Sentenza n. 75/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 80, ultimo

comma, del decreto - legge 18 novembre 1966, n. 976, recante "Ulteriori

interventi e provvidenze per la ricostruzione e per la ripresa

economica nei territori colpiti dalle alluvioni e mareggiate

dell'autunno 1966", promosso con ricorso della Regione autonoma della

Sardegna notificato il 17 dicembre 1966, depositato in cancelleria il

24 successivo ed iscritto al n. 27 del Registro ricorsi 1966.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 31 maggio 1967 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Pietro Gasparri, per la Regione autonoma della

Sardegna, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso depositato il 24 dicembre 1966, la Regione autonoma

della Sardegna, nella persona del suo Presidente pro-tempore, ha

prodotto ricorso per giudizio di legittimità costituzionale della

norma contenuta nell'ultimo comma dell'art. 80 del decreto - legge 18

novembre 1966, n. 976 (convertito con modificazioni nella legge 23

dicembre 1966, n. 1142) la quale riserva esclusivamente all'Erario

dello Stato i proventi derivanti dalla applicazione dell'impugnato

provvedimento legislativo nonché di quelli derivanti dal decreto -

legge 9 novembre 1966, n. 913 (convertito nella legge 23 dicembre 1966,

n. 1140), destinandoli a copertura degli oneri dipendenti dalle

alluvioni e dalle mareggiate dell'autunno 1966.

Secondo la Regione la norma denunciata sarebbe in contrasto con

l'art. 8, primo comma, dello Statuto speciale, in quanto, avendo

modificato il precedente D. L. del 9 novembre 1966, n. 913, le avrebbe

sottratto un maggior provento dell'imposta di fabbricazione sui

prodotti petroliferi percetta nel suo territorio che quel provvedimento

le aveva attribuito, e con gli artt. 47 e 54 dello Statuto stesso, per

essere stata emanata con la forma del decreto - legge e non con quella

della "legge formale" o "ordinaria della Repubblica" o senza che fosse

stato previamente sentito il parere della Regione né invitato il suo

Presidente a partecipare alla seduta del Consiglio dei Ministri che

l'aveva deliberata.

Nel giudizio si è costituita l'Avvocatura dello Stato, in

rappresentanza e difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri, con

atto depositato in data 6 gennaio 1967.

Dall'Avvocatura si deduce che il ricorso appare infondato sotto

tutti gli aspetti prospettati.

Si osserva, innanzitutto, che la norma denunziata non avrebbe

sottratto alcun cespite alla Regione né modificato i rapporti

finanziari fra lo Stato e la Regione, ma avrebbe adottato soltanto

misure finanziarie eccezionali, destinandone il gettito a copertura

degli interventi straordinari, richiesti dalla eccezionalità degli

eventi dell'autunno del 1966. È pacifico, inoltre, che lo Stato -

nonostante ogni disposizione statutaria che attribuisca alle Regioni

tutto o parte del gettito di alcuni tributi - può aumentare le

aliquote dei tributi stessi, introdurre tributi nuovi o imporre

addizionali nuove riservandone a sé il gettito, secondo un principio

di solidarietà nazionale riconosciuto dall'art. 7 dello stesso Statuto

della Sardegna nonché dagli artt. 2 del D. P. 26 luglio 1965, n. 1074,

e 4 del D. P. 23 gennaio 1965, n. 114, contenenti, rispettivamente,

norme di attuazione degli Statuti speciali per la Sicilia e per il

Friuli - Venezia Giulia.

Comunque, non sussisterebbe mai la denunciata violazione dell'art.

54 dello Statuto sardo per il fatto che si è provveduto con la forma

del decreto - legge invece che con "legge ordinaria della Repubblica",

essendo noto come con detta locuzione si sia inteso contrapporre le

leggi dello Stato a quelle regionali nonché le leggi ordinarie a

quelle costituzionali, e come il vigente ordinamento escluda ogni

differenza di contenuto e di efficacia fra legge, decreto - legge e

decreto legislativo e consideri, in particolare, alla stessa stregua

della legge il decreto - legge che, dovendo essere convertito in legge

entro sessanta giorni, ha una propria autonoma efficacia limitata nel

tempo e condizionata alla conversione.

