Sentenza n. 78/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana, notificato il 18 luglio 1970, depositato in cancelleria il

21 successivo ed iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1970, per

conflitto di attribuzione determinato dalla circolare del Ministero del

lavoro e della previdenza sociale 9 maggio 1970, n. 131159-16-1355,

recante " disposizioni in materia di collocamento e di accertamento dei

lavoratori agricoli ai fini previdenziali ed assistenziali".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 1971 il Giudice relatore

Giuseppe Chiarelli;

uditi gli avvocati Salvatore Villari e Antonino Sansone, per la

Regione siciliana, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il Presidente della Regione siciliana, con atto 18 luglio 1970, ha

proposto ricorso contro il Presidente del Consiglio dei ministri per

regolamento di competenza tra la Regione e lo Stato, conseguente a

conflitto di attribuzione determinato dalla circolare del Ministero del

lavoro e della previdenza sociale 9 maggio 1970, n. 131159-16-1355,

avente per oggetto: "Decreto legge 3 febbraio 1970, n. 7, convertito

con modificazioni in legge 11 marzo 1970, n. 83. Disposizioni in

materia di collocamento e di accertamento dei lavoratori agricoli ai

fini previdenziali ed assistenziali". Premesso che la materia del

collocamento è di competenza della Regione, ex art. 17 lett. f dello

Statuto, col ricorso si chiede che la Corte dichiari la competenza

dell'Assessore regionale per il lavoro e la cooperazione a nominare le

Commissioni regionali e provinciali di collocamento, secondo la legge

regionale sul collocamento 27 dicembre 1969, n. 52; a decidere i

ricorsi al Ministro del lavoro previsti dal predetto decreto legge n. 7

del 1970; a impartire istruzioni agli uffici dipendenti del lavoro per

il coordinamento dell'attività delle Commissioni disciplinate dalla

legislazione statale e dalla citata legge regionale. Si chiede

conseguentemente che sia annullata la circolare ministeriale citata,

nella parte in cui, omettendo di precisare la delimitazione, rispetto

al territorio della Regione siciliana, della competenza delle

Commissioni ex d.l. 1970 n. 7, invade la competenza della Regione.

Con atto 6 agosto 1970 si è costituito il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato. In esso si eccepisce preliminarmente la inammissibilità del

ricorso, per verificatasi acquiescenza da parte della Regione al

decreto legge n. 7 del 1970 e alla legge di conversione. Nel merito si

rileva che la competenza della Regione di cui all'art. 17 dello Statuto

è secondaria rispetto a quella dello Stato, e pertanto la legge

regionale n. 52 del 1969 è da considerare caducata per effetto del

decreto legge n. 7 del 1970, non essendo conforme ai principi da questo

introdotti nella legislazione statale. Si nega quindi che nella Regione

possa continuare ad esistere l'apparato organizzativo previsto da

quella legge e si chiede pertanto la reiezione del ricorso, ove non sia

dichiarato inammissibile.

Le ragioni hic et inde dedotte sono state sviluppate dalle parti in

successive memorie. La difesa della Regione, nella sua memoria, ha

inoltre sollevato la questione di legittimità costituzionale degli

artt. 2, 4, 6 e 17 del decreto legge n. 7 del 1970, per violazione

dell'art. 17 lett. f dello Statuto e delle norme di attuazione in

materia di lavoro e previdenza sociale di cui al d.P.R. 25 giugno 1957,

n. 138.

Nella discussione orale le difese di entrambe le parti hanno

illustrato i rispettivi argomenti. L'Avvocatura dello Stato si è

opposta alla eccezione di illegittimità costituzionale proposta ex

adverso. Considerato in diritto :

1. - Il conflitto di attribuzione su cui la Corte è chiamata a

decidere è stato originato dalla circolare del Ministero del lavoro 9

maggio 1970, contenente disposizioni di esecuzione del decreto legge 3

febbraio 1970, n. 7, e della legge di conversione 11 marzo 1970, n. 83,

concernenti il collocamento e l'accertamento ai fini previdenziali e

assistenziali dei lavoratori agricoli. Si assume dalla Regione che,

essendo la materia del collocamento di sua competenza per l'art. 17

lett. f dello Statuto, ed essendo regolata dalla vigente legge

regionale 27 dicembre 1969, n. 52, il decreto legge n. 7 del 1970 non

sarebbe applicabile in Sicilia nella parte riguardante il collocamento.

