Sentenza n. 77/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19 del d.P.R.

24 luglio 1977 n. 616 "Attuazione della delega di cui all'art. 1

della legge 22 luglio 1975 n. 382" promosso con ordinanza emessa il

27 ottobre 1978 dal T.A.R. per il Lazio sul ricorso proposto dal

Comune di Roma contro il Ministero dell'Interno ed altro iscritta

al n. 264 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 154 dell'anno 1979;

Visto l'atto di costituzione del Comune di Roma nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1987 il Giudice

relatore Vincenzo Caianello;

Uditi l'avv. Nicola Carnovale per il Comune di Roma e l'avv.

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 27 ottobre 1978 (reg. ord. n. 264

del 1979) il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 19, secondo, terzo, quarto e quinto comma, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, con riferimento agli artt. 5, 117, 118 e 128

Cost., nonché con riferimento all'art. 1, lett. e) della legge 22

luglio 1975, n. 382, e 76 Cost.

Il comune di Roma aveva impugnato dinanzi al predetto Tribunale

le direttive impartite in data 28 dicembre 1977 dal Commissario

del Governo in base al citato art. 19, terzo comma, del D.P.R.

n. 616 del 1977, sotto vari profili, sostanzialmente assumendo che

le stesse erano lesive dell'autonomia comunale in materia di

polizia amministrativa.

Il giudice a quo rilevava che l'art. 19 citato prevede: direttive

del Ministro dell'Interno ai Sindaci, impartite con carattere

vincolante per esigenze di pubblica sicurezza (terzo comma):

l'attribuzione, in ordine ad alcune delle funzioni contemplate in

detto articolo, di speciali poteri al Prefetto ai fini della

sospensione, revoca o annullamento dei provvedimenti adottati dal

Comune (quarto comma); l'attribuzione di un potere positivo al

Prefetto per il rilascio dell'atto, nonostante il diniego dell'att

stesso da parte del Comune (quinto comma); nonché la limitazione

dei poteri regolamentari del comune, nella materia de qua, alla

determinazione delle sole "procedure e competenze" degli organi

comunali in relazione all'esercizio delle funzioni attribuite

(secondo comma).

2. - Premesso che occorre in primo luogo stabilire se le funzion

amministrative attribuite ai comuni ex art. 19 citato competano

istituzionalmente alla regione, ovvero se si tratti di una fase di

"sorporo" di funzioni amministrative, nel senso che siano

espressione di una delega conferita dallo Stato ai comuni, il

giudice a quo si poneva l'interrogativo se l'attribuzione ai comun

delle funzioni di polizia amministrativa coincida o meno con le

disposizioni di cui agli articoli 117 e 118 Cost. e se, con la

disposizione di cui all'art. 18 dello stesso d.P.R. (che provvede

alla identificazione della polizia locale ed urbana), si sia volut

determinare una nuova definizione di tale nozione, stante che la

materia "polizia amministrativa" non rientra tra quelle elencate

nell'art. 117 Cost., cui l'art. 1 della legge delega 22 luglio

1975, n. 382, nel fondarsi sull'art. 118 Cost., sembra riferirsi.

Su tale base, si dubitava della conformità a costituzione (artt.

117 e 118) dell'art. 19, rilevando che ove si ritenesse che le

funzioni di polizia amministrativa attribuite ai comuni competano

istituzionalmente alle regioni, lo Stato eserciterebbe la propria

competenza in materia riservata alla regione, mentre, ove si

opinasse in termini di "scorporo" di funzioni statuali a favore dei

comuni, risulterebbe evidente la contrapposizione tra il primo ed

restanti commi dell'art. 19, stante che il primo comma provvede

all'attribuzione delle funzioni ai comuni, cioè al trasferimento

delle funzioni stesse ai comuni, mentre la normativa di cui ai

restanti commi "sembra" disporre come se si trattasse di delega di

funzioni, piuttosto che in termini di attribuzione piena ed

esclusiva, quale quella effettuata ex art. 118 Cost.

3. - Sotto altro profilo, si rilevava che la legge delega (art.

1, lett. e), l. 22 luglio 1975, n. 382) concerneva misure relative

oltre alle funzioni di interesse esclusivamente locale, anche ad

altre funzioni, pure di interesse locale, idonee a rendere

possibile l'esercizio organico delle attribuzioni degli enti local

considerati. Poiché peraltro le disposizioni di cui ai commi

secondo, terzo, quarto e quinto del decreto delegato non appaiono

confacenti allo scopo di rendere possibile tale esercizio organico

in quanto danno invece luogo a rilevanti lacune e disarmonie, le

stesse si porrebbero in contrasto con il relativo principio della

delega di cui al citato art. 1 lett. e) della legge n. 382 del

1975, con conseguente violazione dell'art. 76 Cost.

4. - Nel presupposto che il concetto di "polizia" sia stato

ritenuto dal legislatore delegato tanto ampio da consentire di

scorporare la "polizia amministrativa" dalla "polizia di sicurezza

e da attribuire ai comuni le funzioni di polizia amministrativa,

rilevava ancora il giudice a quo che non sembra trovare

giustificazione, con riferimento ai principi di autonomia di cui

agli artt. 5 e 128 Cost., la disposizione di cui al terzo comma

dell'art. 19, laddove prevede il potere del Ministro dell'Interno

di impartire ai sindaci "direttive vincolanti", considerando i

sindaci stessi non già nella loro veste di ufficiali di governo,

ma quali capi delle amministrazioni comunali, atteso che per

l'esercizio dei poteri di pubblica sicurezza e dei rispettivi

controlli provvede espressamente l'art. 20 della stessa normativa.

Sotto tale aspetto si assume appunto violato il disposto degli

artt. 5 e 128 Cost.

5. - Laddove poi il secondo comma dell'art. 19 stabilisce che i

compiti dei consigli comunali concernono la sola determinazione

delle "procedure e competenze" dei propri organi in relazione alle

funzioni di cui al primo comma, senza alcuna incidenza sul piano

sostanziale in ordine alle autorizzazioni considerate, si

profilerebbero ulteriori dubbi che la disciplina sostanziale di cu

al T.U. della legge P.S. del 1931 resti ferma, sicché non è dato

intendere se la disciplina della materia sia rimasta allo Stato,

sia divenuta di competenza dei comuni ovvero rientri nella

competenza legislativa delle regioni; ciò configurerebbe un

ulteriore eccesso di delega, e violazione, oltre che dell'art. 76

Cost., degli artt. 117 e 118 Cost.

6. - Ancora, ed infine, il TAR considerava i tipi di intervento

prefettizio previsti nel quarto e quinto comma dell'art. 19 che, a

suo avviso, configurerebbe una sorta di potere definito

"a mezzadria", poco conciliabile con il decentramento autarchico.