Inoltre l'estrema urgenza di adottare il decreto - legge ha

impedito che si svolgesse un carteggio fra Governo e Giunta regionale,

ma è certo che il Presidente della Regione venne sentito sia pure

nelle vie brevi, come risulta dal fatto che "la sera del 16 novembre

1966 il funzionario proposto all'Ufficio Regioni della Presidenza del

Consiglio ebbe un lungo colloquio telefonico con il Presidente della

Regione, al quale fece presente i motivi che avevano impedito la

convocazione - peraltro non necessaria - dei Presidenti delle Regioni

per la seduta del Consiglio dei Ministri che aveva deliberato

l'adozione del decreto - legge", e "che il giorno successivo il

Presidente della Regione sarda comunicò, sempre telefonicamente, a

mezzo del suo Capo di Gabinetto, che, data la prevedibile entità del

ricavo la Regione era solo relativamente interessata alla cosa e, se

richiesta, avrebbe volentieri rinunciato allo stesso". Il Presidente,

tuttavia, si doleva di non essere stato convocato e non escludeva che

la Giunta potesse decidere di impugnare, per questo particolare motivo,

la legge.

Il parere, quindi, conclude l'Avvocatura, benché - a suo avviso -

non necessario, venne richiesto ed acquisito, né può dubitarsi della

idoneità della forma (verbale), tanto più quando, come era nella

specie, vi sia assoluta urgenza di provvedere.

L'art. 54 dello Statuto, inoltre - continua l'Avvocatura - dispone

che le norme contenute nel suo titolo III possono essere modificate con

legge ordinaria statale sentita la Regione, ma non richiede affatto che

il Presidente di essa partecipi, ai sensi dell'art. 47 dello Statuto

stesso alla seduta del Consiglio dei Ministri che delibera la

modificazione, ed a sostegno della propria tesi cita la sentenza

costituzionale n. 4 del 1966.

Muovendo dalla medesima considerazione che il D. L. 18 novembre

1966, n. 976, è stato convertito in legge con molte modificazioni,

compresa la integrale sostituzione dell'art. 80, che contiene la

disposizione (ultimo comma) impugnata, sia l'Avvocatura generale dello

Stato sia la Regione sarda hanno depositato rispettivamente, in data 26

aprile e 5 maggio 1967, brevi note aggiuntive.

Pur non intendendo contestare la impugnabilità dei decreti-legge

né proporre il problema se dalla Regione ricorrente dovesse essere

impugnata in via autonoma anche la legge di conversione, da parte

dell'Avvocatura dello Stato si è sostenuto che nel presente giudizio

è sorto, in sostanza, il problema della persistente ammissibilità del

ricorso o, quanto meno, della sopravvenuta cessazione della materia del

contendere, onde è necessario accertare l'effetto che produce, sul

ricorso avverso il decreto - legge, la legge che lo converte con

modificazioni, soprattutto quando, come nella specie, la disposizione

impugnata sia stata sostituita, e non si tratti soltanto di una

sostituzione formale.

Secondo l'Avvocatura, quindi, la legge di conversione non soltanto

avrebbe sostanzialmente modificato la norma impugnata, ma, con

l'introduzione dell'art. 88 bis, avrebbe espressamente disciplinato la

partecipazione delle Regioni al provento derivante dall'applicazione

delle misure speciali previste dai provvedimenti eccezionali,

"regolandosi, così diversamente tutta la materia oggetto del presente

ricorso, cioè, la destinazione del provento stesso".

