Sentenza n. 78/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del D.P.R. 18 dicembre

1952, n. 3308, promosso con ordinanza emessa il 1 dicembre 1960 dal

Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici per la

Basilicata nel procedimento civile tra il Comune di Garaguso e Turati

Silvio, Ottolini Lucia, la Sezione speciale per la riforma fondiaria in

Puglia e Lucania, D'Eufemia Vito e Magnante Rocco, iscritta al n. 4 del

Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 44 del 18 febbraio 1961.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 dicembre 1961 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Guido Pomarici, per il Comune di Garaguso, l'avv.

Guido Astuti, per Turati Silvio e Ottolini Lucia, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e per l'Ente di riforma.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici

per la Basilicata ha ritenuto non manifestamente infondata la questione

di legittimità costituzionale del D.P.R. 18 dicembre 1952, n. 3308,

che ha espropriato ai danni dei signori Silvio Turati e Lucia Ottolini

ha. 81. 54. 43 di terreno, sito in località Gualania, nel Comune di

Garaguso.

Risulta dalla diffusa esposizione contenuta nell'ordinanza di

rimessione che sin dal secolo scorso si è discusso sulla natura

demaniale dei terreni poi espropriati, e che, prima ancora che la

controversia venisse rimessa per competenza al Commissario regionale

per gli usi civici di Potenza, si erano avute pronunzie in vario senso

del Commissario per gli usi civici di Bari (decreto 12 marzo 1928 e

sentenza 23 aprile - 18 maggio 1940) e della Corte di appello di Roma,

Sezione usi civici (sentenza 2 - 16 febbraio 1942).

Ora il Commissario regionale per gli usi civici della Basilicata ha

ritenuto, sulla base di nuovi documenti e di nuove perizie, che "la

zona Gualania scorporata dall'Ente riforma in base alla legge delegata

del 18 dicembre 1952, n. 3308, ha natura demaniale". Soggiunge,

tuttavia, di non poter pronunziare tale declaratoria, né ammettere il

conseguente ordine di reintegra in favore del Comune di Garaguso per la

presenza del ricordato decreto delegato di espropriazione, emesso "sul

contrario presupposto che la predetta zona scorporata costituisca un

bene allodiale dei coniugi Turati-Ottolini o al più un bene ex -

feudale, ma non demaniale, dacché i beni di questa natura sono

sottratti allo scorporo dalla legge 21 ottobre 1950, n. 841".

Di qui la necessità di sospendere il giudizio e rinviare gli atti

alla Corte perché si pronunci sulla legittimità costituzionale del

decreto delegato. Il che appunto il Commissario regionale ha fatto, con

ordinanza 1 dicembre 1960, ritualmente pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 44 del 18 febbraio 1961.

2. - Nel presente giudizio si è costituito il Comune di Garaguso,

rappresentato e difeso dall'avv. Guido Pomarici, mediante deposito

delle deduzioni in data 10 marzo 1961. Ritiene la difesa del Comune la

manifesta illegittimità del decreto di espropriazione, stante che la

zona espropriata non sarebbe stata mai di proprietà dei signori Turati

Ottolini, che l'avrebbero usurpata ai danni del demanio comunale. Né a

questa dichiarazione di illegittimità si può opporre il fatto che

manchi una pronunzia, la quale accerti, con efficacia di giudicato, la

natura demaniale della zona contestata, o il fatto che i beni fossero

intestati nel catasto ai signori Turati - Ottolini, stante che una

decisione di questa Corte avrebbe affermato che la dichiarazione di

illegittimità costituzionale può aversi anche in pendenza del

procedimento davanti al giudice ordinario e che devono ritenersi

illegittimi i decreti di espropriazione che colpiscono fondi rustici

intestati nel catasto a persone diverse dall'effettivo proprietario,

data la differenza tra l'espropriazione della riforma fondiaria e

l'istituto del l'espropriazione per pubblica utilità.

3. - Nel giudizio si sono costituiti i coniugi Turati Ottolini,

rappresentati e difesi dall'avv. Guido Astuti, mediante il deposito

delle deduzioni in data 18 marzo 1961. La tesi fondamentale è questa:

che il meccanismo che regola le questioni di legittimità

costituzionale sarebbe tale da devolvere alla giurisdizione e

competenza della Corte "questioni anche di merito altrimenti soggette

alla normale cognizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria o

speciale".

