Sentenza n. 771/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Liguria e Lombardia

notificati il 7 settembre 1979 e il 3 gennaio 1980, depositati in

Cancelleria il 14 settembre 1979 e il 18 gennaio 1980 ed iscritti al

n. 26 del registro ricorsi 1979 e al n. 3 del registro ricorsi 1980,

per conflitti di attribuzione sorti a seguito delle Note del

Commissario del Governo per le Regioni Liguria e Lombardia

rispettivamente del 5 luglio e del 27 ottobre 1979, recanti:

"Assoggettamento all'obbligo di rendicontazione e al giudizio di

conto dei tesorieri regionali" e (per la Regione Lombardia)

dell'ordinanza della Corte dei conti - Sezione II giurisdizionale -

n. 015/79 del 7 febbraio 1979;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione Liguria,

l'Avvocato Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Liguria, con ricorso 7 settembre 1979, ha

sollevato conflitto di attribuzione in relazione alla nota 5 luglio

1979 n. 49430 (pervenuta alla Regione il 10 dello stesso mese) con la

quale il Commissario del Governo, su istruzioni del Presidente del

Consiglio dei Ministri, portava a conoscenza del Presidente del

Consiglio regionale e del Presidente della Giunta della Liguria

medesima l'ordinanza 7 febbraio 1979 della Corte dei conti (2ª Sez.),

che ingiungeva agli istituti di tesoreria delle regioni di presentare

i conti giudiziali della gestione delle entrate e delle spese di

contabilità regionale. La stessa Regione, inoltre, ha precisato nel

suo ricorso di proporre conflitto, "per quanto possa occorrere",

anche in relazione alla predetta ordinanza della Corte dei conti,

ritenendo la "pretesa" da questa avanzata priva di fondamento

giuridico ed invasiva della sfera di competenze costituzionalmente

garantita alla Regione.

A sostegno della propria richiesta, la ricorrente osserva che

dalla legislazione vigente e, in particolare, dall'art. 44 del T.U.

delle leggi sulla Corte dei conti si desume che, mentre è

riconosciuta a tale Corte una giurisdizione generale in tema di

rendiconto del denaro dello Stato, al contrario, per quanto riguarda

le altre amministrazioni pubbliche, il giudizio della Corte dei conti

può avvenire soltanto se previsto da leggi speciali e nei limiti di

queste ultime. Il silenzio della legge in relazione ai conti delle

amministrazioni regionali porterebbe a escludere la legittimità

della "pretesa" formulata dallo Stato con gli atti impugnati, tanto

più che anche leggi recenti, come la legge 19 maggio 1976, n. 335

(art. 31), non operano alcuna estensione del giudizio di conto ai

tesorieri regionali.

Un'ulteriore conferma di tale posizione deriverebbe, sempre a

giudizio della ricorrente, tanto dal fatto che, se si accettasse la

prospettazione del Governo si stabilirebbe uno sbilanciamento tra la

disciplina del controllo preventivo sugli atti regionali (affidato a

organi della regione) e quella del controllo successivo (che si

presume affidato alla Corte dei conti), quanto dalla positiva

affermazione dell'art. 28 della legge n. 335 del 1976, che affida

alla legge regionale l'approvazione del rendiconto delle regioni.

Da tutto ciò, conclude la ricorrente, sembra desumersi

l'insussistenza dell'obbligo del tesoriere regionale di rendere il

conto giudiziale alla Corte dei conti e, di conseguenza, la

fondatezza del ricorso proposto.

2. - In rappresentanza e in difesa del Presidente del Consiglio

dei Ministri si è costituita, in data 25 settembre 1979,

l'Avvocatura Generale dello Stato, la quale ha chiesto che sia

dichiarata, in via pregiudiziale, l'inammissibilità del ricorso o,

comunque, l'infondatezza dello stesso.

