Sentenza n. 79/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia

notificato il 2 maggio 1988, depositato in Cancelleria il 10 maggio

1988 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 1988, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del provvedimento, enunciato nel

telegramma del Presidente del Consiglio dei ministri, n. 200/1784 del

19 marzo 1988, con il quale il Governo ha rinviato per la seconda

volta, al riesame del Consiglio Regionale del Friuli-Venezia Giulia,

la legge contenente "Norme in materia di riordino fondiario", già

approvata (su precedente rinvio) il 10 febbraio 1988;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avv. Gaspare Pacia per la Regione e l'Avvocato dello Stato

Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, con ricorso del 26 aprile

1988, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del

Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito del telegramma dello

stesso Presidente del Consiglio n. 200/1784 del 19 marzo 1988, con il

quale il Governo ha rinviato, per la seconda volta, al riesame del

Consiglio regionale la legge, dal titolo "Norme in materia di

riordinamento fondiario", già riapprovata dallo stesso Consiglio,

dopo un precedente rinvio governativo, nella seduta del 10 febbraio

1988. Sulla base del fatto che la legge rinviata al riesame del

Consiglio regionale per la seconda volta non potrebbe essere

considerata come una legge "nuova" (dato che la Regione avrebbe

apportato, a seguito del primo rinvio, soltanto le modifiche

necessarie per l'adeguamento alle censure mosse dal Governo) e che il

secondo rinvio governativo avrebbe prospettato nuovi profili di

illegittimità in relazione a disposizioni già esistenti nel testo

sottoposto al controllo governativo precedente e non toccate, allora,

da alcuna censura, la Regione ricorrente chiede che questa Corte

dichiari che non spetta al Governo reiterare il rinvio di una legge

regionale già riapprovata dal Consiglio regionale con le modifiche

rese necessarie dalle censure proposte con il precedente rinvio

governativo e, di conseguenza, che si annulli il secondo rinvio

effettuato dal Governo.

Più in particolare, la Regione sottolinea che, dopo una premessa

contenente generiche osservazioni, il primo rinvio governativo aveva

mosso alla legge sul riordinamento fondiario sei censure alle quali

la Regione si è conformata.

Innanzitutto, il Governo riteneva che l'art. 2 violasse il

principio di legalità (art. 97 Cost.), in quanto non indicava i

parametri in base ai quali la pubblica amministrazione avrebbe potuto

individuare le dimensioni delle unità fondiarie non convenienti ai

fini di un razionale sfruttamento dei suoli. In sede di

riapprovazione, il Consiglio regionale ha, conseguentemente,

integrato l'art. 2 prevedendo che "la dimensione dell'unità

fondiaria conveniente è determinata per distinte zone agrarie

omogenee, avendo presenti le realtà socio-economiche, gli

ordinamenti produttivi, i vincoli ambientali, le esigenze per una

razionale attività agraria ed il miglior utilizzo del suolo, anche

ai fini dell'estensione dell'irrigazione, nonché il contenimento dei

costi delle opere pubbliche di bonifica e della loro manutenzione ed

esercizio".

Con la seconda censura il Governo contestava la legittimità degli

artt. 7 e 8 - che istituivano le commissioni di stima e le

commissioni dei tecnici, e rinviavano, per il compenso dei componenti

di tali commissioni, al provvedimento di nomina - sul presupposto che

tali articoli violavano il principio della riserva di legge. Il

Consiglio regionale, in sede di riapprovazione, ha disposto che i su

detti compensi fossero determinati secondo le norme contenute in

altre leggi regionali, già in vigore.

Con la terza censura il Governo riteneva che l'art. 16, nel

prevedere che i piani di riordino potessero ridurre le aree da

riservare a valorizzazione ambientale o destinate a nuovi ambiti

boschivi o di ricostituzione vegetale, si poneva in contrasto con

l'art. 9, secondo comma, della Costituzione (tutela del paesaggio) e

con la legge n. 431 del 1985 (tutela delle zone di particolare

interesse ambientale). In sede di riapprovazione, il Consiglio

regionale ha modificato l'art. 16 eliminando il potere di riduzione

prima ricordato e prevedendo che l'estensione delle aree su dette

"dev'essere, comunque, almeno equivalente alla preesistente".

