Sentenza n. 75/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con due ricorsi del Presidente della

Regione Emilia-Romagna, notificati il 21 gennaio e il 13 agosto 1975,

depositati in cancelleria il 10 febbraio e il 29 agosto stesso anno, ed

iscritti ai nn. 4 e 27 del registro ricorsi 1975, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito del decreto 23 novembre 1974 del Prefetto

di Forlì e del decreto n. 397 del 24 giugno 1975 del Ministro per i

lavori pubblici con i quali sono stati nominati due Commissari ad acta

nel Comune di Riccione.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1977 il Giudice

relatore Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Fabio Roversi Monaco, per la Regione Emilia-Romagna,

ed i sostituti avvocati generali dello Stato Giorgio Azzariti e

Giuseppe Gozzi, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 21 gennaio 1975 e depositato il 10

febbraio 1975 il Presidente della Regione Emilia-Romagna ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio

dei ministri avverso il decreto emesso il 23 novembre 1974, con il

quale il Prefetto di Forlì ha nominato un commissario ad acta, per

provvedere in luogo e vece del Comune di Riccione su una domanda di

licenza edilizia. La nomina del commissario da parte del Prefetto,

avvenuta in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, sezione

V, 24 marzo 1974, n. 271, emessa in sede di giudizio di ottemperanza,

lederebbe le attribuzioni spettanti alla Regione in materia di

controllo sugli enti locali a norma dell'art. 130 Cost., anche in

riferimento all'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, nonché le

competenze regionali ex artt. 117 e 118 Cost. in materia urbanistica

anche con riferimento al d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 (artt. 1 e 4) di

trasferimento delle medesime competenze.

Ad avviso della Regione ricorrente l'ordine di nominare un

commissario ad acta costituirebbe la specificazione di un potere che

all'amministrazione di controllo già spetta in via ordinaria,

rendendone obbligatorio l'esercizio.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, con

deduzioni depositate il 7 febbraio 1975, sostenendo l'inammissibilità

e l'infondatezza del ricorso.

Quanto al primo profilo, ad avviso della difesa dello Stato, l'atto

che ha determinato l'asserita invasione di competenze sarebbe la più

volte citata decisione del Consiglio di Stato contenente l'ordine di

nomina del commissario ad acta, a prescindere peraltro dal dubbio se

sia configurabile un conflitto determinato da atti giurisdizionali,

quando si censuri il modo in cui la giurisdizione siasi esplicata.

Il ricorso sarebbe poi da rigettare, nel merito, poiché

l'ordinaria potestà di controllo sostitutivo spettante all'organo

regionale non sarebbe invocabile nella presente fattispecie

caratterizzata da un intervento del Prefetto in esecuzione di un ordine

del giudice amministrativo.

3. - Con ricorso notificato il 13 agosto 1975 e depositato il 29

successivo, lo stesso Presidente della Regione Emilia-Romagna sollevava

analogo conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del

Consiglio dei ministri avverso il decreto 24 giugno 1975 con il quale

il Ministro per i lavori pubblici ha nominato un commissario ad acta

perché provveda in luogo e vece del Comune di Riccione su una domanda

di licenza edilizia, nonché avverso la sentenza del Consiglio di

Stato, sezione V, del 4 dicembre 1974, n. 613, contenente l'ordine al

Ministro dei lavori pubblici di nominare il commissario.

Tanto la citata decisione quanto il susseguente decreto

ministeriale violerebbero le attribuzioni regionali in materia di

controlli sugli enti locali ex art. 130 Cost., anche in riferimento

all'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, e all'art. 3 della

legge regionale 27 febbraio 1974, n. 9, nonché le competenze regionali

ex artt. 117 e 118 Cost. in riferimento anche agli artt. 1 e 4 del

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato con

atto depositato il 28 agosto 1975 nel quale si sostiene la tardività,

e quindi inammissibilità del ricorso, relativamente alla menzionata

decisione del Consiglio di Stato, e l'infondatezza nel merito, per

considerazioni identiche a quelle già riferite in precedenza al punto

2.