Se può ammettersi l'intervento dello Stato per dettare norme

atratte onde ottenere un indirizzo uniforme dell'attività degli

enti locali, non pare conforme agli artt. 5 e 128 Cost. il sistema

che da un lato opera il trasferimento ai Comuni delle funzioni di

polizia amministrativa e dall'altro introduce la sovrapposizione

della valutazione del Prefetto a quella compiuta dai Comuni,

attribuendo al prefetto stesso un potere di veto alle

determinazioni, positive o negative, assunte dai comuni

nell'esercizio delle funzioni ad essi pienamente attribuite.

Da qui il dubbio circa la corrispondenza della norma in questione

agli artt. 5 e 128 Cost., che prevedono i principi di autonomia,

autarchia e decentramento.

L'ordinanza veniva ritualmente notificata e comunicata; spiegava

intervenendo il Presidente del Consiglio dei Ministri per il

tramite dell'Avvocatura generale dello Stato e si costituiva il

Comune di Roma.

7. - Nel suo atto di intervento, l'Avvocatura dello Stato

osservava che non potevano essere condivise le conclusioni del TAR

Lazio circa il rilievo secondo cui la attribuzione ai Comuni delle

funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale sarebbe

stata fatta ai sensi dell'art. 118 Cost. e neppure relativamente

alla tesi secondo cui si individuerebbe nello scorporo delle dette

funzioni, come attuato dall'art. 19, una delega conferita dallo

Stato ai comuni assimilabile alla delega di funzioni amministrative

alle regioni ex art. 118 secondo comma.

Secondo l'Avvocatura, nella specie si avrebbe una attribuzione di

funzioni attuata ai sensi dell'art. 128 Cost. che prevede in via

generale come siano determinate da leggi dello Stato anche le

funzioni dei comuni non attribuite ai sensi dell'art. 118 Cost.

Si rileva che per le materie riservate alla competenza

legislativa regionale dall'art. 117 Cost., le funzioni

amministrative spettano in via generale, alle Regioni (art. 118,

primo comma, Cost.) ma che le funzioni amministrative per le

materie di competenza legislativa regionale ex art. 117 di

interesse esclusivamente locale possono essere attribuite da legge

della Repubblica ai comuni, come previsto dal primo comma dello

stesso art. 118. Inoltre ai comuni, ex art. 128 Cost., possono

essere anche attribuite funzioni amministrative che rientrano nell

competenza legislativa statale, cosa questa che comporta che

l'attribuzione può non essere piena ed esclusiva.

La delega di cui all'art. 1 lett. e) della legge n. 382 del 1975

nella prima parte fa riferimento alla attribuzione di funzioni

amministrative di interesse esclusivamente locale nella materia di

cui al 117 e nella seconda parte alla attribuzione di altre

funzioni di interesse locale e quindi sostanzialmente funzioni

integrative e complementari di quelle espletate dai comuni in base

ai principi costituzionali di autonomia e decentramento.

Secondo la Avvocatura generale la delega prevista dalla prima

parte della lett. e) cui fa riferimento l'art. 18 del d.P.R. n.

616/1977, il quale prevede che tra le funzioni amministrative di

interesse esclusivamente locale attribuite ex artt. 117 e 118 Cost

ai comuni sarebbero comprese quelle relative alla materia "polizia

locale, urbana e rurale", concerne le attività di polizia che si

svolgono esclusivamente nell'ambito del territorio comunale e che

non siano proprie delle competenti autorità statali, mentre la

seconda parte della stessa norma dà delega di attribuire ai comun

le altre funzioni amministrative di competenza statale, rispetto

alle quali le funzioni amministrative comunali previamente

esaminate si collocano in rapporto strumentale, come si è fatto

con l'art. 19, che concerne le funzioni di polizia amministrativa

di cui al T.U. delle leggi di P.S.

Risposta negativa dovrebbe darsi altresì al quesito, posto

nell'ordinanza di remissione, se alla nozione di "polizia locale

urbana e rurale" si sia data una portata diversa dal significato

dell'espressione quale risultante dall'art. 91 lett. c) n. 1, del

T.U. 3 marzo 1934, n. 383, n. 297, in quanto la detta nozione non

comprenderebbe assolutamente le funzioni di polizia amministrativa

riservate tutte alla competenza statale, prima del d.P.R. n. 616

del 1977, come emerge dall'esame dei lavori preparatori al d.P.R.

n. 1 del 1972, in esito ai quali, nel d.P.R. n. 616 del 1977, si

è, all'art. 4, previsto che nelle materie definite dal decreto, lo

Stato continua ad esercitare le funzioni di pubblica sicurezza,

anche se le materie stesse fossero state trasferite o delegate,

nonché riconosciuto (art. 9) che i comuni e le regioni sono

titolari delle funzioni di polizia amministrativa nelle materie ad

essi rispettivamente attribuite o trasferite; si sono identificate

(art. 18) le funzioni amministrative relative alla "polizia locale

urbana e rurale", di competenza normativa regionale: si è altresi

provveduto allo scorporo dalle funzioni di polizia amministrativa

disciplinate dal T.U. di P.S. di un fascio di attribuzioni passate

ai comuni, in quanto capaci di rendere possibile l'esercizio

organico delle funzioni amministrative proprie dei comuni stessi,

ma tuttavia riflettenti sempre anche esigenze di pubblica

sicurezza.

Proprio in ragione di tale commistione di esigenze, con la norma

di cui all'art. 19 si è voluta garantire ai comuni l'esercizio in

piena autonomia delle funzioni di polizia amministrativa ad essi

attribuite, assicurando nel contempo la tutela dell'interesse

generale alla salvaguardia delle esigenze di pubblica sicurezza

attinenti alle funzioni di polizia amministrativa attribuite ai

comuni.

Poiché peraltro si tratterebbe di una previsione di carattere

speciale, assolutamente non riconducibile al concetto

costituzionale di "polizia locale urbana e rurale", ben sarebbe

legittima l'apposizione di limitazioni all'autonomia comunale

connesse alla presenza di interessi generali, la cui tutela resta

affidata allo Stato.

Quanto al preteso eccesso di delega ex art. 76 Cost., ravvisato

nel fatto che l'art. 19 non avrebbe reso possibile l'esercizio

organico delle funzioni attribuite ai comuni, si evidenzia che la

seconda parte della lett. c) dell'art. 1 della legge delega

consente una disciplina tendente a consentire una attribuzione che

in quanto operata ai sensi dell'art. 128 Cost., non può essere

disancorata dalla "riserva delle competenze statali". Se la delega

è stata osservata, non può essere oggetto di censura di

incostituzionalità in relazione all'art. 76 Cost. il meccanismo

di organizzazione delle funzioni amministrative concretamente

realizzato dalla norma delegata.

Si osserva ancora che l'ulteriore censura, riferita stavolta alla

previsione di direttive vincolanti ai sindaci pur in presenza di

controlli di P.S. consentiti dall'art. 20 non sarebbe fondata,

perché ben sarebbe compatibile con i principi stabiliti dall'art.

5 l'attribuzione ex art. 128 Cost. di funzioni ai comuni da parte

dello Stato entro limiti determinati da leggi ordinarie.