Il quarto motivo di rinvio concerneva l'art. 21, secondo comma,

che, ad avviso del Governo, prevedeva un sistema di conoscenza del

piano di riordino da parte degli interessati diverso da quello

previsto dall'art. 26 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, a tutela dei

singoli proprietari. Il Consiglio regionale, in sede di

riapprovazione, ha ritenuto di non modificare l'art. 21, secondo

comma, sulla base del rilievo che l'art. 26 del r.d. n. 215 del 1933

è espressamente richiamato dal successivo art. 23, il quale integra

la disciplina sull'avviso del deposito del piano disposta dall'art.

21, e che, pertanto, il rilievo governativo si basava su una lettura

erronea della legge rinviata.

Con il quinto motivo il Governo censurava ancora l'art. 21, in

quanto, nel prevedere che il parere dell'assemblea dei proprietari si

doveva intendere reso qualora fosse stato espresso il consenso dei

titolari di almeno il 60% della superficie complessiva dei terreni

soggetti a riordino, ometteva, in violazione del principio di

eguaglianza, ogni valutazione del consenso dei proprietari anche su

base capitaria. In sede di riapprovazione, il Consiglio regionale ha

modificato l'art. 21 inserendo anche la necessità che sia espresso

il consenso di almeno il 30% dei proprietari, sempreché sul piano

non si pronunci in senso contrario il 45% degli stessi proprietari.

Infine, con il sesto motivo di ricorso il Governo censurava l'art.

24, in quanto, prevedendo un termine di novanta giorni per ricorrere

contro il piano di riordino, contrastava con l'art. 2 del d.P.R. n.

1199 del 1971, che fissa un termine per la proposizione di gravami in

trenta giorni, interferendo, così, con la materia del contenzioso

amministrativo, riservata alla competenza dello Stato. In sede di

riapprovazione, l'art. 26 è stato modificato riducendo il termine a

trenta giorni.

Secondo la ricorrente, dopo che la legge era stata riapprovata con

le modifiche richieste e comunicata al Commissario del Governo in

data 18 febbraio 1988, il Governo, nel trentesimo giorno a partire

dalla nuova comunicazione, ha disposto un ulteriore rinvio

contestando la legittimità di altri articoli della legge che non

erano stati modificati nel corso della seconda lettura. Più

precisamente, le censure si appuntavano sull'art. 3, primo comma, per

violazione degli artt. 42, 43 e 44 della Costituzione; sull'art. 4,

secondo comma, per contrasto con il principio generale che incentra

sui proprietari consorziati le funzioni di bonifica e di

ricomposizione fondiaria; sull'art. 5, secondo comma, in quanto

contiene una formulazione equivoca; sugli artt. 17, lett. f, e 21,

primo comma, per violazione del principio generale già espresso in

relazione alle precedenti censure sull'art. 4, secondo comma; sugli

artt. 22 e 4, terzo comma, per manifesta irragionevolezza; sull'art.

34, in quanto permette l'avvio delle operazioni di riordino senza che

siano prima esperiti l'esame dei ricorsi e l'approvazione del piano

da parte degli organi regionali competenti.

Ad avviso della Regione, tale secondo rinvio deve ritenersi

contrario all'art. 29 dello Statuto F.V.G., non potendosi considerare

la legge riapprovata in seguito al primo rinvio come legge "nuova",

ai sensi della giurisprudenza costituzionale, dato che, in sede di

riapprovazione, erano stati introdotti soltanto gli emendamenti

ritenuti necessari per adeguare le disposizioni censurate ai rilievi

governativi. Di modo che, ove il Governo avesse dubitato della

congruità di quegli emendamenti rispetto ai rilievi contenuti

nell'atto di rinvio, avrebbe potuto soltanto sollevare avanti a

questa Corte questione di legittimità costituzionale delle relative

disposizioni. Al contrario, l'organo di controllo, sull'erroneo

presupposto che si trattasse di una legge "nuova", ha operato un

secondo rinvio concernente disposizioni non incise dal primo rinvio,

avviando così, fuori termine, un secondo procedimento di controllo

su altre parti della legge non coinvolte nel primo procedimento e

sulle quali, pertanto, il controllo si era concluso

irreversibilmente, in senso positivo, alla scadenza del termine dei

trenta giorni dalla comunicazione della (prima) approvazione.

2. - Si è regolarmente costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri per chiedere il rigetto del ricorso.