4. - In quest'ultimo giudizio è intervenuta in posizione di contro

interessata, con deduzioni depositate il 3 ottobre 1975 la signora

Fascioli Licia, alla quale il ricorso è stato notificato, sostenendone

l'infondatezza in considerazione della natura giurisdizionale, e non di

controllo, dell'attività svolta in esecuzione del giudicato.

5. - All'udienza del 23 febbraio 1977 l'avv. G. Marco Dallari ha

insistito per l'ammissibilità dell'intervento esplicato da Licia

Fascioli. Il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Gozzi,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avv. Prof. Fabio

Roversi Monaco, per la Regione Emilia-Romagna, si sono rimessi alla

giustizia della Corte.

Questa Corte, con ordinanza letta in udienza, ritenuto che dal

sistema concernente i conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni

quale risulta dall'art. 134 della Costituzione si deve necessariamente

dedurre che il contraddittorio è strettamente limitato ai soggetti

legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi, ha dichiarato

inammissibile l'intervento di Licia Fascioli.

Dopo di che, le difese della Regione e dello Stato hanno confermato

oralmente le tesi rispettivamente sostenute e le relative conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi con i due ricorsi del Presidente della

Regione Emilia-Romagna hanno, per una parte, identico oggetto ed

involgono la risoluzione della stessa questione, concernente la

spettanza del potere di nominare un commissario ad acta per

l'esecuzione del giudicato, allorché il Consiglio di Stato,

pronunciandosi in sede di giudizio di ottemperanza a norma dell'art.

27, n. 4, del testo unico r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, non disponga

direttamente sostituendo la propria decisione al provvedimento cui la

Pubblica amministrazione sia tenuta in forza del giudicato.

I giudizi, congiuntamente discussi alla pubblica udienza, vanno

pertanto decisi con unica sentenza.

2. - Come riferito in narrativa, con il primo ricorso la Regione

solleva conflitto di attribuzione per l'invasione della propria sfera

di competenza costituzionale, che sarebbe stata determinata dal decreto

23 novembre 1974, con il quale il Prefetto di Forlì, in esecuzione

della decisione emessa dal Consiglio di Stato, Sezione V, il 27 marzo

1974, ai sensi dell'articolo 27, n. 4, del testo unico citato, ha

nominato un commissario, per provvedere, in luogo e vece

dell'amministrazione del Comune di Riccione, inadempiente rispetto al

giudicato amministrativo, sul rilascio di una licenza edilizia. Va

ricordato che la menzionata decisione venne pronunciata anche nei

confronti dello stesso Prefetto, essendosi questi in un primo tempo

rifiutato, adducendo la propria incompetenza, di procedere alla nomina

del commissario, già prescrittagli dalla precedente decisione del 26

aprile 1972, n. 767, anch'essa adottata a conclusione di un giudizio di

ottemperanza anteriormente promosso contro il Comune di Riccione.

La difesa dello Stato eccepisce pregiudizialmente

l'inammissibilità del conflitto, per essere l'atto del Prefetto mera

esecuzione della decisione giurisdizionale, la quale, a sua volta,

essendosi pronunciata ex professo sul punto della competenza, di cui

era controversia nel secondo dei giudizi di ottemperanza poc'anzi

rammentati, potrebbe semmai essere incorsa in un errore in judicando,

ma non per questo sarebbe configurabile quale atto idoneo a dar luogo a

conflitto di attribuzione.

3. - L'eccezione è fondata, con le precisazioni ed entro i limiti

di cui subito appresso.

Certo, anzitutto, che il provvedimento con il quale l'autorità

amministrativa nomina un commissario ad acta in esecuzione dell'ordine

ad essa rivolto da una decisione del giudice amministrativo costituisce

un atto dovuto e strettamente vincolato (salvo che quanto alla scelta

della persona da nominare) ed è perciò alla decisione che così abbia

disposto che deve farsi risalire l'asserita invasione della sfera di

competenza regionale. D'altro canto, secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte, a partire dalla sentenza n. 66 del

1964, nulla vieta che un conflitto di attribuzione tragga origine da un

atto giurisdizionale o da atti comunque inerenti all'esercizio di

funzioni giurisdizionali, che si assumano invasivi di competenze

costituzionalmente garantite alle Regioni. Né varrebbe invocare, come

fa la difesa dello Stato, il "precedente" rappresentato dalla sentenza

n. 289 del 1974, che aveva riferimento ad un caso di specie diverso da

quello in oggetto, nel quale ultimo è proprio il contenuto della

pronuncia del Consiglio di Stato che si risolverebbe, secondo la

prospettazione del ricorso, nel negare una competenza che la Regione

ritiene di sua spettanza a norma dell'art. 130 Cost. e dell'art. 59

della legge n. 62 del 10 febbraio 1953.