Nel caso di specie l'indagine sull'asserita qualità demaniale dei

terreni espropriati, il cui accertamento determinerebbe

l'inespropriabilità dei beni e, quindi, il travalicamento dei confini

della delegazione, deve essere sottratta al potere giudiziario e

riservata alla competenza istituzionale della Corte "unico organo

costituzionalmente investito del sindacato di legittimità delle leggi

ordinarie o delegate". L'affermazione che si legge nell'ordinanza di

rinvio, che la zona Gualania ha natura demaniale, esprimerebbe soltanto

un apprezzamento circa la fondatezza della questione di legittimità

costituzionale, non "una declaratoria sul merito della questione", tale

da predeterminare o condizionare il giudizio della Corte, che dovrebbe

essere indipendente da qualsiasi apprezzamento del giudice a quo

intorno all'oggetto o al presupposto della questione di legittimità.

La difesa procede, poi, a riassumere le eccezioni di merito proposte

già davanti al Commissario per gli usi civici, dalle quali

risulterebbe chiaramente mancata la prova dell'esistenza e della

consistenza del preteso demanio da parte del Comune di Garaguso, prova

che, giusta la legislazione e la giurisprudenza, dovrebbe essere

fornita, appunto, dal Comune rivendicante, e che non può cavarsi

nemmeno dalle relazioni dei tre consulenti di ufficio, che dovrebbero

ritenersi "lacunose", contraddittorie, prive di giustificazione

testuale nei documenti prodotti in causa".

Subordinatamente la difesa sostiene che, nel caso la Corte

riconoscesse la demanialità del fondo, poiché i signori Turati

Ottolini furon sin dall'inizio proposti per la legittimazione del loro

possesso, tale diritto competerebbe loro a norma delle leggi vigenti

con efficacia ex tunc e, quindi, anteriore al 15 novembre 1949, con la

conseguenza che la condizione giuridica di enfiteuti o coloni perpetui

miglioratari, che verrebbe da essi così conseguita, comporterebbe la

piena legittimità dell'espropriazione a norma dell'art. 4 della legge

21 ottobre 1950, n. 841.

Infine, e in ogni caso, non si potrebbe non tener conto delle

radicali migliorie apportate al fondo segnatamente dagli attuali

proprietari espropriati, ai quali, pertanto, spetterebbe, in estrema

ipotesi, un incontestabile diritto di credito verso il Comune

rivendicante "nella loro qualità di possessori di buona fede,

acquirenti in base a titolo legittimo, e altrimenti idoneo al

trasferimento della proprietà".

4. - È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso come per legge

dall'Avvocatura generale dello Stato. L'atto di intervento è stato

depositato il 30 gennaio 1961.

I motivi secondo i quali il decreto di espropriazione deve essere

considerato perfettamente legittimo sono ad avviso dell'Avvocatura i

seguenti:

1) si è qui di fronte a un acquisto a titolo originario, non

derivativo: anche, dunque, se il titolo sul quale si fonda il diritto

dell'espropriato fosse annullato con efficacia retroattiva, tale evento

sopravvenuto sarebbe irrilevante ai fini dell'espropriazione;

2) alla data del 15 novembre 1949, legittimati passivi

all'espropriazione non potevano essere se non i coniugi Turati

Ottolini, ancora proprietari dei beni, stante che nessun atto

giuridicamente rilevante aveva dichiarato che i beni fossero di

proprietà del Comune di Garaguso e stante che nessuna "zona di

franchigia" - dice testualmente l'Avvocatura -, è consentita dalle

leggi di riforma "propter rem litigiosam";

3) non si potrebbe introdurre nel sistema delle leggi di riforma

quella che l'Avvocatura chiama la fenomenologia privatistica

dell'acquisto a non domino, la quale ammetterebbe la possibilità di un

sopravvenuto eccesso di delega, laddove la legittimità dell'esercizio

del potere da parte dello Stato, per di più in forma di legge,

potrebbe "essere valutato soltanto nella situazione di diritto

esistente all'atto di consumazione del potere medesimo";

4) nel caso di specie si versa in materia di usi civici dove, come

si sa, tra l'accertamento della usurpazione del demanio comunale e

l'estromissione dell'occupatore abusivo, si può inserire un terzo

elemento, la legittimità dell'occupazione, che implicherebbe la

trasformazione del demanio in allodio. Non sarebbe perciò possibile

asserire che alla data del 15 novembre 1949 fosse proprietario e

legittimato allo scorporo il Comune di Garaguso;

5) una esatta interpretazione dell'art. 9 della legge 12 maggio

1950, n. 230, porterebbe a trasferire i diritti controversi di uso

civico e quelli sui demani universali nella zona dei diritti dei terzi

da farsi valere sull'indennità di espropriazione.