Secondo la difesa del Presidente del Consiglio, quando il

Consiglio regionale intende riapprovare una legge rinviata dal

governo dovrebbe votarla a maggioranza assoluta in ogni caso,

compresa l'ipotesi di totale adeguamento ai motivi del rinvio. In

altre parole, ad avviso del resistente, la riapprovazione a

maggioranza assoluta costituisce un presupposto necessario perché il

Governo possa impugnare la legge rinviata per (supposti) vizi di

legittimità costituzionale.

Oltre a questo presupposto, la giurisprudenza costituzionale ne

avrebbe individuato uno ulteriore, consistente nel fatto che la legge

oggetto di un precedente rinvio non può subire modifiche tali da

dover essere ritenuta una legge "nuova". Ma, mentre la sentenza n. 40

del 1977 aveva utilizzato un criterio strettamente formale e certo,

nel senso che considerava come "nuova" qualsiasi legge che non fosse

stata riapprovata "nel medesimo identico testo che aveva formato

oggetto della prima deliberazione", la sentenza n. 158 del 1988,

ritenendo di dover considerare come "nuova" la legge che fosse stata

riapprovata con un diverso significato normativo e rendendo, quindi,

ininfluenti, a tal fine, sia le modifiche apportate per adeguarsi

alle censure governative, sia quelle esterne al contenuto dispositivo

della legge, avrebbe affidato al Governo il compito di valutare se le

modifiche apportate intendevano essere un adeguamento alle censure

governative oppure un elemento in grado di rendere la legge come

"nuova" e tale, pertanto, da permettere un secondo rinvio per

qualsiasi motivo.

In questa situazione, secondo l'Avvocatura dello Stato,

assumerebbe particolare rilievo il modo in cui il Consiglio regionale

affronta il riesame della legge rinviata e lo risolve. In

particolare, ove il legislatore regionale riapprovasse la

deliberazione censurata a maggioranza assoluta, esso mostrerebbe di

voler considerare la legge come non "nuova", mentre, ove riapprovasse

con la sola maggioranza semplice, il testo votata non potrebbe non

qualificarsi ex se, qualunque sia il suo contenuto dispositivo (e

anche se fosse eguale al precedente), come legge "nuova", avendo il

legislatore rivelato, con quella maggioranza, che intendeva riaprire

il procedimento legislativo e sottoporsi, così, all'eventualità di

un nuovo rinvio per qualsiasi motivo.

Nel caso in esame, poiché il Consiglio regionale ha riapprovato

la legge a maggioranza semplice, esso ha qualificato la legge come

"nuova" e il Governo, dovendo basarsi su quello che il legislatore

regionale ritiene di ufficializzare e non potendo proporre questione

di legittimità costituzionale in mancanza del presupposto della

riapprovazione a maggioranza assoluta, non avrebbe avuto altra scelta

che operare un ulteriore rinvio su una legge qualificata come "nuova"

e che, per chiari segni, non sembrava aver recepito le osservazioni

di fondo del Governo, circa la non rispondenza della legge nel suo

complesso ai principi costituzionali sulla proprietà privata (artt.

9, secondo comma, 42, 43 e 44 della Costituzione).

3. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza, la

Regione Friuli-Venezia Giulia contesta il rilievo dell'Avvocatura, in

base al quale, in sede di riapprovazione, la Regione non si sarebbe

adeguata alle censure generali relative alla tutela della proprietà

privata. In realtà, precisa la ricorrente, il richiamo degli artt.

9, 42, 43 e 44 della Costituzione fungerebbe nel rinvio da mera

premessa rispetto alle censure vere e proprie, premessa che non si

tradurrebbe in specifici motivi di illegittimità. Nel ricordare,

anzi, che il Consiglio regionale ha modificato soltanto le

disposizioni censurate dal Governo e che, nel far ciò, si è posto

sulla scia della sentenza n. 158 del 1988 della Corte costituzionale,

la quale ha affermato che non può considerarsi come "nuova" una

legge che sia stata modificata solamente al fine di adeguarsi alle

censure governative, la ricorrente ritiene che il Governo abbia

arbitrariamente avviato un ulteriore procedimento di controllo, in

violazione dell'art. 29 dello Statuto (e dell'art. 127 della

Costituzione).