Nel caso oggi sottoposto all'esame della Corte, la negazione della

competenza regionale e l'opposta affermazione della discrezionalità

del Consiglio di Stato nella nomina del commissario si rinvengono,

anzi, già nella prima decisione, del 26 aprile 1972, alla quale il

Prefetto, come rammentato, non aveva ritenuto di prestare esecuzione;

per essere poi ribadite nella successiva decisione del 1974, che ha

respinto motivatamente l'eccezione di incompetenza sollevata dal

Prefetto medesimo. Di guisa che, in linea di principio, è quella più

antica pronuncia (della quale, peraltro, non risulta, ai fini della

decorrenza del termine per ricorrere, in quale momento il Presidente

della Regione abbia avuto conoscenza) che avrebbe determinato

l'asserita invasione della competenza della Regione.

Sta di fatto, comunque, che nemmeno la decisione successiva è

stata impugnata, poiché il ricorso, pur criticandone e contestandone

la motivazione, fa esclusivo riferimento, così nelle premesse come

nelle conclusioni, al decreto del Prefetto, del quale soltanto si

chiede l'annullamento, conseguenziale alla richiesta declaratoria di

incompetenza dello stesso. Ora, l'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n.

87, prescrive che il ricorso debba "specificare l'atto dal quale

sarebbe stata invasa la sfera di competenza" e del quale questa Corte,

ove lo riconosca viziato da incompetenza, deve, a norma del precedente

art. 38, disporre l'annullamento.

E nel ricorso, l'atto invasivo, del quale perciò si chiede

l'annullamento, viene unicamente individuato, come si è detto, nel

decreto del Prefetto, e non nell'una o nell'altra delle decisioni

emesse dal Consiglio di Stato, che a quello facevano obbligo di

procedere alla nomina del commissario.

Il primo ricorso deve pertanto dichiararsi inammissibile.

4. - Il secondo ricorso denuncia, invece, quali atti invasivi della

competenza regionale, tanto, ed in primo luogo, la decisione del

Consiglio di Stato 4 dicembre 1974, con la quale si demandava al

Ministro per i lavori pubblici di nominare un commissario, per

provvedere, in luogo e vece dell'amministrazione del Comune di

Riccione, sul rilascio di una licenza edilizia, quanto, in linea

accessoria e conseguenziale, il decreto 24 giugno 1975, con il quale il

Ministro aveva proceduto alla nomina; e di entrambi gli atti si chiede

l'annullamento.

Anche in questo giudizio, la difesa dello Stato ha opposto una

(diversa) eccezione pregiudiziale di inammissibilità, per tardività

del ricorso avverso la decisione del Consiglio di Stato. Ma

l'eccezione, sulla quale d'altronde la stessa Avvocatura dello Stato,

nella discussione orale, ha dichiarato di non insistere, dev'essere

disattesa, perché non sorretta da elementi di prova né suffragata da

argomento alcuno.

5. - Nel merito, il dissenso tra le parti non verte sulla

competenza della Regione, e per essa del comitato di controllo sugli

enti locali, ad esercitare il cosiddetto controllo sostitutivo in

ordine agli atti di questi ultimi; né, d'altro canto, sul potere del

Consiglio di Stato (ed ora dei tribunali amministrativi regionali) di

sostituirsi alle amministrazioni inadempienti nei confronti di un

giudicato, per realizzarne concretamente l'esecuzione, assicurando ai

soggetti interessati il conseguimento effettivo delle utilità da

quello ad essi derivanti.