In base alla giurisprudenza della Corte, il problema del rispetto

dell'autonomia non riguarda, in via astratta, la legittimità

dell'intervento del legislatore ma i limiti che questo è tenuto a

osservare, potendosi solo accertare che abbiano lasciato agli enti

locali quel minimo di potere richiesto che per esercitare

autonomamente le funzioni loro attribuite.

Si rileva da un lato che, ciò posto, la questione di

costituzionalità non poteva essere così sollevata, non risultando

contestato che ai comuni sia stato attribuito quel minimo di poter

necessario per esercitare in via autonoma le funzioni

amministrative loro attribuite.

Con riferimento poi alla ulteriore censura di costituzionalità

riferita all'art. 76 Cost. (la norma di cui all'art. 18) avrebbe

limitato eccessivamente, violando il principio di autonomia, i

poteri dei comuni nel rilascio dei provvedimenti indicati nella

stessa norma, potendo essi determinare al riguardo solo le

procedure e le competenze dei propri organi, osserva che in effett

il secondo comma dell'art. 19 limita, ma solo temporaneamente, e

parzialmente, i poteri dei comuni, peraltro chiamati ad esercitare

autonomamente il potere di rilascio di ogni singolo provvedimento

di talché l'art. 19 assicura i poteri necessari per l'esercizio

delle funzioni di polizia amministrativa, non solo lasciando

sussistere la precedente disciplina relativamente al tipo dei

provvedimenti da rilasciare.

Anche in tal caso la norma incide sul quantum dei poteri

conferiti e poiché non viola la sussistenza del minimo dei poteri

necessari per garantire l'esercizio dei poteri attribuiti, si

dubita che il detto limite possa formare oggetto di censura sul

piano costituzionale.

In ogni modo, non sarebbe irrazionale né costituzionalmente

rilevante che il legislatore ordinario abbia ritenuto, in relazion

alle norme della legislazione vigente, cui fa riferimento l'art.1,

lett. c), seconda parte, della legge n. 302 del 1975, che, fin

quando non sarà intervenuta la riforma degli enti locali, solo lo

Stato possa valutare le esigenze di pubblica sicurezza inerenti al

rilascio di provvedimenti autorizzativi o concessivi per

l'esercizio di determinate attività.

Quando al residuo profilo di incostituzionalità prospettato dal

giudice a quo sul denegato presupposto che quelli sin qui esaminat

siano ritenuti privi di fondamento ed attinente al potere di

controllo che lo Stato si sarebbe riservato estrinsecantesi

attraverso veti sul concreto esercizio da parte dei comuni dei

poteri di cui sono investiti pleno iure, l'Avvocatura generale

osserva che il sistema delineato tende esclusivamente ad assicurar

l'esigenza derivante dalle funzioni di pubblica sicurezza di

competenza statale.

Del resto, si assume, i poteri del prefetto ex art. 19, commi

quarto e quinto, sono esercitabili solo nei limiti in cui i

provvedimenti di polizia amministrativa adottati dai comuni siano

concretamente confligenti con le esigenze di pubbllica sicurezza

che lo Stato è tenuto a garantire sicché le disposizioni

dell'art. 19, sul piano costituzionale garantirebbero l'autonomia

dei comuni in ordine ai poteri attribuiti ai prefetti.

Sul piano concreto, tale autonomia sarebbe comunque assicurata

dai normali rientri contemplati dall'ordinamento ove l'esercizio

dei poteri di cui all'art. 19 trasmodasse dalle funzioni di

sicurezza pubblica di attribuzione statale.

8. - Nel suo atto di costituzione, la difesa del Comune di Roma,

ricordati i presupposti di fatto che hanno dato luogo all'incident

di costituzionalità che è all'esame della Corte, e, in

particolare, il contenuto degli atti amministrativi emanati in

attuazione delle disposizioni di cui all'art. 19, rileva che la

questione di costituzionalità sollevata relativamente agli artt.

117 e 118 Cost., che si assume posta in maniera poco chiara, attes

che il giudice a quo l'ha correlata con l'altra relativa al se le

funzioni in questione rientrino o meno nelle materie di cui

all'art. 117 Cost. sarebbe inconferente nel caso di specie, dato

che, anche ove alla domanda si volesse rispondere in senso positiv

rimarrebbe che la possibilità di invasione della sfera di

competenza regionale da parte dello Stato è prevista nell'art.

118. Ciò posto conclude nel senso della insussistenza delle

riserve circa la costituzionalità dell'intero art. 19, del d.P.R.

n. 616 del 1977.

Fermo quanto sopra, si aderisce invece alle censure proposte dal

giudice a quo circa i commi secondo, terzo, quarto e quinto della

stessa norma, attesa che nell'ordinanza di rimessione viene ben

evidenziata la contraddittorietà del comportamento del legislatore

delegato che attribuisce ai comuni le funzioni in questione, salvo

porre poi una serie di condizionamenti e limiti tali da dar vita a

"rapporti di subordinazione" nei confronti dell'amministrazione

dell'Interno.

Secondo la difesa del Comune il tutto deriverebbe da un equivoco

di fondo, il ritenere cioè che i compiti e le funzioni di cui

all'art. 19 siccome derivati dal T.U. di P.S. dovrebbero

conservare tuttavia questo carattere, con conseguente

leggitimazione dell'Autorità statale, competente in materia di

pubblica sicurezza, ad ingerirsi in un aspetto della gestione di

essi.

La disciplina de quo sarebbe stata invece dettata nel presupposto

che i provvedimenti in parola non attengano più alla sicurezza

pubblica e siano invece assimilabili ad altri provvedimenti in

precedenza attribuiti già ai comuni: significativa al riguardo

sarebbe l'espressione "polizia amministrativa" usata nella specie,

che dimostrerebbe come i provvedimenti ex art. 19 siano stati

scorporati dalla materia "pubblica sicurezza", essendo cessate le

condizioni che avevano determinato l'inserimento di essi in tale

materia.

Deporrebbe in tal senso anche la norma dell'art. 20 del d.P.R. n

616 del 1977, atta da sola ad assicurare, con competenza al

riguardo dello Stato, quei controlli di pubblica sicurezza

eventualmente necessari circa l'esercizio delle attività di cui a

precedente art. 19, sicché le rispettive competenze, comunali e

statali, risulterebbero compiutamente individuate e distinte. Da

qui la considerazione secondo cui le successive misure previste da

commi secondo, terzo, quarto e quinto dell'art. 19 risulterebbero

inutilmente riduttivi dell'autonomia comunale ed eccedenti i limit

fissati dalla legge di delega.

9. - Nell'imminenza della discussione, veniva presentata memoria

integrativa dalla difesa del Comune di Roma.