Né, sempre ad avviso della Regione, potrebbe dirsi, come afferma

l'Avvocatura, che l'avvenuta riapprovazione a maggioranza semplice

produca l'effetto di riaprire il procedimento legislativo. Secondo la

ricorrente, infatti, la maggioranza assoluta sarebbe necessaria

soltanto al fine di opporsi alle censure governative, ma non quando

il Consiglio regionale ritenga, come nell'ipotesi, di riapprovare la

stessa legge conformandola ai rilievi governativi. In ogni caso,

poiché nella opinione dell'Avvocatura dello Stato il tipo di

maggioranza con cui è stata riapprovata la legge sarebbe solo un

elemento rivelatore dell'intenzione del Consiglio regionale di

riapprovare la stessa legge oppure di riaprire il procedimento con

una nuova deliberazione legislativa, l'intenzione del Consiglio

regionale, ad avviso della ricorrente, sarebbe chiaramente rivelata

da un altro elemento, cioè dal fatto che, in sede di riapprovazione,

sia stata votata l'inammissibilità degli emendamenti non riferibili

ai motivi del rinvio o che, comunque, riguardavano parti della legge

non toccate dalle censure governative. Da ultimo, la ricorrente

rileva che, ove il Governo avesse ritenuto che la maggioranza

semplice non fosse costituzionalmente ammessa, anziché operare un

secondo rinvio, avrebbe dovuto impugnare la legge regionale, in

quanto, quest'ultima essendo stata riapprovata con una maggioranza

diversa da quella che il Governo ritiene necessaria per la

riapprovazione, doveva essere coerentemente considerata come viziata

nel procedimento formativo. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione indicato in epigrafe è stato

sollevato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia in relazione a un atto

di rinvio per il riesame che il Governo ha effettuato, per la seconda

volta, nei confronti della legge intitolata "Norme in materia di

riordinamento fondiario", sulla quale il Consiglio regionale aveva

già deliberato dopo un precedente rinvio governativo. Poiché,

secondo la ricostruzione fatta dalla ricorrente, la seconda votazione

del Consiglio regionale è avvenuta su un testo legislativo nel quale

erano state modificate soltanto le norme oggetto del primo rinvio, la

Regione ritiene che il Governo abbia reiterato l'atto di rinvio in

contrasto con l'art. 29 dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia

Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), il quale

riproduce sostanzialmente il meccanismo di controllo sulle leggi

regionali previsto dall'art. 127 della Costituzione. Su tale base, la

stessa Regione chiede che la Corte dichiari che non spetta al Governo

reiterare il rinvio per il riesame di una stessa legge e, di

conseguenza, annulli il secondo rinvio effettuato dal Governo.

2. - Con la sentenza n. 158 del 1988, questa Corte ha affermato

che il sistema di controllo delle leggi regionali previsto dall'art.

127 della Costituzione (e, quindi, anche quello, identico, contenuto

nell'art. 29 dello Statuto friulano) non permette che il Governo

possa reiterare il rinvio di una stessa legge al Consiglio regionale

perché ne riesamini il contenuto alla luce delle censure da esso

formulate. Il divieto di reiterazione si desume chiaramente tanto

dalla lettura delle norme costituzionali che regolano il rinvio,

quanto dai principi ispiratori sottesi all'intero meccanismo di

controllo ivi previsto.

Gli artt. 127 della Costituzione e 29 dello Statuto friulano

stabiliscono, infatti, che, nel caso di rinvio di una legge

regionale, "ove il Consiglio regionale la approvi di nuovo a

maggioranza assoluta dei suoi componenti", la legge stessa è

promulgata, se, entro quindici giorni dalla nuova comunicazione, il

Governo della Repubblica non promuova la questione di legittimità

davanti alla Corte costituzionale o quella di merito, per contrasto

di interessi, davanti alle Camere. Ancor più chiaramente, l'art. 31

della legge 11 marzo 1953, n. 87, nell'interpretare le predette norme

costituzionali, stabilisce che il ricorso di costituzionalità può

esser proposto dal Governo entro il termine di quindici giorni da

quando gli è stato comunicato "che la legge è stata per la seconda

volta approvata dal Consiglio regionale".

Questa interpretazione letterale è confermata da una valutazione

dell'istituto del rinvio per il riesame nell'ambito del complessivo

sistema di controllo previsto dall'art. 127 della Costituzione (e

dall'art. 29 dello Statuto friulano).

