ricorso che la impugnativa è

proposta, in applicazione dell'art. 127 della Costituzione, dell'art.

31 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e degli artt. 5, 82 e 95 dello

Statuto della Regione Trentino-Alto Adige e conclude perché sia

dichiarata la illegittimità costituzionale, con conseguente

annullamento, del disegno di legge impugnato, che afferma viziato sotto

un duplice aspetto.

Anzitutto esso avrebbe oltrepassato i limiti posti dall'art. 5

dello Statuto regionale all'attività legislativa complementare della

Regione, essendo in contrasto con i principi stabiliti dalle leggi

dello Stato, e in particolare dal decreto-legge 21 luglio 1938, n.

1468, per la "Disciplina dei magazzini di vendita a prezzo unico".

Questo regola in modo diverso le vendite a prezzo unico e quelle al

minuto, attribuendo la competenza a rilasciare le licenze relative alle

prime ai prefetti anziché ai sindaci; il disegno di legge impugnato

unifica invece la disciplina in materia, tanto per ciò che concerne

tali attribuzioni, quanto nei riguardi della competenza ad esaminare i

ricorsi amministrativi proposti dagli interessati.

In secondo luogo la Regione non avrebbe potuto disporre il

trasferimento ad altri organi di compiti e poteri spettanti ad organi

statali, cioè ai prefetti, senza che ciò fosse preceduto dalle

relative norme di attuazione previste nell'art. 95 dello Statuto

regionale, richieste anche dalla necessità di un coordinamento atto a

salvaguardare i principi, cui si ispira la disciplina della materia.

La Regione autonoma del Trentino-Alto Adige, in persona del suo

presidente dott. Luigi Dalvit, con la rappresentanza e la difesa

dell'avv. Feliciano Benvenuti, si è costituita in giudizio per

resistere al ricorso, con memoria depositata in cancelleria il 20

giugno 1964.

La difesa della Regione osserva anzitutto che questa ha ritenuto

opportuno disciplinare la materia del rilascio delle licenze per la

gestione dei magazzini di vendita a prezzo unico, dopo avere già

provveduto a disciplinare quella del rilascio delle licenze commerciali

con la legge regionale 7 febbraio 1952, n. 2; questa legge era stata

approvata senza provocare alcuna impugnazione od eccezione da parte

dello Stato, cosicché si poteva ritenere pacifico che la competenza

della Regione in materia derivasse dalle norme di attuazione contenute

nel titolo IV, "Industria e commercio", del D.P.R. 30 giugno 1951, n.

574.

D'atra parte, l'Amministrazione regionale si è convinta che le due

forme di vendita, quella delle licenze generiche e quella delle licenze

a prezzo unico, costituiscono un unico sistema nella organizzazione del

mercato di distribuzione, sicché non è possibile avere un armonico ed

ordinato sviluppo di quel sistema se non vi sia anche una disciplina

unitaria del settore e la riconduzione di essere ad una visione

generale altrettanto unitaria.

Non sarebbe neppure esatto - secondo la difesa della Regione - che

il disegno di legge impugnato abbia oltrepassato i limiti posti

dall'art. 5 dello Statuto, nel senso che la disciplina delle vendite a

prezzo unico, attribuita al prefetto, sarebbe diversa da quella della

vendita al minuto, affidata al sindaco, in quanto dettata su un piano

più generale e unitario: la competenza del prefetto era stata

determinata dal fatto che allora (nel 1938) il prefetto era presidente

del Consiglio provinciale delle corporazioni, ma oggi, posto che nella

Regione del Trentino-Alto Adige i ricorsi in materia di licenze

commerciali devono essere proposti alla Commissione regionale istituita

dalle norme di attuazione citate (art. 27 del D.P.R. 30 giugno 1951, n.

574), se le competenze in materia di magazzini a prezzo unico

rimanessero ai prefetti verrebbe meno proprio la unitarietà del

settore e del controllo relativo.

Si afferma poi che il disegno di legge non ha disposto il

trasferimento di compiti e poteri spettanti ad organi statali, ma la

assunzione di poteri da parte di una Regione abilitata dallo Statuto

all'esercizio delle funzioni amministrative nella materia, con la

automatica conseguenza della assunzione, da parte della Regione, dei

propri poteri.