Dopo aver ricordato che l'ordinanza della Corte dei conti qui in

contestazione ha avuto origine da un concreto giudizio relativo ad

altra regione (Campania) e che essa aveva lo scopo di delineare, per

via analogica, alcune regole concernenti la redazione e la

presentazione dei conti giudiziali da parte dei tesorieri regionali,

l'Avvocatura afferma che la nota del Commissario del Governo per la

Liguria, oggetto del presente giudizio, ha dato esecuzione a una

precedente nota del Consiglio dei Ministri, adottata in data 30

maggio 1979, la quale disponeva che si portasse l'anzidetta ordinanza

a conoscenza dei competenti organi regionali. Su tale premessa

l'Avvocatura chiede che sia dichiarato inammissibile il ricorso in

ragione dell'inidoneità dell'atto formalmente impugnato - la nota

commissariale - a determinare l'invasione o la menomazione delle

competenze regionali, trattandosi di un atto che, lungi dal porre

obblighi, si limita a portare a conoscenza degli organi della Regione

Liguria un'ordinanza che afferma un obbligo in relazione ad altro

giudizio e ad altra regione. Né, d'altra parte, si potrebbe ritenere

ammissibiile il ricorso interpretandolo come sostanzialmente proposto

avverso l'ordinanza della Corte dei conti prima ricordata, poiché,

trattandosi di un atto emesso nel corso di un giudizio al quale era

estranea la Regione Liguria, il relativo obbligo non può

considerarsi diretto contro quest'ultima e non può, pertanto,

ritenersi realmente invasivo delle competenze della ricorrente.

In ogni caso, il ricorso, a giudizio dell'Avvocatura, va

dichiarato infondato sulla base della costante giurisprudenza

costituzionale, la quale afferma che, in mancanza di un'espressa

esclusione legislativa della competenza della Corte dei conti in

materia di contabilità regionale, deve riconoscersi "capacità

espansiva alla disciplina dettata dal T.U. del 1934 per gli agenti

contabili dello Stato, consentendone l'estensione a situazioni non

espressamente regolate in modo specifico". La mancanza di

un'esplicita disposizione nella legge n. 335 del 1976, che

attribuisca alla Corte dei conti la giurisdizione sui conti

regionali, non implica, pertanto, esclusione di tale competenza,

così come non la implica l'analoga omissione nell'art. 31 della

stessa legge, tanto più che quest'ultimo afferma la giurisdizione

della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativa, e

non già in quella contabile.

Dopo aver sottolineato che non esiste alcun principio di

corrispondenza tra controlli preventivi (di tipo amministrativo) e

controlli successivi (di tipo giurisdizionale) e che, perciò, può

ben ammettersi che i primi siano compiuti da organi, statali o

regionali, diversi dalla Corte dei conti e i secondi da quest'ultima

come giudice contabile, l'Avvocatura dello Stato contesta che la

previsione dell'art. 28 della legge n. 335 del 1976, secondo la quale

il rendiconto generale della regione va approvato con legge

regionale, possa esser interpretato come preclusivo della relativa

giurisdizione della Corte dei conti, così come non lo è

l'approvazione con legge del rendiconto statale operata dal

Parlamento (come, del resto, ha già riconosciuto la Corte

costituzionale con la sentenza n. 63 del 1973).

3. - In data 27 dicembre 1979 la Regione Lombardia ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti di indentica nota adottata il

27 ottobre 1979 dal Commissario del Governo per quella regione e,

"per quanto necessario", nei confronti della stessa ordinanza della

Corte dei conti oggetto del precedente ricorso.

Oltre a svolgere argomenti analoghi a quelli dedotti dalla Regione

Liguria, la ricorrente sostiene l'impossibilità di applicare in via

analogica alle amministrazioni regionali principi affermati per i

tesorieri e i dipendenti statali, ai quali si è finora riferita la

giurisprudenza costituzionale. Il principio della "necessarietà" del

giudizio di conto sulle gestioni del denaro pubblico non implica,

secondo la ricorrente, che questa esigenza debba esser soddisfatta

nelle stesse forme e negli stessi modi previsti per i conti statali.

Tanto più ciò vale se si tiene presente che, a giudizio della

ricorrente, la stessa Corte dei conti ha lasciato intendere più

volte di non ritenere sottoposte all'obbligo del rendiconto le

regioni a statuto ordinario nell'esercizio di funzioni ad esse

trasferite (e non già delegate).

Anche in questo giudizio si è costituita l'Avvocatura Generale

dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei

Ministri, adducendo le stesse richieste e gli stessi motivi già

enunciati nel precedente giudizio.

4. - In prossimità dell'udienza ha presentato una memoria la

Regione Lombardia con la quale si contestano le argomentazioni

dell'Avvocatura dello Stato tanto in relazione alla pretesa

inammissibilità del ricorso quanto in relazione all'asserita

infondatezza dello stesso.