E poiché la disposizione dell'art. 88 bis ha effetto retroattivo,

perché si riferisce a tutti gli stanziamenti autorizzati dai decreti

legge 913, 914 e 976 del 1966, l'Avvocatura, pur riconoscendo che

l'art. 80 dell'impugnato D.L. n. 976 ha conservato il suo vigore fino

all'entrata in vigore della legge di conversione, che l'ha sostituito,

ritiene che "il suo annullamento mai potrebbe travolgere la

disposizione di legge sostitutiva, non impugnata, e, comunque, che,

essendo stati diversamente regolati ab initio i rapporti fra Stato e

Regione in ordine alla ripartizione dei proventi derivanti

dall'applicazione del D. L. 9 novembre 1966, n. 913, è venuto meno

ogni interesse della Regione al presente ricorso, l'accoglimento del

quale avrebbe effetti certamente limitati, ed è conseguentemente

cessata, quanto meno sostanzialmente, la materia del contendere, fin

dall'origine alla destinazione del provento stesso".

Concludendo, l'Avvocatura chiede che la Corte voglia dichiarare

cessata la materia del contendere e, in via subordinata, dichiarare

inammissibile ovvero respingere il ricorso per i motivi di cui all'atto

di intervento che vengono confermati.

Da parte della ricorrente Regione si è, invece, sostenuto che

l'impugnato ultimo comma dell'art. 80 del D. L. n. 976, in sede di

conversione in legge, è rimasto - salvo una diversità di formulazione

in ordine alla destinazione dei proventi previsti - sostanzialmente

immutato. E poiché anche nell'emanare la legge di conversione non

sarebbe stata rispettata la procedura prevista dall'art. 54, quarto

comma, dello Statuto speciale - la quale richiede che per le modifiche

allo Statuto in materia finanziaria si può provvedere con legge

ordinaria, ma "in ogni caso sentita la Regione" - il vizio denunziato

con il ricorso rimarrebbe fermo.

Prevenendo una eventuale eccezione dell'Avvocatura, la Regione ha

poi affermato che quando viene impugnato un decreto-legge si impugna,

implicitamente, anche la futura legge di conversione.

Dal fatto di non avere impugnato la legge di conversione, che tra

l'altro presenta lo stesso vizio denunziato, di essere stata, cioè,

emanata senza il previo parere della Regione, non potrebbero discendere

gli effetti di un mancato ricorso, né si potrebbe pensare ad una

posizione di acquiescenza per mancata impugnativa ovvero ad una tacita

rinunzia del resto inammissibile nei procedimenti dinanzi alla Corte

costituzionale; tutt'al più - sostiene la Regione - si avrebbe nella

specie il caso di un "ricorso anticipato".

Il ricorso, quindi, conclude la Regione, deve essere deciso e la

dichiarazione della sua fondatezza da parte della Corte dovrebbe

imporre l'applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

per la pronuncia di illegittimità costituzionale derivata della legge

di conversione, a meno che la Corte non voglia - come altre volte ha

fatto - investirsi, di propria iniziativa, in via incidentale, della

questione di legittimità costituzionale della legge di conversione nei

sensi sopra esposti. Considerato in diritto :

1. - Anche ai fini del giudizio sulle questioni preliminari, giova

premettere un esame circa l'esatta portata delle norme da considerare.

Con decreto - legge del 9 novembre 1966, n. 913, fu disposto, con

efficacia fino al 31 dicembre 1968, l'aumento dell'imposta di

fabbricazione su alcuni prodotti petroliferi; circa la destinazione del

gettito derivante da tale aumento nessun cenno fu fatto nel testo del

decreto. Ma con decreto - legge di pari data, avente il n. 914, nel

disporre varie provvidenze a favore degli alluvionati dell'autunno

1966, si provvide a destinare a tale scopo larga parte del gettito (e

presumibilmente tutto il gettito) proveniente dal maggior carico

fiscale imposto con il coevo decreto n. 913.