Se è vero, come questa Corte ha più volte affermato, che il

rinvio entra in un procedimento di controllo unitario, nel senso che

tra il rinvio e il ricorso deve sussistere una sostanziale

corrispondenza dei motivi addotti e, quindi, una medesima valutazione

della contrarietà della legge alla Costituzione (v. sentt. nn. 147

del 1972, 212 del 1976, 107 del 1983, 72 del 1985, 217 del 1987 e 726

del 1988), è pur vero che quella del rinvio costituisce una fase

procedimentale dotata di caratteri suoi propri e distinta, quanto a

funzione, dalle altre fasi del controllo, nel senso che è

semplicemente diretto a produrre effetti sospensivi in relazione alla

promulgazione della legge regionale sottoposta al controllo. Come

esercizio di un potere volto a innescare un momento di riflessione

del legislatore regionale in ordine ai rilievi formulati, il rinvio

si esaurisce nella posizione di un vincolo al Consiglio regionale di

riconsiderare la legge che ne è stata oggetto (sempreché,

ovviamente, intenda proseguire l'iter legislativo), vincolo che può

essere rimosso ove il Consiglio stesso riapprovi, ai sensi dell'art.

127 della Costituzione (e dell'art. 29 dello Statuto friulano), la

medesima legge. In tal caso, il Governo non può esercitare di nuovo

il potere di rinvio, che ha già consumato, ma, ove ritenga che la

Regione non si sia conformata ai propri rilievi, può soltanto

passare alla seconda fase del controllo, promuovendo, con un ricorso

alla Corte costituzionale (o, nel caso di contrasto d'interessi, al

Parlamento), l'accertamento definitivo sulla fondatezza delle censure

inizialmente formulate nel rinvio e sviluppate, poi, nel ricorso. Il

sistema di termini brevi e certi, fissati direttamente dalla

Costituzione tanto per il rinvio (trenta giorni) quanto per il

ricorso (quindici giorni), testimonia la volontà del Costituente di

concepire l'atto di rinvio come esercizio di un potere non

ripetibile, volto a produrre una sospensione dell'iter legislativo

non protraibile per lungo tempo ad arbitrio di una o di ambedue le

parti coinvolte nel relativo sub-procedimento.

3. - Il divieto di reiterazione del rinvio opera soltanto sulla

premessa che oggetto della seconda approvazione compiuta dal

Consiglio regionale sia la stessa legge precedentemente rinviata.

Quando, invece, il legislatore regionale decida, nel rispetto delle

norme del proprio regolamento consiliare, di deliberare una legge

nuova, ancorché contenente parti identiche a quella colpita dal

rinvio, il divieto non opera più e il Governo può esercitare ancora

il proprio potere di rinvio "per il semplice fatto che si tratta

propriamente, non già di una reiterazione dello stesso, ma piuttosto

di quell'unico e legittimo rinvio, che, ove lo si ritenesse vietato,

porterebbe al risultato di conferire alla regione la possibilità di

formulare disposizioni legislative ingiustificatamente immuni dal

controllo governativo" (sent. n. 158 del 1988).

Nel definire, in relazione al problema ricordato, i criteri per

decidere in quali casi si sia in presenza di una stessa legge ovvero

di una legge nuova, questa Corte ha via via messo a punto la propria

interpretazione dell'art. 127 della Costituzione in stretta

correlazione con le prassi effettivamente instauratesi

nell'applicazione delle norme costituzionali sul rinvio e, in

particolare, con i problemi (e, talora, gli abusi) che ne sono

conseguiti in ordine al rispetto pieno e sostanziale delle stesse

norme costituzionali.

In un primo tempo, la Corte si è orientata nel senso di

considerare come "nuove" soltanto le leggi contenenti modifiche

sostanziali al testo originario, in modo da ritenere di essere in

presenza della stessa legge anche quando questa fosse stata

leggermente modificata in sede di riapprovazione (v. sentt. nn. 132

del 1975 e 9 del 1976). Successivamente, però, riflettendo sulla

labilità e sulla equivocità della linea di confine tra

modificazioni sostanziali e modificazioni marginali (oltreché di

altre analoghe), la Corte ha tentato di porre fine alle numerose

contestazioni e alle discutibili prassi allora instauratesi adottando

un criterio di definizione rigido, tale da escludere il benché

minimo spazio di discrezionalità, consistente nel considerare come

"non nuova" soltanto la legge che fosse stata riapprovata dal

Consiglio regionale "nel medesimo identico testo che aveva formato

oggetto della prima deliberazione e del successivo rinvio" (sent. n.