Alla pubblica udienza, sia l'Avvocatura che la difesa del Comune

insistevano nelle rispettive argomentazioni. Considerato in diritto

1. - Nel giudizio sul ricorso proposto dal comune di Roma per

l'annullamento delle direttive impartite dal Ministero dell'interno

in data 28 dicembre 1977 in attuazione dell'art. 19 del d.P.R. n. 616

del 1977, concernente l'attribuzione ai comuni di funzioni di polizia

amministrativa, la prima sezione del tribunale amministrativo

regionale per il Lazio ha sollevato, sotto vari profili, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 19 predetto.

Il giudice a quo rileva che tale disposizione, dopo avere elencato

al primo comma le funzioni attribuite ai comuni, prevede: direttive

del Ministero dell'interno ai sindaci, impartite con carattere

vincolante per esigenze di pubblica sicurezza (terzo comma);

l'attribuzione, in ordine alle funzioni contemplate dal primo comma

di detto articolo ai numeri 5, 6, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 15 e 17, di

speciali poteri al prefetto ai fini della sospensione, revoca o

annullamento dei provvedimenti adottati dal comune (quarto comma);

l'attribuzione di un potere positivo al prefetto in caso di diniego

di rilascio da parte del Comune dei provvedimenti autorizzatori

previsti da tali disposizioni normative; la limitazione dei poteri

sia della regione che del comune, nella materia de qua, alla

determinazione delle sole procedure e competenze degli organi

comunali all'esercizio delle funzioni attribuite (secondo comma).

L'ordinanza di rimessione, dopo avere premesso che occorre

stabilire se le funzioni amministrative, attribuite ai comuni ex art.

19 citato, spettino istituzionalmente alle regioni ex art. 117 Cost.,

ovvero se si tratti di uno scorporo di funzioni amministrative

(statali) e quindi di una delega conferita dallo Stato ai comuni,

pone il problema se le funzioni di polizia amministrativa coincidano

o meno con le materie dell'art. 117 Cost. e con le disposizioni

dell'art. 118 Cost., stante che la materia "polizia amministrativa"

non rientra espressamente nell'elenco di cui all'art. 117 Cost.

Fatta tale premessa, il giudice a quo, in termini problematici e

dubitativi, prospetta un possibile contrasto dell'art. 19 citato con

gli artt. 117 e 118 Cost. e ciò sia nell'ipotesi che le funzioni di

polizia amministrativa spettino istituzionalmente alle regioni sia

se, in alternativa, dovesse ravvisarsi, con la definizione di

"polizia amministrativa", uno scorporo di funzioni statali e la

delega delle stesse ai comuni, stante che "quanto alla prima ipotesi,

lo Stato continuerebbe tuttavia ad esercitare, attraverso la

disciplina prevista nei comma secondo, terzo, quarto e quinto dello

stesso art. 19, la propria competenza in materie che sarebbero da

ricondurre nella sfera (anche legislativa) delle regioni; mentre

quanto alla seconda ipotesi, non va sottaciuta la contrapposizione

fra il primo ed i restanti comma dell'art. 19, laddove, per

l'inverso, il primo comma provvede alla "attribuzione" delle

funzioni, e cioè al trasferimento delle funzioni stesse ai comuni,

mentre la normativa contenuta nei restanti comma sembra disporre come

se si tratti di 'delega' di funzioni, piuttosto che di attribuzione

piena ed esclusiva, qual'è quella effettuata ai sensi del primo

comma dell'art. 118 Cost.".

2.1. - Per l'inquadramento della questione sembra utile

preliminarmente operare un raffronto della norma denunciata, cioè

dell'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977, con le altre disposizioni

del medesimo d.P.R. n. 616 che si occupano delle funzioni di polizia

e cioè gli artt. 4, 9 e 18.

L'art. 4 viene in evidenza in quanto al primo comma conserva allo

Stato le funzioni attinenti alla pubblica sicurezza; l'art. 9, in

quanto al primo comma stabilisce che i comuni, le province e le

comunità montane e le regioni sono titolari delle funzioni di

polizia amministrativa nelle materie ad esse rispettivamente

trasferite o attribuite; l'articolo 18, infine, in quanto identifica

le funzioni amministrative relative alla materia "polizia locale

urbana e rurale" in quelle che si svolgono esclusivamente nell'ambito

del territorio comunale e che non siano proprie di autorità statali.

Da quanto precede risulta dunque che il d.P.R. n. 616 recepisce in

primo luogo la tradizionale distinzione sistematica tra pubblica

sicurezza e polizia amministrativa allo scopo di riservare allo Stato

la prima. Ma, al riguardo sul dubbio espresso nell'ordinanza di

rinvio, va precisato che la nozione di "polizia amministrativa" non

si identifica con quella di "polizia locale urbana e rurale" le cui

funzioni amministrative già appartenevano ai comuni prima che la

Costituzione le comprendesse tra le materie che l'art. 117 Cost.

attribuisce alla potestà legislativa regionale.

L'indicata materia della "polizia locale urbana e rurale", già

tradizionalmente appartenente ai comuni, deve intendersi perciò

secondo il significato tralaticio dalla legislazione precedente (il

che è suffragato anche dalla mancanza nei lavori preparatori della

Costituzione di una diversa precisazione interpretativa) e cioè

quello risultante dall'art. 91, lett. c) n. 1 del T.U. 3 marzo 1934

n. 383 e dagli artt. 109 e 110 del regolamento di esecuzione 18

febbraio 1911 n. 297, essendo detta legislazione l'unico riferimento

normativo per identificare la materia.

La nozione di "polizia amministrativa", adoperata nel d.P.R. n.

616 del 1977, è dunque diversa da quella che l'articolo 117 Cost.

elenca fra le materie di competenza regionale come "polizia locale

urbana e rurale", perché appare chiaramente formulata per

raggruppare una categoria di ulteriori funzioni da attribuire alle

regioni, alle province ed ai comuni. Questa categoria è stata

enucleata da un complesso di disposizioni precedenti che appunto

contemplavano funzioni definite di "polizia amministrativa" (essendo

molte di esse esercitate in passato dagli organi dello Stato titolari

delle funzioni di polizia in senso proprio, giudiziaria e di

sicurezza, anche se sostanzialmente diverse) perché, non assolvendo

esclusivamente al compito della prevenzione (come la polizia di

sicurezza) tendono - in presenza delle condizioni previste in

astratto dalle leggi - a rendere possibili e lecite certe attività

dei privati attraverso singole attribuzioni, quali le autorizzazioni,

i permessi, le licenze ed anche i regolamenti.

Questa caratteristica ha fatto spesso dubitare dell'inquadramento

di molte di quelle funzioni nella categoria delle attività di

polizia e più di recente ha fatto ritenere addirittura inesistente

una nozione giuridicamente rilevante di "polizia amministrativa",

così giustificandosi la sottrazione di molte di quelle funzioni agli

organi di polizia e la loro conseguente attribuzione alle regioni ed

agli altri enti territoriali, restando, relativamente ad esse,

recessive le esigenze attinenti alla sicurezza pubblica.