Con successivo decreto legge del 18 dello stesso mese di novembre,

avente il n. 976, dopo avere disposto ulteriori interventi e

provvidenze, nonché altri inasprimenti fiscali, fu stabilito che i

proventi derivanti dall'applicazione dello stesso decreto e

dall'applicazione del decreto-legge n. 913, destinati a sopperire agli

oneri dipendenti dalle alluvioni o mareggiate dell'autunno 1966, sono

riservati esclusivamente all'Erario dello Stato. Questa disposizione,

contenuta nell'ultimo comma dell'art. 80 del detto decreto n. 976,

forma oggetto dell'impugnativa in questa sede.

Il D. L. n. 913 fu convertito, senza modificazioni, nella legge 23

dicembre 1966, n. 1140, mentre i decreti - legge nn. 914 e 976 furono

convertiti, con modificazioni, rispettivamente, nelle leggi aventi la

stessa data del 23 dicembre 1966, con i numeri 1141 e 1142.

La legge di conversione del decreto n. 914 non contiene

disposizioni che presentino interesse ai fini della proposta

controversia; nella legge n. 1142, due disposizioni sono meritevoli di

particolare esame: l'art. 80, che sostituisce integralmente l'art. 80

del decreto - legge, e l'art. 88 bis, il quale dispone: "Con decreto

dei Ministri competenti è assegnata alle Regioni e Province a statuto

speciale, nei cui territori si siano verificati gli eventi calamitosi

di cui agli articoli precedenti, una quota parte degli stanziamenti

autorizzati dal presente decreto e dal decreto - legge 9 novembre 1966,

n. 914, in relazione alle materie su cui le Regioni e le Province

medesime hanno competenza legislativa primaria in base ai rispettivi

Statuti.

I poteri amministrativi previsti dal presente decreto e dal decreto

- legge 9 novembre 1966, n. 914, e dalle norme in essi richiamate, sono

esercitati, nelle materie su cui le Regioni e le Provincie a statuto

speciale hanno competenza legislativa, dagli organi regionali o

provinciali competenti".

Queste disposizioni, guardate nella loro origine e nel loro

contesto, significano chiaramente che tutte le provvidenze e tutte le

misure finanziarie adottate per la copertura delle spese occorrenti

trovano la loro fonte unitaria e la loro disciplina nel complesso dei

tre decreti - legge e delle relative leggi di conversione. Che

l'aumento dell'imposta sui prodotti petroliferi, come gli altri

inasprimenti fiscali, fossero destinati a quelle esigenze

straordinarie, si evince con certezza dal fatto che trattasi di aumenti

temporanei deliberati in concomitanza con gli eventi che si dovettero

urgentemente fronteggiare. Né ha importanza il fatto che nel decreto

n. 913 e nella sua legge di conversione nulla si dica circa la

destinazione dei proventi, giacché, come si è accennato, la

destinazione risulta dall'art. 26 del coevo decreto n. 914, dove il

decreto n. 913 è indicato con la sola intestazione, senza la data ed

il numero, apposti successivamente all'uno e all'altro decreto

pubblicati lo stesso giorno in due edizioni straordinarie della

Gazzetta Ufficiale: conferma questa della comunanza di origine e

finalità dei due provvedimenti.

Quando, dunque, il decreto n. 976 enuncia, nell'art. 80, che tutti

i proventi hanno pari destinazione, non dice cosa nuova o diversa, ma

dichiara esplicitamente ciò che era stato voluto fin dal principio e

fin dal principio risultava evidente dal complesso unitario delle

disposizioni.

Neppure la legge di conversione del decreto n. 976, per la parte

che interessa la controversia in esame, ha portato sostanziali

innovazioni, giacché nel nuovo testo dell'art. 80, inserito nella

legge di conversione, la disposizione del decreto - legge, impugnata in

questa sede, è rimasta sostanzialmente inalterata.