Si insiste infine sul punto che le norme di attuazione dettate in

materia di industria e commercio hanno determinato il passaggio delle

relative funzioni dallo Stato alla Regione, e che il silenzio di esse

sul punto dei magazzini all'ingrosso non può avere altro valore se non

quello che lo Stato non ha ritenuto di dover dare disposizioni

particolari nella materia. Sostiene anzi la difesa della Regione che le

norme di attuazione esistono anche in questo caso, poiché debbono

intendersi tali non soltanto le proposizioni positive ma anche quelle

negative, le quali si limitano a dire che non vi è bisogno di una

speciale disciplina per le materie non considerate.

L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato in data 30

settembre 1964 una memoria, intesa anzitutto a porre in luce le

differenze rilevabili fra la disciplina legislativa statale del

rilascio delle licenze di commercio, a seconda che riguardino le

vendite in genere ovvero quelle dei magazzini a prezzo unico: le prime

affidate ad organi locali (sindaco, con eventuale ricorso alla Giunta

provinciale amministrativa), le seconde esclusivamente ad organi dello

Stato (prefetto, con ricorso al Ministero dell'industria e commercio),

quindi in sede centrale, su di un piano più generale ed unitario,

appunto perché tali magazzini interessano non solo l'economia locale,

ma anche quella nazionale.

Essa insiste poi sulla considerazione che le norme di attuazione

dello Statuto regionale trasferiscono alla Commissione prevista

dall'art. 27 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, esclusivamente le

attribuzioni già demandate alla Giunta provinciale amministrativa in

materia di licenze comunali. Conclude quindi perché la Corte dichiari

costituzionalmente illegittimo e conseguentemente annulli il disegno di

legge regionale impugnato.

Le conclusioni enunciate negli scritti difensivi sono state

riaffermate all'udienza dai patroni dello Stato e della Regione. Considerato in diritto :

La Corte ritiene fondate le censure mosse al disegno di legge

impugnato.

Non sembra contestabile, infatti, che né le norme di attuazione

contenute nel D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, né altri testi

legislativi statali, hanno disposto la attribuzione alla Regione del

Trentino-Alto Adige della competenza a disciplinare la materia dei

magazzini di vendita a prezzo unico, regolata da una apposita legge

dello Stato (decreto-legge 21 luglio 1938, n. 1468); e che, comunque,

la disciplina dettata nel disegno di legge regionale è in evidente

contrasto con i principi, ai quali si è inspirata la legislazione

statale.

La tesi sostenuta dalla difesa della Regione, che le norme di

attuazione dettate in materia di industria e commercio (Titolo IV del

D.P.R. n. 574 del 1951) avrebbero determinato il passaggio delle

relative funzioni dallo Stato alla Regione, e che il silenzio di esse

sul punto dei magazzini all'ingrosso (più esattamente, di vendita a

prezzo unico) non potrebbe avere altro valore se non quello che lo

Stato non ha ritenuto di dover dare disposizioni particolari nella

materia, non può essere accolta. L'esercizio della potestà

legislativa complementare delle Regioni è condizionata all'emanazione

di norme di attuazione statali; né sarebbe consentito desumere dal

silenzio del legislatore statale una presunzione della volontà di

questi di conferire alla Regione il potere di estendere la propria

disciplina legislativa a tutte le materie non previste specificamente,

neppure argomentando dall'art. 5, n. 3, dello Statuto, che attribuisce

alla Regione Trentino-Alto Adige la potestà di emanare norme

legislative "nei limiti... dei principi stabiliti dalle leggi dello

Stato" in materia di "incremento della produzione industriale e delle

attività commerciali". Questa norma infatti contiene un accenno alla

materia del commercio, ma, per la sua stessa formulazione generica, non

ne delimita la parte assegnata alla Regione, che può desumersi

soltanto dal confronto con la disciplina dettata nelle leggi statali

per i singoli tipi di rapporti giuridici.