2.2. - Nel determinare il nuovo assetto della distribuzione delle

funzioni amministrative tra Stato, regioni ed enti territoriali

infraregionali, il d.P.R. n. 616 del 1977 ha preferito, tuttavia,

seguire l'inquadramento tradizionale di quelle funzioni nella

categoria della "polizia amministrativa" e ne ha operato

l'attribuzione alle regioni ed agli altri enti territoriali, in

attuazione delle direttive contenute nell'art. 1, lett. c) ed e)

della legge di delega n. 382 del 1975. In particolare nella lett. c)

che prevedeva la delega alle regioni (ex art. 118, secondo comma

Cost.) delle funzioni amministrative necessarie per rendere possibile

l'esercizio organico da parte di esse delle funzioni già trasferite

o delegate; nella lett. e) che prevedeva l'attribuzione alle

provincie, comuni ed altri enti locali, ai sensi dello art. 118 primo

comma, Cost., delle funzioni amministrative di interesse

esclusivamente locale nelle materie elencate nell'art. 117 Cost.,

nonché l'attribuzione ai predetti enti locali di altre funzioni di

interesse locale, che servissero a rendere possibile l'esercizio

organico delle funzioni amministrative loro attribuite a norma della

legislazione vigente.

In questo quadro, l'art. 9 del decreto legislativo delegato n. 616

del 1977, nello stabilire che le regioni e gli enti territoriali

minori sono titolari delle funzioni di polizia amministrativa nelle

materie ad essi rispettivamente attribuite o trasferite, esplicita il

convincimento del legislatore delegato circa l'interdipendenza

funzionale tra detta attività di polizia e le materie attribuite.

Ancora in questa prospettiva l'art. 19, oggetto dell'incidente di

costituzionalità, attribuisce ai comuni una serie di funzioni

definite dal titolo dell'articolo stesso di "polizia amministrativa",

di cui solo alcune sono connesse alle materie di spettanza delle

regioni in virtù dell'art. 117 Cost. mentre altre non sono connesse

a tali materie, rientrando, in base alla legislazione precedente, fra

le attribuzioni di organi dello Stato, altre ancora infine

partecipano dell'una e dell'altra natura. Tutte le indicate funzioni

hanno però in comune tra loro il carattere della localizzabilità

dell'interesse al livello comunale e quindi la loro attribuzione ai

comuni sotto la voce "polizia amministrativa", in attuazione della

direttiva contenuta nella lett. e) dell'art. 1 della legge di delega

n. 382, è chiaramente operata, in parte, e cioè per le funzioni

riferibili alle materie di competenza regionale elencate nell'art.

117 Cost., in base alla previsione del primo comma dell'art. 118

Cost., e per le restanti materie in base alla previsione dell'art.

128 Cost.

Al riguardo è appena il caso di ricordare che, come è noto, la

tipologia delle funzioni amministrative spettanti ai comuni è

riconducibile a tre specie e cioè quelle ad essi attribuite con

legge dello Stato in base all'art. 128 Cost., oppure quelle riferite

a materie di competenza regionale ex art. 117 Cost. ma che tuttavia,

in quanto rivestano un interesse esclusivamente locale, possono

essere attribuite ai comuni medesimi, sempre con legge dello Stato,

in base al primo comma dell'art. 118 Cost., oppure, infine, quelle

delegate ai comuni dalle regioni secondo la previsione del terzo

comma dell'art. 118 Cost. Dunque, a differenza di quanto previsto tra

lo Stato e le regioni o tra le regioni ed i comuni, nel quadro

costituzionale non è prevista la figura della "delega" di funzioni

amministrative da parte dello Stato ai comuni, diversamente da quanto

sembra opinare il giudice a quo.

3. - Una volta chiarito che l'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977

ha operato nel primo comma l'attribuzione di funzioni di polizia

amministrativa ai comuni, sia nell'ambito di materie di competenza

regionale e cioè in base al primo comma dell'art. 118 Cost., sia,

relativamente a materie non comprese in tale ambito, e quindi in base

all'art. 128 Cost., la prima delle questioni di costituzionalità

sollevata nell'ordinanza di rinvio con riferimento agli artt. 117 e

118 Cost., peraltro con prospettazione ambigua, non sembra rivestire

carattere autonomo. Essa difatti appare in sostanza rivolta a

censurare non il fatto in sé della attribuzione di quelle funzioni

ai comuni - il che potrebbe giustificarne una autonoma considerazione

- bensì la circostanza che esse sarebbero state attribuite con

limitazioni (cioè quelle previste dal secondo, terzo, quarto e

quinto comma) tali da contrastare con le norme costituzionali

invocate.

D'altronde è la stessa ordinanza che, ponendo in risalto la

contrapposizione tra il primo comma e i restanti commi, mette

l'accento solo su questi ultimi per denunciarne il contrasto con vari

precetti costituzionali, così dimostrando che è su queste parti

della norma e non su di essa nel suo complesso che più propriamente

deve essere condotto il sindacato della Corte.

Né a diverso avviso potrebbe indurre il riferimento operato

dall'ordinanza di rinvio alla possibile ipotesi che proprio il

contrasto tra il primo ed i commi successivi, potrebbe far pensare

che questi ultimi sembrerebbero disporre come se si trattasse di una

"delega" di funzioni dello Stato ai comuni.

Orbene - a parte che, anche ponendo la questione in questi

termini, essa finisce con il lasciare pur sempre indenne da censure

il primo comma, che nell'economia della norma è il più

significativo perché è quello che dispone le attribuzioni l'ipotesi

della delega si presenta come una mera illazione sia perché, come si

è visto, nella tipologia delle funzioni amministrative spettanti ai

comuni in base alle previsioni costituzionali non esiste la figura

della "delega" dallo Stato ai comuni, sia perché in ogni caso, in

armonia con quelle previsioni, il termine delega non è mai adoperato

nel contesto della norma.

Sotto nessun verso perciò la prima questione, per come è

prospettata, appare suscettibile di autonoma considerazione e quindi,

ai fini della pronuncia di questa Corte, essa si risolve nell'esame

delle questioni riguardanti le singole parti della norma, investite

da apposita censura e di cui si tratterà in prosieguo.

4. - Con la seconda delle questioni sollevate dall'ordinanza di

rimessione si sostiene che l'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977

sarebbe in contrasto con l'art. 76 Cost., per eccesso di delega in

quanto, in particolare per quanto previsto nei suoi secondo, terzo,

quarto e quinto comma, non si sarebbe osservato il principio dettato

nell'art. 1 lett. e) della legge 22 luglio 1975 n. 382. Secondo

questo principio l'attribuzione ai comuni delle altre funzioni di

interesse locale, avrebbe dovuto servire a rendere possibile

l'esercizio organico delle funzioni amministrative attribuite ai

comuni a norma della legislazione vigente.

Si sostiene nell'ordinanza di rinvio che, invece, con le

disposizioni denunciate non si sarebbe reso possibile l'esercizio

organico delle funzioni amministrative attribuite, mentre anzi

sarebbero state create lacune e disarmonie nell'esercizio delle

funzioni anzidette.