Infine, l'Avvocatura crede di poter trarre argomento a favore della

sua tesi da una precedente decisione di questa Corte (sentenza 25

maggio 1957, n. 67).

5. - Si è costituita in giudizio anche la Sezione speciale di

riforma fondiaria dell'Ente Puglie e Lucania, rappresentata e difesa

dall'Avvocatura dello Stato, la quale, nelle deduzioni depositate il 30

gennaio 1961, si rifà alle considerazioni che sorreggono l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio, aggiungendo:

1) il Comune di Garaguso non ha sollevato questione di legittimità

costituzionale del decreto di esproprio che, secondo il medesimo

Comune, potrebbe sorgere solo dopo il giudicato, che accertasse demanio

universale i terreni espropriati ai coniugi Turati - Ottolini. Allo

stato, cioè, si richiederebbe soltanto la dichiarazione di

demanialità dei beni rivendicati. Se ne dovrebbe concludere che

mancherebbe la rilevanza della questione, non essendo il decreto di

espropriazione di ostacolo alla richiesta dichiarazione di demanialità

e ai fini dell'attribuzione dell'indennità;

2) nel merito, difetterebbero nel modo più assoluto gli elementi

perché si possa parlare di demanio universale.

6. - Tanto i signori Turati - Ottolini quanto il Comune di Garaguso

hanno depositato memorie, rispettivamente il 21 e 24 novembre di

quest'anno, nelle quali ribadiscono le rispettive tesi difensive.

Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato il 22 novembre scorso

una memoria nella quale richiama l'attenzione della Corte su una

circostanza che definisce "di notevole rilievo". Sarebbe pacifico che

il Commissario per gli usi civici esercita una funzione giurisdizionale

soltanto nell'accertare l'esistenza e la consistenza dell'uso civico o

del demanio e un'attività amministrativa di carattere discrezionale,

che consiste nell'ordinare la reintegra o nell'ammettere la

legittimazione. Il decreto di esproprio non vieterebbe la dichiarazione

di demanialità, ma soltanto l'emanazione dell'ordine di reintegra.

Senonché a questo punto si sarebbe fuori dell'ipotesi di un giudizio

penale, civile e amministrativo per la cui decisione occorra stabilire

la legittimità di un atto avente forza di legge. In altri termini, la

questione di legittimità costituzionale sarebbe irrilevante ai fini di

una pronuncia di accertamento, inammissibile ai fini dell'ordine di

reintegra. Infine, l'Avvocatura ribadisce che non c'è materia per una

controversia di legittimità costituzionale perché il principio

dell'art. 9 della cosiddetta legge Sila per il quale "pretium tenet

locum rei" varrebbe non soltanto per gli usi civici gravanti su terre

di proprietà privata, ma anche per il demanio comunale o universale.

7. - All'udienza del 6 dicembre 1961 le difese delle parti

costituite in giudizio hanno svolto le rispettive tesi e argomentazioni

difensive, insistendo nelle già prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - L'Avvocatura generale ha sollevato due eccezioni

pregiudiziali, l'una di rilevanza, l'altra di inammissibilità della

proposta questione di legittimità costituzionale: ma soltanto la prima

in maniera formale. Comunque, né l'una né l'altra sono fondate.

Quanto alla prima, la Corte può richiamarsi ai suoi costanti

precedenti, giusta i quali la competenza a giudicare della rilevanza di

una questione di costituzionalità è del giudice a quo e ad essa altro

non spetta se non controllare che il giudizio sia stato formulato e

motivato. Ora non può dubitarsi che questi requisiti si riscontrino

nell'ordinanza del Commissario per la liquidazione degli usi civici

della Basilicata e che, pertanto, l'eccezione dell'Avvocatura debba

essere respinta. Tuttavia, si può aggiungere a maggior chiarimento -

anche perché la difesa dell'Avvocatura si fonda quasi affatto su

questo punto -, che non è esatto ritenere che la domanda di

dichiarazione della qualità demaniale del terreno contestato, la sola

proposta dal Comune di Garaguso, escluda la rilevanza della questione

di costituzionalità del decreto impugnato. Il giudice a quo, infatti,

ha ritenuto di non poter procedere a questa dichiarazione di fronte a

una dichiarazione opposta contenuta, sia pure implicitamente, in un

atto di espropriazione dei terreni contestati, avente forma di legge:

il che è sufficiente per fondare la rilevanza della questione di

legittimità costituzionale. Né vale ad escluderla l'altro rilievo

dell'Avvocatura, secondo il quale il diritto del Comune si sarebbe

dovuto e si dovrebbe esercitare sull'indennità di espropriazione ai

sensi dello art. 9 della legge 12 maggio 1950, n. 230, per la ragione

che non può riportarsi tra "i diritti dei terzi, compresi i diritti di

uso civico", dei quali parla la norma contenuta in quell'articolo, il

diritto di proprietà del Comune sul demanio universale. Occorre appena

notare che così si confonderebbero due istituti diversi quali sono

quello degli usi civici esercitati sulla proprietà privata (alla quale

fa riferimento la norma invocata), e la piena proprietà pubblica del

Comune sui beni del proprio demanio.