40 del 1977). In tal modo, qualsiasi modifica apportata dal Consiglio

regionale nel corso della seconda approvazione, anche se del tutto

marginale o semplicemente formale e anche se operata al solo fine di

conformarsi alle osservazioni governative, avrebbe portato a

considerare la legge come "nuova" e, quindi, potenzialmente soggetta

a rinvio.

Tuttavia, anche in presenza di un criterio del genere, non sono

mancati consistenti fenomeni che hanno suscitato gravi perplessità.

In particolare, l'insistita prassi dei c.d. rinvii plurimi ha

prodotto tanto una sostanziale elusione delle norme e dei termini

stabiliti dalla Costituzione, quanto un pratico stravolgimento del

significato costituzionale dell'istituto del rinvio per riesame. La

funzione di quest'ultimo, consistente nell'innesco di una fase di

riflessione del legislatore regionale in ordine alle osservazioni

governative, è risultata praticamente vanificata dalla rigida

alternativa che, di fronte a un rinvio, si poneva, grazie anche al

criterio formale adottato per definire una legge come "nuova", al

Consiglio regionale: riapprovare la legge nel suo testo originario

per resistere al Governo senza prendere in alcuna considerazione le

sue osservazioni oppure dare inizio a una serie di modifiche parziali

e di rinvii che alla lunga avrebbe portato a un testo in qualche modo

"concordato" con l'organo di controllo.

In ragione di ciò, la Corte, con la sentenza n. 158 del 1988, ha

corretto i criteri precedentemente enunciati, ritenendo di

considerare come identica o "non-nuova", ai fini dell'applicazione

dell'art. 127 della Costituzione, non solo la legge cui non fosse

stata apportata alcuna modifica in sede di riapprovazione, ma anche

quella le cui modifiche non fossero tali da comportare un mutamento

del proprio significato normativo. In tale valutazione, ha precisato

la Corte nella stessa occasione, vanno comunque considerate

ininfluenti sia le modifiche relative a parti esterne al contenuto

dispositivo della legge (ad esempio, la disciplina della vacatio

legis o delle clausole d'urgenza), sia le modifiche attinenti alle

norme di copertura finanziaria che si siano rese necessarie a causa

del tempo trascorso tra la prima e la seconda deliberazione del

Consiglio regionale (ad esempio, imputazione delle spese al bilancio

dell'anno successivo a quello relativo alla prima stesura), sia le

modifiche concernenti le norme incise dalle censure formulate dal

Governo. Queste ultime, in particolare, non possono essere

considerate rilevanti al fine di ritenere una legge come "nuova",

poiché, come si è già precisato, il sistema di termini brevi e

certi stabiliti dalla Costituzione sta ad attestare che la funzione

del rinvio consiste nel sospendere la promulgazione al fine di

stimolare una pronta conformazione della legge o, quantomeno, una

riflessione sulla compatibilità della stessa rispetto ai parametri

di legittimità (o di merito) invocati, compatibilità sulla quale,

in caso di contrasto tra Governo e regioni, è giudice definitivo la

Corte costituzionale (o il Parlamento).

4. - Nell'interpretare la posizione della Corte, l'Avvocatura

dello Stato ritiene che, sulla sua base, occorrerebbe considerare

come determinante, al fine di stabilire se la legge adottata in

seconda votazione sia "nuova", l'atteggiamento o, persino,

l'intenzione imputabile al Consiglio regionale in sede di riesame

della legge stessa.

Ma così non è, poiché, come è stato appena ribadito,

determinante è il dato obiettivo relativo alla natura e all'oggetto

delle modifiche apportate. Infatti, contrariamente a quanto suppone

l'Avvocatura dello Stato, è il contenuto effettivo della

deliberazione l'elemento decisivo per la valutazione della "novità"

della legge, e non già la maggioranza adottata o la votazione

dell'inammissibilità degli emendamenti diretti a modificare le parti

della legge non censurata dal rinvio. Pertanto, è in relazione ad

esso che occorre valutare la legittimità della maggioranza adottata,

e non viceversa. E se così non fosse, del resto, considerata

l'impossibilità di rinvenire, nel caso, criteri di identità della

legge di natura procedurale o meramente formale, si perverrebbe

all'inammissibile risultato di riconoscere all'autore dell'atto da

sottoporre al controllo il potere di determinare di volta in volta le

possibili forme di controllo (rinvio o ricorso) sulla base di una

supposta libertà di qualificare, in sede di riapprovazione, in un

modo o nell'altro la legge rinviata.