La questione, come formulata, deve essere dichiarata inammissibile

per genericità, in quanto l'ordinanza si limita ad asserire la

devianza dal cennato principio della legge di delega, senza spendere

parola né per chiarire in qual senso non sarebbe possibile

l'esercizio organico delle funzioni amministrative attribuite ai

comuni con la norma denunciata, né quali siano le lacune e le

disarmonie create in ordine all'esercizio delle funzioni anzidette in

base al parametro di valutazione costituito dalla legge di delega.

5.1. - Altra questione riguarda il terzo comma del citato art. 19

ed è sollevata dall'ordinanza di rimessione con riferimento agli

artt. 5 e 128 Cost.

Tale disposizione prevede che, in relazione alle funzioni

attribuite ai comuni, il Ministero dell'interno possa impartire, per

esigenze di pubblica sicurezza, per il tramite del commissario di

Governo, direttive ai sindaci che sono tenuti ad osservarle.

Secondo il giudice a quo la disposizione non sembra trovare

giustificazione con riferimento ai principi di autonomia fissati

dagli artt. 5 e 128 Cost., perché tali direttive si rivolgerebbero

ai sindaci quali capi dell'amministrazione comunale e non nella veste

di ufficiali di Governo, ove si consideri che per l'esercizio dei

poteri di pubblica sicurezza il successivo art. 20 del d.P.R. n. 616

prevede che residui allo Stato il potere di controllo di pubblica

sicurezza, al quale sono connessi i poteri di intervento

sanzionatorio di cui agli artt. 16 e 100 del T.U.L.P.S. 18 giugno

1931 n. 773.

La questione non è fondata.

A parte l'irrilevanza, ai fini della soluzione del problema di

costituzionalità, della veste in cui i Sindaci sarebbero destinatari

delle direttive in questione, non può dubitarsi che, essendosi in

presenza di funzioni in ogni caso attribuite al comune, la figura del

sindaco venga in evidenza come organo di questo ente. D'altronde il

fatto stesso che il

secondo comma dell'art. 19 prevede che il comune possa deliberare

quale dei propri organi debba provvedere in ordine alle funzioni

attribuite, conferma che si tratti di funzioni del comune perché, se

il sindaco fosse stato considerato come ufficiale di Governo, sarebbe

stato lui solo a potere esercitare le funzioni in parola.

Ciò premesso, va ribadito quanto già esposto e secondo cui il

d.P.R. n. 616 del 1977 ha, nelle varie sue disposizioni fino ad ora

richiamate, enucleato una serie di funzioni che ha ricondotto sotto

la categoria della polizia amministrativa per differenziarle da

quelle di pubblica sicurezza. Ne è così derivata una partizione di

competenze che ha riservato allo Stato (art. 4) le funzioni di

pubblica sicurezza mentre ha attribuito alle regioni e agli altri

enti infraregionali numerose funzioni tradizionalmente comprese nella

polizia amministrativa, sottraendole agli organi della polizia di

sicurezza.

Tuttavia anche se, come si è già detto, molti aspetti di

prevenzione che prima erano insiti nelle funzioni c.d. di polizia

amministrativa sono nel tempo tenuti recessivi, ciò non può

escludere del tutto - per la particolare natura delle materie - che

in occasione di tali funzioni possano emergere esigenze di pubblica

sicurezza la cui tutela spetta allo Stato in via esclusiva come

espressamente previsto dall'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Né, come si assume nell'ordinanza di rimessione, per sopperire a

queste esigenze appare sufficiente la previsione contenuta nell'art.

20 del d.P.R. n. 616 che prevede controlli da parte dell'autorità di

pubblica sicurezza sugli esercizi concernenti le attività soggette

ad autorizzazione di polizia. Al riguardo è d'uopo osservare che

tali controlli non concernono il momento del rilascio delle

autorizzazioni e quindi assolvono ad una funzione diversa da quella

che le norme relative a questo ordine di attività perseguono.

La denunciata disposizione del terzo comma dell'art. 19 in parola

persegue difatti lo scopo di consentire al Ministro dell'interno

d'impartire disposizioni vincolanti per i sindaci, idonee ad

assolvere in via preventiva con caratteri di generalità ad esigenze

connesse agli aspetti della sicurezza pubblica che, in occasione

dell'attività di polizia amministrativa possano manifestarsi, come

potrebbe ad esempio accadere relativamente alle autorizzazioni per la

vendita di alcolici, alle licenze alberghiere, a quelle in materia di

pubblici spettacoli, etc.

La disposizione censurata non appare perciò lesiva degli artt. 5

e 128 Cost. posti a salvaguardia delle autonomie locali, perché

l'ingerenza dello Stato sulle attività in questione avviene,

mediante direttive generali, in via preventiva e per il perseguimento

di esigenze di sicurezza e ad opera di organi istituzionalmente

preposti alla cura di questo tipo di interessi pubblici; il che, in

una visione armonica e coordinata delle funzioni pubbliche appare

perfettamente conforme ai principi costituzionali invocati.

5.2. - Problema certamente diverso è quello, peraltro appena

adombrato nel corso della discussione, secondo cui l'emanazione delle

direttive potrebbe essere utilizzata dallo Stato con riferimento ad

esigenze diverse da quelle che riguardano la sicurezza pubblica. In

proposito va rilevato come in evenienze del genere si sarebbe in

presenza di un cattivo uso del potere conferito dalla norma e quindi,

riferendosi il sindacato all'esercizio in concreto di attività di

natura amministrativa, vengono prospettati profili che esulano

dall'ambito del giudizio di costituzionalità della legge.

6.1. - Ugualmente a conclusioni di infondatezza conduce l'esame

della questione di legittimità costituzionale del secondo comma

dell'art. 19, sollevata in riferimento all'art. 76 Cost., agli artt.

117 e 118 Cost., nonché agli artt. 5 e 128 Cost.

Si assume dal giudice a quo che la disposizione predetta

restringerebbe i compiti dei consigli comunali alla sola

determinazione delle "procedure e delle competenze" degli organi dei

comuni, in relazione alle funzioni di cui al primo comma, senza

alcuna possibilità di incidenza sul piano sostanziale. La

disposizione in parola comporterebbe perciò che la disciplina

sostanziale di cui al T.U. delle leggi di P.S. del 1931 resti ferma,

talché non sarebbe dato di intendere se la disciplina della materia

sia rimasta allo Stato, sia divenuta di competenza dei comuni ovvero

rientri nella competenza legislativa delle regioni.

Osserva in proposito la Corte che il secondo comma dell'art. 19 si

limita a prevedere che fino alla entrata in vigore della legge di

riforma delle autonomie locali, i consigli comunali determinino

procedure e competenze dei propri organi in relazione all'esercizio

delle funzioni di cui al primo comma del medesimo art. 19. Si è in

presenza - come si vede - non già di una norma limitativa bensì di

una disposizione volta a consentire ai comuni non solo di

disciplinare le procedure ma anche di distribuire le competenze

relative alle nuove attribuzioni in materia di polizia

amministrativa, ancor prima dell'avvento della nuova legge sulle

autonomie, secondo le scelte che ciascun consiglio comunale vorrà

operare.