2. - Anche l'eccezione di inammissibilità va respinta. Non è

esatto sostenere, come sostiene l'Avvocatura, che il procedimento di

reintegra sia sempre un procedimento amministrativo che si conclude con

un provvedimento amministrativo e che, pertanto, non ci si troverebbe,

nel caso in esame, nel "corso di un giudizio" durante il quale possa

sollevarsi, giusta le norme in vigore, una questione di legittimità

costituzionale (art. 1 legge cost. 9 febbraio 194S, n. l, e art. 23

legge 11 marzo 1953, n. 87). La legge 16 giugno 1927, n. 1766, non

lascia dubbi, viceversa, che tutte le volte che, come in questo caso,

si discuta sull'esistenza e la consistenza di un demanio comunale, il

Commissario liquidatore degli usi civici eserciti una funzione

giurisdizionale, e che davanti ad esso perciò si svolga un

procedimento giurisdizionale, che si conclude con un provvedimento

giurisdizionale. La stessa giurisprudenza della Cassazione, richiamata

dall'Avvocatura contro questa tesi, viceversa, la conferma, dato che

essa muove dal presupposto che si versi in un procedimento di reintegra

nel quale non sia contestata la "qualitas soli".

3. - La difesa dei signori Turati - Ottolini sostiene che la Corte

costituzionale, svincolata come sarebbe dai presupposti per ragione dei

quali il giudice a quo solleva la questione di legittimità

costituzionale, debba procedere direttamente nel caso in esame ad

accertare l'esistenza e la consistenza del demanio preteso dal Comune

di Garaguso.

La tesi non può essere accolta. I presupposti della questione di

legittimità costituzionale che il giudice a quo ha accertato (in

questo caso la esistenza e la consistenza del demanio universale),

attengono a quel giudizio di rilevanza che è di competenza del giudice

a quo: anzi s'identificano con questo giudizio stesso (ord. n. 77 del

1957; sent. nn. 57 del 1959 e 44 del 1960). La Corte non potrebbe

sostituire la sua competenza a quella, nel caso, del Commissario per la

liquidazione degli usi civici della Basilicata, né potrebbe rinviare

gli atti al giudice perché si formi sul punto controverso la cosa

giudicata senza violare la norma contenuta nel secondo comma dell'art.

23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, giusta la quale le sole condizioni

che il giudice ordinario deve osservare per rimettere alla Corte una

questione di costituzionalità, sono che il giudizio non possa essere

definito indipendentemente dalla sua risoluzione e che essa non sembri

al giudice manifestamente infondata. Le singolarità che l'osservanza

di queste norme inducono nel caso nel quale oggetto del giudizio di

costituzionalità sia una legge - provvedimento, non possono comportare

la disapplicazione delle norme ricordate o l'alterazione del sistema

che esse costituiscono. La difesa dei signori Turati - Ottolini si

lamenta a torto che questa ormai consolidata giurisprudenza della Corte

precluda alle parti il diritto di proseguire nel giudizio a quo a

discutere della fondatezza dei presupposti della questione di

legittimità costituzionale o, che è lo stesso, della sua rilevanza:

è vero esattamente il contrario, tanto che non è da escludere che,

nei gradi successivi di giudizio una diversa pronunzia sulla rilevanza

comporti, come sua conseguenza, l'inefficacia della sentenza della

Corte: come è fatto del resto, palese dalla formula "in quanto...",

costantemente adoperata dalla Corte per le sentenze dichiarative

dell'illegittimità costituzionale dei decreti di espropriazione.

Ora, la rilevanza della proposta questione è ampiamente dimostrata

nell'ordinanza del Commissario per gli usi civici anche sotto il

profilo della natura dei beni espropriati, e la Corte deve muovere da

questo punto per il suo giudizio sulla legittimità del decreto

impugnato. E non è da dubitare che il legislatore delegato, qualora

espropri terreni demaniali, violi la norma contenuta nell'art. 4 della

legge 21 ottobre 1950, n. 841, che consente di sottoporre

all'espropriazione "la proprietà terriera privata", e con ciò

travalichi i confini assegnatigli dalla legge di delegazione.