5. - Alla luce dei principi posti dalla giurisprudenza

costituzionale e ribaditi nei punti precedenti, se si guarda soltanto

al contenuto normativo delle modifiche apportate dal Consiglio

regionale friulano nel corso della nuova deliberazione della legge

sul riordino fondiario, si dovrebbe concludere che quelle modifiche

non presentavano caratteri tali da indurre a ritenere che si

trattasse di una legge "nuova". Il testo originario, infatti, è

stato modificato dal Consiglio regionale soltanto in relazione a

norme incise dalle censure contenute nel (primo) rinvio governativo,

e non in relazione ad altre. Né rileva verificare se il legislatore

regionale, operando tali modifiche, si sia effettivamente adeguato ai

rilievi governativi o abbia tralasciato di considerare alcune

osservazioni dell'organo di controllo, poiché ciò che è decisivo

per qualificare una legge come "non-nuova" è il fatto che il

Consiglio regionale non abbia modificato, come nel caso non ha

modificato, norme diverse da quelle incise dal rinvio. È pertanto

ininfluente, ai fini della risoluzione del problema, tanto

l'osservazione dell'Avvocatura dello Stato per la quale il

legislatore regionale non si sarebbe adeguato ai dubbi di

costituzionalità espressi dal rinvio in relazione agli artt. 9,

secondo comma, 42, 43 e 44 della Costituzione, quanto l'osservazione

della Regione, peraltro in sé corretta, secondo la quale quei

rilievi non costituiscono vere e proprie censure, mancando in essi

qualsiasi riferimento alle disposizioni della legge rinviata che il

Governo assumeva come contrastanti con quei parametri.

Ciò non ostante, poiché la nuova deliberazione del Consiglio

regionale sulla legge rinviata è avvenuta a maggioranza semplice, e

non già a maggioranza assoluta dei componenti, come prescrive invece

l'art. 29 dello Statuto friulano (oltreché l'art. 127 della

Costituzione), la legge non può considerarsi (ri-)approvata.

Non può, infatti, sostenersi, contrariamente a quanto afferma la

Regione ricorrente, che, quando il Consiglio regionale intenda

conformarsi ai rilievi governativi, sia sufficiente, perché la legge

possa esser considerata riapprovata, la maggioranza semplice. Nella

configurazione che ne dà la Costituzione, il rinvio è delineato

come un vero e proprio veto sospensivo, che il Governo può,

motivatamente apporre, prima della promulgazione della legge, a

tutela di interessi o di valori superiori. In altre parole, con

l'atto di rinvio per il riesame il Governo non formula semplici

consigli od osservazioni che il legislatore regionale può superare

con la riapprovazione della legge a maggioranza semplice (cioè con

la stessa maggioranza necessaria alla sua deliberazione ordinaria),

ma esercita, piuttosto, un potere di blocco, se pure non definitivo,

nei confronti dell'intera legge, che il Consiglio regionale può

rimuovere soltanto con la maggioranza assoluta dei propri componenti,

cioè con un rafforzamento del consenso necessario per la comune

approvazione delle leggi (e salva sempre la possibilità del Governo

di adire la Corte costituzionale o il Parlamento). Poiché, dunque,

tale maggioranza è richiesta al mero fine di superare il veto

sospensivo espresso con il rinvio e in nessun modo costituisce un

requisito logicamente collegato all'atteggiamento sostanziale che il

Consiglio regionale intende tenere di fronte alle censure mossegli,

essa deve sussistere in ogni caso in cui la seconda deliberazione

sulla legge rinviata abbia obiettivamente il valore di una

riapprovazione dello stesso atto legislativo (v. anche sentt. nn. 8

del 1967, 92, 153 e 235 del 1976).

Per tali ragioni, dal momento che la legge rinviata andava

oggettivamente considerata come "non-nuova" e dal momento che nella

deliberazione successiva al (primo) rinvio non è stata raggiunta la

maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale, il

Presidente di quest'ultimo collegio avrebbe dovuto dichiarare la

legge stessa "non approvata", ai sensi dell'art. 29, secondo comma,

dello Statuto friulano. In ogni caso, in seguito alla suddetta

deliberazione la legge non può essere considerata come promulgabile

e, conseguentemente, il ricorso per conflitto di attribuzione

presentato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia va dichiarato

inammissibile per mancanza di interesse della ricorrente.