I poteri comunali vengono cioè accresciuti dalla norma censurata,

perché attualmente il riparto delle competenze in generale fra gli

organi del Comune è determinato dalle leggi dello Stato, laddove per

le materie di polizia amministrativa testé trasferite, sono i comuni

stessi che potranno provvedervi.

Così del pari la gran parte dei procedimenti amministrativi è

attualmente disciplinata con legge, laddove il secondo comma

dell'art. 19 ne prevede la delegificazione consentendo ai comuni di

determinare secondo le loro valutazioni le procedure con atto

regolamentare. Lungi perciò da una diminuzione di compiti, si è in

presenza di un allargamento dei poteri comunali, cui però non

corrisponde una diminuzione di quelle altre potestà che i comuni

stessi hanno in genere relativamente alle proprie funzioni. Difatti

nessuna delle disposizioni censurate prevede una tale limitazione,

con la conseguenza che, rispetto alle nuove funzioni, i comuni

conservano gli stessi poteri regolamentari ed organizzativi che essi

hanno relativamente a tutti gli altri compiti di loro spettanza.

6.2. - L'ordinanza di rinvio, in vero, lamenta che in ordine alle

nuove funzioni non resterebbe ai comuni alcuna diversa potestà per

ciò che concerne la normativa essenziale delle autorizzazioni, dal

momento che non viene operata alcuna revoca della disciplina

sostanziale di quelle elencate nell'art. 19 del d.P.R. n. 616.

La censura è però priva di fondamento, perché essa sembrerebbe

partire dal presupposto che l'attribuzione ai comuni di nuove

competenze amministrative, già spettanti ad organi dello Stato,

dovesse necessariamente comportare la delegificazione di tutta la

disciplina sostanziale relativa e l'affidamento di essa

esclusivamente ai comuni stessi. Orbene, anche a voler prescindere

dalla riserva di legge, sia pur relativa, prevista dall'art. 97 Cost.

che impedirebbe una abdicazione completa in favore della pubblica

amministrazione della potestà legislativa nei rapporti con gli

amministrati, devesi rilevare che l'affidamento concomitante della

disciplina sostanziale in aggiunta alle attribuzioni di funzioni

amministrative non era prevista dalla legge di delega n. 382 del

1975, onde appare fuor d'opera il riferimento all'art. 76 Cost.,

essendo stata pienamente rispettata la delega sotto l'anzidetto

profilo.

Per nessun altro verso è dato ravvisare poi, sempre sotto tale

aspetto, un contrasto con gli artt. 5 e 128 Cost. in quanto il

principio dell'autonomia comunale non risulta menomato dal mancato

conferimento ai comuni della disciplina sostanziale.

Anzi, per le funzioni attribuite in base all'art. 128 Cost. è

proprio questa norma a prevedere che le funzioni stesse debbano

essere determinate con legge dello Stato, il che comporta che

legittimamente la disciplina sostanziale delle funzioni

amministrative attribuite ai comuni in base al citato art. 128 Cost.

sia rimasta attribuita alla potestà legislativa statale.

Ma anche per quel che riguarda le funzioni di polizia

amministrativa conferite dall'art. 19 del d.P.R. n. 616 nell'ambito

di materie di spettanza regionale e cioè in base al primo comma

dell'art. 118 Cost., è errato sostenere che nel trasferire le

funzioni amministrative ai comuni si sarebbe dovuto a questi

attribuire anche la potestà di provvedere sulla disciplina

sostanziale. In proposito devesi precisare che l'art. 118, primo

comma, Cost., attribuisce alla legge dello Stato la sola possibilità

di individuare tra le materie regionali le funzioni amministrative di

interesse esclusivamente locale per devolverle agli enti territoriali

minori, come in concreto si è operato con l'art. 19 del d.P.R. n.

616.

L'unico limite che l'individuazione da parte dello Stato di quelle

funzioni può comportare sulla potestà legislativa regionale, è

l'impossibilità per questa di sottrarre ai comuni le funzioni a

questi decentrate con legge dello Stato, assumendo - una volta

stabilito con tale legge - quello del decentramento, il carattere di

principio fondamentale in base al primo comma dell'art. 117 Cost. Ma

al di là di questo contenuto la legge dello Stato che dispone il

decentramento di funzioni amministrative in materie regionali ai

comuni, non può averne altri e quindi non potrebbe essa sottrarre

alle regioni la competenza in ordine alla disciplina sostanziale di

materie di loro spettanza, in virtù dell'art. 117 Cost., sia pur per

attribuirla ai comuni.

Non è perciò in contrasto con alcun precetto costituzionale il

non aver attribuito ai comuni anche la disciplina sostanziale in

ordine alle funzioni loro attribuite in materie di competenza

regionale, ma contrasto vi sarebbe stato se al contrario la legge

dello Stato avesse disposto in questo senso, perché avrebbe in tal

modo invaso la potestà legislativa regionale che è la sola a poter

disporre di quella disciplina sostanziale per quel che concerne le

materie spettanti alle regioni in virtù dell'art. 117 Cost.

6.3. - Riepilogando, la legge di delega non prevedeva che

l'attribuzione di funzioni amministrative ai comuni dovesse

comportare la revoca della disciplina legislativa sostanziale

preesistente ed un affidamento di questa disciplina ai comuni; né

questa previsione discende dai principi costituzionali in tema di

autonomie, essendo i comuni titolari solo di funzioni amministrative

che proprio in ragione della loro natura non possono non essere

disciplinate che in base a disposizioni di legge (artt. 118 e 128

Cost.).

In ordine alle funzioni di polizia amministrativa loro conferite

dall'art. 19 del d.P.R. n. 616 i comuni hanno, in base ai principi,

potestà regolamentare che, secondo quanto stabilito dal secondo

comma dell'art. 19 cit., si estende anche alla determinazione delle

procedure e della distribuzione delle competenze fra i suoi organi.

La disciplina legislativa sostanziale di quelle funzioni spetta

legittimamente allo Stato, salvo che per le materie di competenza

regionale in base all'art. 117 Cost., relativamente alle quali detta

disciplina continua ad appartenere alla potestà legislativa delle

regioni.

Nel quadro così delineato non è quindi fondata la questione di

costituzionalità del secondo comma dell'art. 19 d.P.R. n. 616 con

riferimento agli artt. 76, 117 e 118, 5 e 128 della Costituzione.