La circolare ministeriale avrebbe pertanto invaso la competenza della

Regione, violando l'art. 20 dello Statuto in relazione al predetto art.

17 lett. f, col non precisare che, nel territorio della Regione, alle

Commissioni previste dal decreto legge n. 7 del 1970, di nomina del

Ministro, spettano soltanto le attribuzioni in materia di accertamento

a fini previdenziali, mentre sarebbe rimasta inalterata, anche per

quanto riguarda la manodopera agricola, la competenza in materia di

collocamento delle Commissioni previste dalla legge regionale n. 52 del

1969, di nomina dell'Assessore al lavoro. A quest'ultimo spetterebbe

anche la decisione dei ricorsi previsti dal decreto legge n. 7 e

l'emanazione delle istruzioni per il coordinamento delle attività

delle Commissioni.

Nella memoria la difesa della Regione ha successivamente sollevato

eccezione di legittimità costituzionale delle norme del decreto legge

n. 7 riguardanti la composizione delle Commissioni e la decisione dei

ricorsi.

La difesa dello Stato ha eccepito preliminarmente la

inammissibilità del ricorso, per avvenuta acquiescenza della Regione

al decreto legge n. 7 del 1970, non impugnato a suo tempo. Nel merito

ha sostenuto che la legge regionale n. 52 del 1969 sul collocamento,

riguardante anche i lavoratori agricoli, emanata nell'esercizio di una

competenza legislativa secondaria della Regione, deve ritenersi

caducata per effetto del citato decreto legge, che ha introdotto nella

legislazione statale nuovi principi, stabilendo, per i lavoratori

agricoli, l'interdipendenza delle funzioni di collocamento e di quelle

di accertamento a fini previdenziali e la unificazione dei compiti

delle Commissioni regionali e provinciali, la cui nomina spetta allo

Stato.

Oggetto del presente giudizio è pertanto il regolamento delle

competenze tra Stato e Regione in materia di collocamento e di

accertamento previdenziale della manodopera agricola, in riferimento

agli artt. 20 e 17 lett. f dello Statuto e in relazione al decreto

legge n. 7 del 1970, convertito nella legge n. 83 dello stesso anno.

2. - L'eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata

dall'Avvocatura dello Stato, non può essere accolta, in conformità a

precedenti decisioni di questa Corte, dato il carattere autonomo

dell'atto amministrativo che nel presente giudizio si assume abbia

violato la competenza regionale.

Va parimenti disattesa l'eccezione di illegittimità costituzionale

prospettata dalla difesa della Regione, giacché la risoluzione del

proposto conflitto e la definizione delle competenze contestate non

sono condizionate dalla decisione di essa.

3. - Nel merito, osserva la Corte che, come ebbe occasione di

dichiarare in una precedente sentenza (n. 7 del 1957), la materia del

collocamento rientra nella competenza legislativa concorrente della

Regione siciliana (art. 17 lett. f Statuto) e nella sua competenza

amministrativa (ex art. 20 Statuto).

Per quanto riguarda, invece, l'accertamento dei lavoratori agricoli

e la formazione dei loro elenchi nominativi ai fini previdenziali, la

competenza spetta allo Stato, dato il carattere nazionale del sistema

della previdenza e degli enti a cui è affidata la sua attuazione

(sentenza n. 59 del 1966).