Né è esatto quel che sostiene l'Avvocatura dello Stato, e cioè

che una innovazione, rispetto alla disposizione impugnata, si sarebbe

avuta per effetto dell'art. 88 bis, aggiunto con la legge di

conversione. È vero che con l'art. 88 bis si è innovato nei rapporti

tra lo Stato e le Regioni a statuto speciale; ma l'innovazione attiene

alla utilizzazione degli stanziamenti, mentre immutata è rimasta la

norma relativa al diritto dell'Erario sull'intero gettito degli

inasprimenti fiscali.

Si può concludere che, fin dall'origine, con i tre decreti - legge

fu disposto che i proventi dei temporanei inasprimenti fiscali,

compreso l'aumento dell'imposta sui prodotti petroliferi, furono

attribuiti all'Erario dello Stato per fronteggiare alcune straordinarie

esigenze e che tale attribuzione è rimasta invariata anche dopo le

leggi di conversione.

2. - Per quanto si riferisce alle questioni preliminari, la Corte,

premesso che non è contestata - e non sarebbe contestabile -

l'ammissibilità della impugnativa dei decreti - legge in questa sede

da parte delle Regioni, ritiene non fondate le eccezioni proposte

dall'Avvocatura dello Stato circa la cessazione della materia del

contendere e la sopraggiunta inammissibilità del ricorso.

Non cessa la materia del contendere quando, come nella specie, il

contenuto della disposizione impugnata del decreto - legge resti

inalterato con la legge di conversione anche se quella disposizione sia

sostituita con un nuovo articolo.

Poiché, nella realtà di fatto, la legge di conversione nulla di

nuovo ha determinato nei rapporti tra lo Stato e la Regione nei

riguardi della percezione delle imposte, se ne deve dedurre la

sopravvivenza della materia del contendere.

È chiaro che le eccezioni dell'Avvocatura muovono da concetti

generali relativi alla natura del decreto - legge ed agli effetti che

su di esso produce la legge di conversione. Ma la Corte ritiene che,

nel caso oggi in esame, quei concetti generali non spieghino influenza.

Difatti, anche se si ammette che la legge di conversione

rappresenti un quid novi che travolge e si sostituisce (non importa qui

ricercare se e quando con effetto ex nunc o ex tunc) al decreto -

legge, sarebbe contrario alla realtà inferirne che la legge elimini

pure il contrasto da cui ebbe inizio la controversia. È da ritenere,

invece, che, quando il contenuto di una disposizione del decreto -

legge resti immutato nella legge di conversione, i termini del

contrasto permangono nella loro sostanza, anche se in certi casi si

possa inserire nella controversia qualche nuovo elemento di

discussione.

Questa considerazione, che vale ad escludere, nell'attuale causa,

la cessazione della materia del contendere, serve anche per

disattendere la tesi della sopraggiunta inammissibilità del ricorso.

Dopo la legge di conversione, quando sostanzialmente rimanga

inalterata la disposizione convertita, restano inalterati non soltanto

l'interesse che diede luogo al ricorso ma anche la controversia. Questo

risulta, nella maniera più evidente, nella causa attuale nella quale

la questione è identica, rispetto sia al decreto - legge che alla

legge di conversione.

E non si fa solo una considerazione di equità se si dice che la

ricorrente, avendo manifestato la volontà di tutelare un suo diritto,

può legittimamente attendere che la pronuncia abbia luogo sulla

sostanza della controversia.

Specialmente in sede processuale, l'ordinamento non manca di

principi, che sono qualificati in dottrina con varie denominazioni:

economia dei giudizi, conservazione degli atti, perpetuatio e simili.

Particolarmente le giurisdizioni amministrative hanno elaborato

acconcie soluzioni per non deludere le aspettative di giustizia nei

casi di modificazioni degli atti avvenute nel corso del giudizio.

Ed è ragionevole che anche nel procedimento di legittimità

costituzionale il mutamento avvenuto durante il giudizio non possa e

non debba influire sul corso del giudizio stesso, quando, come nella

specie, permanga integro l'interesse alla decisione e restino immutati,

nella sostanza, i termini della controversia.