7. - Nell'ultima delle questioni sollevate, il giudice a quo

sostiene che, mediante le attribuzioni ai prefetti quali previste nei

commi quarto e quinto dell'art. 19, si è in sostanza creato il

presupposto di interventi caso per caso, il che contrasterebbe con il

principio del decentramento delle competenze. Se lo Stato, si

sostiene, ha il potere di dettare norme astratte per un uniforme

indirizzo dell'attività degli enti locali, esso però non può

spingersi, una volta conferite le funzioni amministrative agli enti

dotati di autonomia, a compartecipare all'esercizio di queste, se non

violando i principi costituzionali dell'autonomia stessa, come

previsti dagli artt. 5 e 128 Cost.

La Corte condivide in linea di principio l'assunto, ove si rilevi

che per l'ultimo comma dell'art. 5 Cost. lo Stato deve adeguare i

principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze

dell'autonomia e del decentramento. Questi principi sarebbero

certamente violati ove una legge, pur dopo aver operato

l'attribuzione di funzioni amministrative ai comuni, si riservasse

però puntuali poteri di intervento caso per caso nel concreto

esercizio di quelle funzioni amministrativa.

In questo modo si verificherebbe una ingerenza dello Stato nelle

discrezionali valutazioni spettanti agli enti titolari delle funzioni

amministrative, il che sarebbe in contrasto con il principio di

autonomia costituzionalmente garantita mentre sarebbe vulnerato il

principio del decentramento, in quanto si determinerebbe un

appesantimento delle procedure amministrative ed una duplicazione di

compiti a scapito di quella snellezza che si vuole invece perseguire

decentrando le funzioni agli enti locali.

Per quel che riguarda in particolare gli enti locali territoriali

è un dato definitivamente acquisito come la loro autonomia vada in

primo luogo intesa quale potere di indirizzo politico-amministrativo,

il che esclude in principio ogni possibilità di ingerenza da parte

di altri enti (come lo Stato, le Regioni etc.) in ordine alle

valutazioni discrezionali compiute dagli organi degli enti dotati di

autonomia nell'esercizio concreto delle loro attribuzioni. Difatti la

Costituzione all'art. 130 consente in ordine a tale esercizio un

potere di ingerenza, ma solo attraverso lo strumento del controllo

che, come è noto, spetta non allo Stato ma ad un organo della

Regione e che in particolare, per quel che concerne il merito, può

essere esercitato soltanto nelle forme della richiesta di riesame.

Del resto lo stesso ordinamento amministrativo anteriore alla

Costituzione si ispirava ad analoghe impostazioni, anche se con la

previsione di più penetranti poteri di intervento degli organi

statali allora competenti in materia di controllo. Mai però si era

ritenuto che il potere di intervento potesse arrivare a forme di

compartecipazione, nel concreto esercizio delle funzioni attribuite

agli enti locali territoriali, da parte di organi dello Stato.

È dunque il concetto in sé di autonomia che, pur se compresso al

massimo, appare incompatibile con formule siffatte.

Tanto premesso, non può però escludersi che, in occasione

dell'esercizio delle funzioni amministrative attribuite agli enti

dotati di autonomia possano emergere esigenze di pubblica sicurezza:

in presenza di tali evenienze, ma solo relativamente ad esse, appare

giustificato un intervento degli organi statali in ordine a

provvedimenti concreti emanati dai comuni.

Il quarto comma dell'art. 19 del d.P.R. n. 616 prevede che i

provvedimenti di cui ai numeri 5), 6), 7), 8), 9), 11), 13), 15) e

17) siano adottati previa comunicazione al prefetto e debbano essere

sospesi, annullati o revocati per motivata richiesta del prefetto

stesso, senza circoscrivere però questo potere alle ragioni di

pubblica sicurezza, intesa quest'ultima come funzione inerente alla

prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico.

Se dunque deve condividersi l'assunto dell'ordinanza di rinvio

circa il contrasto con il principio dell'autonomia comunale della

norma che prevede tale potere di intervento degli organi dello Stato

senza delimitazione di materie, l'assunto non può condurre ad una

caducazione della disposizione nel suo complesso, in quanto questa

appare legittima quando il potere si manifesti con specifico

riferimento al caso eccezionale consistente nel perseguimento del

fine della sicurezza pubblica, il cui assolvimento non può spettare

che allo Stato.

Al riguardo deve difatti ribadirsi che l'art. 4 del d.P.R. n. 616,

nel riservare espressamente allo Stato l'esercizio delle funzioni di

pubblica sicurezza, ha escluso che le stesse potessero essere

attribuite alla competenza dei comuni.

Di talché è conseguente che solo lo Stato possa occuparsi delle

materie di pubblica sicurezza, così esercitando un potere proprio

quando le esigenze connesse emergano in occasione delle funzioni di

polizia amministrativa da parte dei comuni.

In base a queste considerazioni la disposizione denunciata deve

perciò essere dichiarata costituzionalmente illegittima con

riferimento agli artt. 5 e 128 Cost. solo nella parte in cui non

limita quei poteri di intervento e la loro vincolatività per i

comuni alle esigenze di pubblica sicurezza.

8. - La questione sollevata in ordine all'ultimo comma dell'art.

19 del d.P.R. n. 616 e con riferimento agli stessi parametri

costituzionali quali gli artt. 5 e 128 Cost. è invece interamente

fondata in conformità alla prospettazione dell'ordinanza di rinvio.

Stabilisce la norma denunciata che il diniego dei provvedimenti

previsti dal primo comma, n. 5), 6), 7), 8), 9), 11), 13), 14), 15) e

17), è efficace "solo se il prefetto esprime parere conforme". In

proposito va in primo luogo segnalata la singolarità di questa

norma, che subordina l'efficacia di un diniego al parere del

prefetto, laddove un diniego non ha, per definizione, portata

innovativa e quindi non si vede come il contrario parere del prefetto

possa incidere sulla sua efficacia.

In secondo luogo se è il rilascio dell'autorizzazione - in quanto

rende possibile l'esercizio da parte dei privati di certe attività

sottoposte al controllo dei pubblici poteri - che può dar luogo a

profili rilevanti per le esigenze di pubblica sicurezza, il diniego

di essa, proprio per essere privo di ogni valore innovativo, non può

certo far assumere rilevanza ad esigenze del genere. Né si vede, in

ogni caso, ove anche dovessero manifestarsi tali evenienze, come il

diverso parere del prefetto possa sopperirvi, una volta considerato

che il suo parere, nel senso del rilascio, non potrebbe certo

obbligare le autorità comunali nello stesso senso, perché

diversamente si verrebbe ad ammettere che le determinazioni

definitive spettino all'organo dello Stato e non già ai comuni; il

che metterebbe ancor più in risalto l'illegittimità costituzionale

della disposizione censurata.

L'ultimo comma dell'art. 19 non si giustifica in ragione delle

esigenze di pubblica sicurezza e sembra rivolto solo a perseguire una

immanente presenza della autorità statale nelle funzioni affidate ad

enti autonomi, realizzando una inutile duplicazione di funzioni,

lesiva sia del principio del decentramento che di quello

dell'autonomia, onde il suo contrasto con gli artt. 5 e 128 Cost.