Dalle disposizioni emanate dallo Stato nei riguardi delle aziende

commerciali risulta nel modo più chiaro che il legislatore ha

considerato la materia dei magazzini a prezzo unico come nettamente

distinta da quella degli altri spacci di vendita, e tale da richiedere

una propria e diversa disciplina giuridica; e ciò per una serie di

considerazioni, della cui ragionevolezza non si può dubitare, le quali

attengono alla cospicua entità dei capitali investiti, all'osservanza

rigorosa dei prezzi fissi, al numero dei dipendenti, all'ampiezza delle

zone in cui operano tali aziende, collegate solitamente a catena, alle

ripercussioni della loro apertura e del loro esercizio anche oltre i

limiti dei rioni e persino delle città ove hanno sede, per

l'attrazione che esse possono esercitare su talune categorie di

acquirenti, modificando i termini ordinari delle situazioni di

concorrenza.

Ogni giudizio sulla questione, se la apertura in una data località

di nuovi grandi magazzini del genere contribuisca all'incremento delle

attività commerciali in senso ampio e comprensivo, o possa, al

contrario, recarvi detrimento, danneggiando gravemente le aziende

commerciali minori già operanti e determinando situazioni di monopolio

o di oligopolio, è delicato e difficile; ed è ragionevole che lo

Stato abbia voluto riservarlo ai propri organi, e precisamente ai

prefetti, con eventuale ricorso al Ministro per l'industria e il

commercio (D.L. 21 luglio 1938, n. 1468).

Poiché la legislazione statale appare informata a così chiari

principi, non è consentito ammettere che una Regione possa disporre

diversamente, sulla base di considerazioni del tutto diverse, fondate

sulla supposizione della esistenza di un sistema unico del mercato di

distribuzione, e possa attribuirsi i poteri sopra indicati.

Il precedente, allegato dalla difesa della Regione e non contestato

dall'Avvocatura generale dello Stato, concernente la disciplina del

rilascio delle licenze commerciali, rispetto alla quale era stato

provveduto con la legge regionale 7 febbraio 1952, n. 2, non può

essere validamente invocato in causa. Come si è rilevato, la

legislazione statale è fondata sul presupposto che la licenza

commerciale per i magazzini a prezzo unico deve essere concessa o no in

base a principi diversi, e quindi con procedimenti diversi, da quelli

propri delle licenze concesse alle aziende ordinarie. Perciò il fatto

che lo Stato non abbia mosso critiche alla legge regionale n. 2 del

1952 è ben comprensibile, mentre sarebbe stato singolare che esso non

si fosse opposto a che il sistema proprio di quella legge venisse

esteso ai magazzini a prezzo unico.

Del resto, non è neppure possibile sostenere che le norme di

attuazione dettate in materia di industria e commercio (D.P.R. 30

giugno 1951, n. 574, Tit. IV) presentino incertezze o lacune, le quali

debbano essere colmate ricorrendo ad analogie. Esse hanno trasferito

alla Regione, con tutta chiarezza, talune attribuzioni, che si è

ritenuto opportuno trasferirle, e in particolare quelle relative alle

Camere di commercio; in quanto alla Commissione regionale prevista

nell'art. 27: "fino a quando non sia diversamente disposto con legge

dello Stato. . .", e pertanto solo in via transitoria, il legislatore

si è anche preso cura di disporre la devoluzione al suo giudizio delle

decisioni dei ricorsi in materia di commercio ambulante (art. 28); e

ciò conferma la conclusione che altrettanto voluta e consapevole è

stata la omissione di qualsiasi disposizione diretta a modificare il

sistema adottato per i magazzini a prezzo unico, o a consentirne la

modificazione da parte della Regione.

Infine, non si può desumere alcun argomento a favore della tesi

della Regione del Trentino-Alto Adige dal fatto che la legge statale

designasse "il Prefetto, presidente del Consiglio provinciale delle

corporazioni" (art. 1 del R.D.L. 21 luglio 1938, n. 1468), sia perché

le attribuzioni conferite al prefetto in tale veste sono state

chiaramente assegnate al prefetto sic et simpliciter dall'art. 1 del

D.L. C. P. S. 13 aprile 1947, n. 630, sia anche perché la presidenza

di tale Consiglio spettava al prefetto come organo dello Stato, e come

tale egli può continuare ad esercitarle fino a che altre eventuali

norme di attuazione dello Statuto regionale non intervengano a regolare

diversamente la materia.