Il decreto legge n. 7 del 1970 ha unificato, per i lavoratori

agricoli, le modalità dell'accertamento contributivo, collegando il

sistema dell'accertamento con quello del collocamento; ha attribuito i

poteri deliberativi ad apposite Commissioni; e ha stabilito la

rappresentanza, in queste ultime, delle categorie interessate, con

prevalenza della rappresentanza dei lavoratori.

In quanto il detto decreto legge attiene alla disciplina del

sistema previdenziale dei lavoratori agricoli, di competenza dello

Stato, esso è applicabile nella Regione siciliana. A ciò non osta

l'aver connesso l'accertamento dei titolari dei diritti previdenziali

col servizio del collocamento, giacché la competenza secondaria della

Regione in materia di collocamento non può costituire limite o

impedimento all'esercizio da parte dello Stato della sua competenza in

materia di previdenza, e non può privare lo Stato della possibilità

di collegare il detto accertamento col servizio del collocamento, se

l'unificazione dei servizi è ritenuta necessaria nell'interesse

generale, per la migliore attuazione in tutto il territorio nazionale

del sistema previdenziale.

Dall'applicabilità nella Regione del decreto legge n. 7 del 1970

consegue, non la caducazione della legge regionale 27 dicembre 1969 sul

collocamento, ma una riduzione della sua sfera d'efficacia ai

lavoratori non agricoli. Poiché infatti, quel decreto ha enucleato

dalla disciplina generale del collocamento la disciplina riguardante la

manodopera agricola, nell'ordinamento statale come nel regionale le

leggi sul collocamento in generale non sono applicabili nel settore

dell'agricoltura.

Ulteriore conseguenza è che nella Regione l'accertamento dei

lavoratori agricoli a fini previdenziali non può essere organizzato

con un sistema difforme da quello previsto dal decreto n. 7 del 1970.

Già nella ricordata sentenza n. 59 del 1966 la Corte affermò che la

Regione non può organizzare nel suo territorio il servizio

dell'accertamento previdenziale in modo diverso dallo Stato. La Regione

non può pertanto mantenere, per quanto riguarda la manodopera

agricola, la separazione del servizio del collocamento da quello

dell'accertamento e delle relative organizzazioni, impedendo nel

proprio territorio l'attuazione della disciplina unitaria voluta dal

legislatore statale per fini di interesse generale.

In concreto, è da escludere che le funzioni attinenti al

collocamento della manodopera agricola continuino, in Sicilia, ad

essere esercitate dalle Commissioni di cui alla legge regionale del

1969, e che soltanto quelle attinenti alla compilazione degli elenchi a

fini previdenziali siano esercitate dalle Commissioni previste dal

decreto legge n. 7 del 1970.

A ciò si oppone, oltre che il principio del coordinamento dei

servizi, degli uffici e dei procedimenti, il principio della

rappresentanza delle categorie interessate, di cui al detto decreto. È

vero che la rappresentanza delle categorie, con prevalenza di quelle

dei lavoratori, è anche richiesta dalla legge regionale del 1969; ma

tale rappresentanza è ivi stabilita in riferimento a tutti i settori

della produzione, insieme considerati, mentre per il decreto n. 7 del

1970 si richiede la rappresentanza dei lavoratori e dei datori di

lavoro dell'agricoltura.

4. - Dalle precedenti considerazioni non deriva che per effetto del

decreto n. 7 sia venuta meno, per quanto riguarda la manodopera

agricola, la competenza secondaria della Regione in materia di

collocamento. La legge ordinaria dello Stato non può infatti spostare,

con l'adozione di determinati principi, le competenze

costituzionalmente garantite.

Pertanto, ferma restando l'unitaria organizzazione dei servizi

stabilita dalla legge dello Stato ai fini della disciplina del sistema

previdenziale, di sua competenza, la Regione, nel rispetto dei principi

fissati nel decreto n. 7 e nella legge di conversione, potrà emanare,

limitatamente a quanto riguarda la disciplina del collocamento,

disposizioni di adattamento delle norme di quel decreto alle condizioni

particolari e agli interessi propri della Regione (art. 17 Statuto).