In tali casi la decisione rispetto alla legge di conversione non

interviene, in via conseguenziale, per effetto dell'art. 27 della legge

11 marzo 1953, n. 87, ma per l'originaria forza espansiva del ricorso

contro la conforme disposizione del decreto - legge. Per la stessa

ragione non occorre che la Corte sollevi apposito incidente di

costituzionalità nei riguardi della legge di conversione.

In conclusione, le eccezioni preliminari proposte dall'Avvocatura

devono essere disattese, restando però impregiudicata la soluzione di

ogni altra questione sia, in generale, circa gli effetti della legge di

conversione rispetto al decreto - legge convertito, sia, in

particolare, nei riguardi della impugnazione del decreto-legge quando

la disposizione della sopraggiunta legge di conversione non coincida

con quella del decreto - legge denunziata con il ricorso.

3. - Se la parte spettante alla Regione di un certo provento

deliberato con il decreto del 9 novembre fosse stata tolta alla Regione

stessa con un decreto del successivo giorno 18, il pregiudizio per la

Regione non sarebbe stato irrilevante dal punto di vista giuridico,

anche se, dal lato economico, il pregiudizio sarebbe stato tanto esiguo

da considerarsi quasi inesistente.

Senonché, contrariamente a quanto, forse, dovette ritenere

l'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri (un

funzionario del quale, come si legge nella memoria dell'Avvocatura

dello Stato, avrebbe avuto contatti telefonici con il Presidente della

Regione il 16 novembre) il decreto - legge n. 976 del 18 novembre, come

appare dalla esposizione fatta nella prima parte delle considerazioni

di diritto di questa sentenza, non apportò novità rispetto al decreto

n. 913 del precedente giorno 9 per quanto si riferiva alla esclusiva

attribuzione all'Erario del gettito derivante dagli inasprimenti

fiscali deliberati contemporaneamente alle provvidenze disposte a

favore degli alluvionati con l'altro decreto n. 914 di quella stessa

data. E pertanto il decreto n. 976 nulla tolse alla Regione.

Ne consegue che l'attività statale di cui la Regione si lagna

restava fuori dell'ambito dei rapporti tra Stato e Regione; quindi non

ricorreva l'applicazione degli artt. 8, primo comma, e 54, quarto

comma, dello Statuto sardo. A maggior ragione erano fuori campo l'art.

47, secondo comma, dello stesso Statuto in una materia di carattere e

di interesse generale e - a parte il suo fondamento intrinseco - la

pretesa della Regione circa la forma (legge o decreto - legge) con cui

si potrebbero imporre le misure fiscali sul cui gettito ci siano

interessenze delle Regioni.

È da concludere che la questione si deve dichiarare infondata,

senza che occorra applicare il principio - che, del resto, la difesa

della Regione, in linea di massima, non contesta - secondo cui la legge

dello Stato può introdurre tributi nuovi, aumentare le aliquote o

imporre addizionali anche in quei settori nei quali le Regioni, per

disposizioni dei relativi statuti, abbiano diritto a tutto o a parte

del gettito, quando le nuove entrate tributarie siano destinate alla

copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità

contingenti o continuative dello Stato. Questo principio, che risulta

dall'art. 7 dello Statuto sardo ed è stato affermato espressamente con

gli artt. 2 del D. P. 26 luglio 1965, n. 1074, nei confronti della

Sicilia, e 4 del D. P. 23 gennaio 1965, n. 114, nei confronti del

Friuli - Venezia Giulia, vale per tutte le Regioni, trattandosi di un

principio generale dell'ordinamento, dal quale la Corte non si è

discostata fin dai primi tempi del proprio funzionamento (si veda la

sentenza n. 21 del 29 giugno 1956, emessa su ricorso della stessa

Regione sarda).