Sul primo punto la Regione ricorda che la giurisprudenza

costituzionale non ritiene necessario, ai fni dell'ammissibilità del

conflitto, che l'atto ritenuto invasivo abbia carattere autoritativo,

ma individua la possibilità che le competenze regionali siano

attualmente e concretamente menomate anche attraverso atti contenenti

direttive o istruzioni. Poiché la nota del Commissario del Governo

qui impugnata interpreta l'ordinanza della Corte dei conti nel senso

di un'ingiunzione rivolta "agli istituti di tesoreria delle Regioni"

(e quindi anche a quello della Regione Lombardia) affiché presentino

i rendiconti, si deve ritenere che anche il caso presente debba

rientrare fra le ipotesi di ammissibilità appena ricordate.

Quanto al merito, la Regione contesta la ricostruzione del

giudizio sul conto operata dall'Avvocatura, secondo la quale tale

giudizio, avendo natura giurisdizionale, non può menomare la sfera

di competenza regionale. Al contrario, poiché non può negarsi che

la prima fase del giudizio, la quale si conclude con il decreto di

discarico (nel caso che il conto chiuda in pareggio e sia

riconosciuto regolare), abbia natura amministrativa e che la fase

giurisdizionale vera e propria deve considerarsi eventuale (nel caso

di mancata presentazione del conto o di irregolarità dello stesso),

la competenza della Corte dei conti, riguardo alla fase iniziale del

giudizio di conto, non appare in nessun modo giustificata e non può

essere riconosciuta in assenza di una legge che l'affermi e che

armonizzi le norme previste per le amministrazioni statali con quelle

applicabili presso le singole amministrazioni regionali, soprattutto

in relazione al regime dei controlli preventivi.

Su tale base, la Regione Lombardia auspica che la Corte

costituzionale rimediti sulla propria giurisprudenza, giudicata dalla

ricorrente troppo estensiva e, comunque, tale da imbattersi negli

scogli appena detti: la mancanza di una legge che sottoponga alla

giurisdizione contabile della Corte dei conti i bilanci consuntivi

regionali e coordini il complesso sistema dei controlli. Considerato in diritto

1. - Con i due ricorsi indicati in epigrafe la Regione Liguria e

la Regione Lombardia sollevano conflitto di attribuzione in relazione

alle note, di identico contenuto, del Commissario del Governo per le

rispettive regioni - emessa, l'una, il 5 luglio 1979 e, l'altra, il

27 ottobre 1979 - con le quali si portava a conoscenza delle stesse

che, nel corso di un giudizio sul conto relativo ad altra Regione

(Campania), la Corte dei conti, Sez. 2ª, aveva adottato l'ordinanza 7

febbraio 1979, contenente un'ingiunzione ai tesorieri regionali di

presentare i conti giudiziali della gestione delle entrate e delle

spese di contabilità regionale.

Con i medesimi ricorsi le stesse Regioni chiedono "per quanto

possa occorrere" che i presenti giudizi siano estesi anche alla

predetta ordinanza della Corte dei conti riportata nella nota

commissariale direttamente impugnata.

In relazione a tali atti, le ricorrenti chiedono che sia

dichiarato che non spetta allo Stato esigere, sulla base delle norme

sulla contabilità statale, che i tesorieri regionali presentino alla

Corte dei conti i bilanci consuntivi e, di conseguenza, che siano

annullati gli atti impugnati con i ricorsi introduttivi dei presenti

giudizi.

Poiché tanto il ricorso della Regione Liguria quanto quello della

Regione Lombardia sono diretti ad ottenere un'identica pronunzia

sulla competenza e ad annullare i medesimi atti, i relativi giudizi

vanno riuniti per connessione al fine di essere decisi con un'unica

sentenza.

2. - Va, innanzitutto, esaminata l'eccezione d'inammissibilità

sollevata dall'Avvocatura dello Stato, per conto del Presidente del

Consiglio dei Ministri, in relazione alla pretesa inidoneità degli

atti impugnati ad esser ritenuti invasivi o lesivi della sfera di

competenza propria delle regioni ricorrenti.

È ormai giurisprudenza costante di questa Corte considerare

idoneo a innescare un conflitto di attribuzione qualsiasi atto o

comportamento significante, imputabile allo Stato o alla regione,

purché sia dotato di efficacia o di rilevanza esterna e sia diretto

ad esprimere in modo chiaro e inequivoco la pretesa di esercitare una

data competenza, il cui svolgimento possa determinare un'invasione

attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una

menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della

medesima (cfr., ad esempio, sentt. nn. 11 e 12 del 1957, 17 del 1962,

164 del 1963, 153 del 1967, 120 del 1979, 123 del 1980, 39 e 187 del

1984, 217 e 286 del 1985, 123 e 152 del 1986).