Quanto alle funzioni amministrative, è da tener presente che, in

attuazione dell'art. 20 e in relazione all'art. 17 lett. f dello

Statuto, il d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138 (norme d'attuazione in

materia di lavoro), dispose il trasferimento all'Amministrazione

regionale delle attribuzioni del Ministero del lavoro e della

previdenza e pose alle dipendenze della Regione gli uffici periferici

del Ministero stesso (art. 2). In conformità a dette norme, la legge

regionale 23 gennaio' 1957, n. 2, stabilì successivamente che le

funzioni esecutive e amministrative previste dalla legge nazionale sul

collocamento sono esercitate nella Regione dall'Assessore al lavoro

(art. 1) e dispose che è devoluta all'Assessore la nomina delle

Commissioni provinciali di cui alla detta legge (art. 5).

L'avvenuta devoluzione di tale competenza all'Assessore trovò

conferma nella già ricordata sentenza n. 7 del 1957 e in altra

successiva (sentenza n. 38 del 1957) di questa Corte, la quale ha più

recentemente affermato che "la Regione (siciliana) in materia di

rapporti di lavoro, a parte la potestà legislativa concorrente, ha una

competenza amministrativa, che consiste nell'esercizio, nel territorio

regionale, delle attribuzioni del Ministero del lavoro e della

previdenza sociale"(sentenza n. 69 del 1968).

In base alle norme innanzi richiamate, e in conformità alla

ricordata giurisprudenza, ritiene la Corte che vada riconosciuta la

competenza dell'Assessore regionale a nominare le Commissioni previste

dal decreto legge n. 7 del 1970.

L'esercizio di tale competenza da parte dell'organo regionale non

trova ostacolo nella connessione stabilita dal detto decreto tra il

collocamento della manodopera e l'accertamento a fini previdenziali.

Ciò che alla Regione non è consentito è di organizzare e di attuare,

per il lavoro agricolo, un sistema di collocamento indipendente dalla

funzione di accertamento a fini previdenziali e contrastante con i

principi stabiliti nella legge dello Stato; ma l'utilizzazione ai fini

dell'accertamento previdenziale delle risultanze del collocamento non

esclude l'utilizzazione dell'attività degli organi regionali per

l'attuazione della legge statale, in conformità e nei limiti delle

competenze proprie di essi. In particolare, non esclude la competenza

dell'Assessore regionale a nominare le Commissioni di cui al decreto

legge n. 7, restando ferme le attribuzioni ad esse conferite dallo

stesso decreto: la nomina da parte dell'Assessore non influisce,

infatti, sul sistema previdenziale dei lavoratori agricoli e sulla

relativa gestione.

Le stesse ragioni valgono quanto alla competenza dell'Assessore a

decidere i ricorsi contro l'iscrizione o la mancata iscrizione negli

elenchi dei lavoratori agricoli o contro le giornate di lavoro

assegnate, di cui all'art. 17 del decreto legge n. 7 del 1970.

Quanto alla facoltà di emanare istruzioni, va riconosciuta la

competenza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale ad

impartirle, per l'applicazione della legge statale, tramite l'Assessore

regionale, e la competenza dell'Assessore per quanto riguarda

l'attività relativa al collocamento, nel rispetto, da parte di

entrambi, dei limiti delle rispettive attribuzioni.

In base alle esposte ragioni il richiesto regolamento di

attribuzione va risolto riconoscendo ai detti organi le competenze di

cui innanzi, non in virtù della legge regionale n. 52 del 1969, ma in

conformità all'art. 20 dello Statuto, in relazione all'art. 17 lett.

f, e all'art. 1 delle norme di attuazione in materia di lavoro e

previdenza sociale (d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138).

Per le stesse ragioni, la circolare impugnata va annullata

limitatamente alla parte in cui non ha tenuto conto dell'avvenuto

trasferimento all'Assessore regionale delle funzioni del Ministero del

lavoro.