Il punto in controversia è soltanto se, allorché il giudice

amministrativo, adito in sede di giudizio di ottemperanza, ritenendo di

non potersi sostituire direttamente all'amministrazione, disponga la

nomina di un commissario per porre in essere le attività necessarie

allo scopo di adeguare la situazione di fatto alla situazione di

diritto quale risultante dal giudicato, debba farne obbligo al comitato

regionale di controllo, come assume la Regione, ovvero possa rivolgersi

ad altro organo amministrativo che reputi idoneo, come sostiene per

contro la difesa dello Stato. Ad accogliere la prima alternativa,

facendone applicazione alla specie, la decisione del Consiglio di

Stato, che demandava al Ministro dei lavori pubblici, anziché al

comitato regionale di controllo, la nomina del commissario al Comune di

Riccione (da scegliere tra i funzionari del Provveditorato alle opere

pubbliche di Bologna), avrebbe invaso una competenza costituzionalmente

spettante alla Regione, così come, per l'appunto, si afferma nel

ricorso.

Ma, a ben guardare, la tesi della Regione muove da un equivoco

circa la natura ed il fondamento dell'attività svolta dal giudice

amministrativo nell'ipotesi considerata. Giacché il giudice

amministrativo, sia che sostituisca la propria decisione all'omesso

provvedimento della pubblica amministrazione, che vi era tenuta in

forza del giudicato formatosi nei suoi confronti, come più spesso

suole accadere quando si tratti di atto vincolato; sia che ingiunga

alla amministrazione medesima di provvedere essa stessa, entro un

termine all'uopo prefissatole e con le modalità specificate in

sentenza; sia infine che disponga la nomina di un commissario per

l'ipotesi che il termine abbia a decorrere infruttuosamente, esplica

sempre attività di carattere giurisdizionale ("decide pronunciando

anche in merito", come si esprime l'art. 27, comma primo, del citato

testo unico del 1924, riferendosi testualmente al Consiglio di Stato

"in sede giurisdizionale"). Né fa differenza, sotto questo aspetto,

quanto all'ipotesi ora da ultimo prospettata, che la nomina del

commissario sia operata dal giudice amministrativo direttamente, ovvero

attraverso l'interposizione di un organo amministrativo (come nella

specie che forma oggetto del presente giudizio), poiché in tal caso a

quest'ultimo viene semplicemente demandata la scelta della persona, e

non già conferito il potere di agire in via sostitutiva per mezzo di

un "suo" commissario, come si verifica invece quando sia l'organo di

controllo, di propria iniziativa, ad inviare un commissario ad acta

presso amministrazioni sottoposte alla sua vigilanza.

Procedendo, pertanto, direttamente o indirettamente, alla nomina di

un commissario, il giudice amministrativo non si surroga all'organo di

controllo, ma pone in essere un'attività qualitativamente diversa da

quella che quest'ultimo avrebbe istituzionalmente il potere-dovere di

esplicare nell'ipotesi di omissione da parte degli enti locali di atti

obbligatori per legge, tra i quali rientrano bensì, ma senza esaurirne

la specie, quelli da adottare per conformarsi ad un giudicato:

potere-dovere che, comunque, preesiste alla pronuncia emessa nel

giudizio di ottemperanza ed è da questa indipendente. Ed a sua volta,

l'attività del commissario, pur essendo, praticamente, la medesima che

avrebbe dovuto essere prestata dall'amministrazione, o in ipotesi da un

commissario ad acta inviato dall'organo di controllo, ne differisce

tuttavia giuridicamente, perché si fonda sull'ordine contenuto nella

decisione del giudice amministrativo, alla quale è legata da uno

stretto nesso di strumentalità.

Discende da quanto premesso che al giudice amministrativo non

sarebbe possibile disconoscere, nell'esercizio dei poteri

giurisdizionali attribuitigli dall'art. 27, n. 4, del testo unico n.

1054 del 1924, una prudente discrezionalità, sia nel determinarsi per

l'uno o per l'altro mezzo di esecuzione del giudicato, sia nella scelta

(eventuale) del commissario ovvero dell'organo al quale demandarla:

che, potrà essere come non essere, secondo le circostanze, l'organo di

controllo, senza che, in questa seconda ipotesi, sia configurabile una

lesione di competenze regionali, svolgentisi su piani diversi.