Su questa base, anche se, come ricordano le ricorrrenti, sono

stati riconosciuti idonei a dar vita a un conflitto di attribuzione

persino atti interni o circolari dotati di rilevanza esterna e

contenenti una chiara manifestazione di volontà in ordine

all'affermazione di una propria competenza (v., ad esempio, sentt.

nn. 11 del 1957, 17 del 1962, 50 e 84 del 1968), nello stesso tempo

sono stati dichiarati inammissibili conflitti originati da atti o da

comportamenti interni all'amministrazione (statale o regionale) che

erano sprovvisti di una qualche efficacia verso l'esterno (v., ad

esempio, sent. n. 187 del 1984) o da atti o comportamenti comunque

privi di un contenuto obiettivamente in grado di produrre

un'incidenza certa e attuale in ordine alla competenza ritenuta lesa.

Sotto quest'ultimo profilo, sono stati considerati inidonei a dar

vita a un conflitto atti che non contenevano "una chiara, univoca

determinazione di volontà" riguardo all'affermazione di una propria

competenza (v., ad esempio, sentt. nn. 12 del 1957, 164 del 1963, 120

del 1979) ovvero che non andavano al di là di un "dichiarato intento

orientativo e interpretativo" (v. sent. n. 187 del 1984) o, più

semplicemente, che esprimevano "un invito piuttosto che

un'imposizione" (v. sent. n. 155 del 1977) o che avevano scopi

meramente conoscitivi o di informazione (v. sent. n. 217 del 1985).

In quest'ultima categoria di atti rientrano anche le note dei

Commissari del Governo che le Regioni ricorrenti ritengono lesive

delle proprie competenze. Come si legge nel loro stesso testo, si

tratta di note emesse dai Commissari del Governo, su istruzioni della

Presidenza del Consiglio dei Ministri, che hanno il dichiarato

intento di portare a conoscenza delle regioni un'ordinanza della

Corte dei conti, adottata in occasione di un giudizio sul conto

riguardante il tesoriere di una Regione (Campania) diversa da quelle

coinvolte nei presenti conflitti, con la quale, secondo quanto dicono

le note medesime, "viene ingiunto agli istituti di tesoreria delle

Regioni di presentare i conti giudiziali della gestione delle entrate

e delle spese di contabilità regionale".

Per quanto le note utilizzino una formulazione ambigua,

evidenziata da una presunta generalità dell'ingiunzione che

quest'ultima non ha e non può avere (essendo in realtà diretta

soltanto al tesoriere della Regione Campania), e per quanto la stessa

ordinanza in più di un passaggio della motivazione sembri voler

esprimere un indirizzo intenzionalmente volto a trascendere il caso

giudicato, sta di fatto che le note commissariali impugnate,

obiettivamente considerate, non possono interpretarsi altro che come

una evidente pressione verso tutte le regioni a presentare alla Corte

dei conti i bilanci consuntivi perché siano sottoposti al giudizio

di conto. Ma una pressione, ancorché insistente e formale, non può

indubbiamente essere equiparata a quell'esercizio certo e attuale di

una competenza che si assume come propria e, quindi, a quella chiara

e inequivoca affermazione di una propria attribuzione che la

consolidata giurisprudenza di questa Corte considera presupposto

indefettibile perché possa ipotizzarsi una menomazione concreta e

attuale delle competenze regionali e perché, pertanto, possa

dichiararsi ammissibile un conflitto di attribuzione.

3. - Per motivi in parte analoghi vanno dichiarati inammissibili,

per difetto di interesse delle Regioni ricorrenti, anche i conflitti

di attribuzione sollevati in relazione all'ordinanza della Corte dei

conti, Sez. 2ª, emessa il 7 febbraio 1979 nel giudizio di conto nei

confronti dei tesorieri della Regione Campania. Poiché tale

ordinanza è stata adottata in un procedimento giurisdizionale

rispetto al quale le Regioni ricorrenti sono del tutto estranee e

poiché, pertanto, manca ogni possibilità di considerare quell'atto

come attualmente invasivo della sfera di competenze garantita tanto

alla Regione Liguria quanto alla Regione Lombardia, non può non

constatarsi l'assenza dei presupposti obiettivi perché possa

instaurarsi un giudizio per conflitto di attribuzione tra lo Stato e

le Regioni ricorrenti.