Sentenza n. 75/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15 del D.P.R.

26 aprile 1957, n. 818, promosso con ordinanza emessa il 26 luglio 1960

dal Tribunale di Udine nel procedimento civile tra Brun Rizza Maria e

l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 81 del

Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 254 del 15 ottobre 1960.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 22 novembre 1961 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avvocato Guido Nardone, per l'Istituto nazionale della

previdenza sociale, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Stefano Varvesi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il 16 maggio 1959 l'Istituto nazionale della previdenza

sociale rifiutava a Maria Brun Rizza il rinnovo della tessera per

l'assicurazione obbligatoria, ai fini della prosecuzione volontaria

della stessa, alla quale la Brun Rizza era stata autorizzata con

decorrenza dal 12 novembre 1945. L'Istituto faceva osservare che

l'istante era decaduta da tale prosecuzione perché alla data di

riconsegna dell'ultima tessera non risultavano versati 52 contributi

settimanali nell'ultimo quinquennio, ai sensi dell'art. 5 della legge 4

aprile 1952, n. 218.

Essendo stato respinto un suo ricorso al Comitato esecutivo

dell'Istituto, la Brun Rizza, con citazione 18 gennaio 1960, con veniva

l'Ente stesso innanzi al Tribunale di Udine, al quale chiedeva che

venisse accertato il diritto di lei alla continuazione volontaria

dell'assicurazione e ad eseguire i versamenti delle contribuzioni dal

29 ottobre 1958 in poi.

2. - Innanzi al Tribunale l'Istituto opponeva che l'art. 5 della

legge 4 aprile 1952, n. 218, richiede il requisito da esso opposto, ad

ogni istanza di autorizzazione alla prosecuzione volontaria, e che,

comunque, l'esigenza predetta è stata esplicitamente riaffermata

dall'art. 15 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, il quale prescrive che

l'assicurato ammesso alla prosecuzione deve risultare in possesso del

requisito predetto, alla data di scadenza di validità di ciascuna

tessera.

Ma il Tribunale, con ordinanza 26 luglio 1960, in accoglimento di

analoga istanza dell'attrice, promuoveva giudizio di illegittimità

costituzionale dell'art. 15 del decreto invocato dall'Istituto.

All'uopo considerava che la legge del 1952 non contiene alcuna

norma la quale autorizzi a ritenere che l'assicurato ammesso alla

prosecuzione debba risultare in possesso di qualche requisito

contributivo alla scadenza delle singole tessere assicurative e che il

citato D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, nel richiedere per la

rinnovazione di tali tessere i medesimi requisiti richiesti per

l'autorizzazione alla prosecuzione volontaria dell'assicurazione, è

andato al di là dei limiti della delegazione conferita al Governo

dall'art. 37 della predetta legge, ai cui criteri avrebbe dovuto

uniformarsi. Rilevava che, d'altra parte, gli effetti delle

irregolarità nel pagamento dei contributi sono previsti nell'art. 6

della legge delegante, nonché in altre disposizioni relative alla

materia, e sono diversi da quelli che nella legge delegata si è

creduto di determinare.

L'ordinanza il 29 luglio 1960 veniva notificata alle parti in causa

e al Presidente del Consiglio dei Ministri; nella stessa data veniva

comunicata al Presidente del Senato e al Presidente della Camera dei

Deputati e successivamente veniva pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

del 15 ottobre 1960.

3. - Innanzi a questa Corte la Brun Rizza ribadiva l'assunto svolto

dal Tribunale con le deduzioni e la memoria rispettivamente depositate

il 25 agosto 1960 e il 9 novembre 1961; sostiene perciò che, in base

alla legge delegante, soltanto ed esclusivamente l'autorizzazione

iniziale ai versamenti è subordinata alla sussistenza di requisiti

contributivi e che unica sanzione prevista da quella legge, a carico di

coloro che non versano tempestivamente i contributi, è quella di non

poter coprire i periodi di inadempienza con versamenti che

regolarizzino le tessere per un tempo anteriore ai sei mesi dalla

riconsegna delle medesime, quando, decorsi i due anni dal rilascio,

l'assicurato ne deve chiedere la rinnovazione.

L'Istituto nazionale della previdenza sociale, nelle deduzioni

depositate il 2 novembre 1960, si è richiamato, oltre che all'art. 5

della legge 4 aprile 1952, n. 218, il quale vuole un minimo di

contributi nel quinquennio, all'art. 6 della legge stessa, per cui

l'applicazione delle marche di contribuzione volontaria deve avvenire

allo scadere di periodi prefissati e, come si è rilevato, la

regolarizzazione non è ammessa per un periodo superiore ai sei mesi

anteriori alla riconsegna delle tessere. Secondo l'Istituto, dal

sistema della legge delegante si desume, da un lato, l'obbligo della

periodicità continuativa della contribuzione e, dall'altro, la

necessità di mantenere in vita il rapporto assicurativo, nonostante le

interruzioni, nei limiti stabiliti per l'autorizzazione alla

prosecuzione volontaria, che è un limite richiesto dalle basi tecniche

del rapporto: allo stesso termine previsto come presupposto per la

prosecuzione si riferisce, infatti, la legge per commisurare il tempo

di prescrizione del contributo e il periodo di attesa per conseguire la

pensione di invalidità. Sostanzialmente l'art. 15 del decreto

impugnato avrebbe consentito versamenti discontinui e non periodici

alla condizione che, alla data di scadenza di ciascuna tessera

biennale, risulti il versamento dello stesso numero di con tributi

previsto per l'ammissione alla prosecuzione volontaria

dell'assicurazione; si tratterebbe di una facilitazione consentita

all'assicurato, che trova riscontro nell'art. 9 della legge, la quale

assicura la pensione soltanto agli assicurati da almeno cinque anni

che, nel quinquennio precedente la domanda di pensione, abbiano

corrisposto un minimo di contributi settimanali.

Il Presidente del Consiglio, intervenuto il 27 agosto 1960, rileva

che l'art. 15 del decreto impugnato, per un verso, rispetta la

volontà, espressa dalla legge del 1952, di evitare la cessazione del

rapporto di assicurazione nel caso di violazione del principio di

continuità e di periodicità dei versamenti e, per altro verso, si

conforma al principio che ispira il sistema delle assicurazioni

sociali, per cui è necessario un minimo di versamenti contributivi per

aver diritto alla prestazione assicurativa. Osserva che logica

conseguenza dell'istituto dell'autorizzazione alla prosecuzione

dell'assicurazione, la quale rientra fra le ammissioni, è che la

sussistenza del requisito per l'autorizzazione sia controllato

periodicamente, ad ogni rinnovo di tessera assicurativa. Considerato in diritto :

1. - Come risulta dall'esposizione del fatto, l'art. 15 del D.P.R.

26 aprile 1957, n. 818, viene denunciato a questa Corte perché il suo

contenuto eccede i limiti della delegazione conferita al Governo

dall'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218, avendo esso subordinato

anche il diritto del lavoratore di avere rinnovata la tessera

assicurativa, dopo la sua scadenza biennale, alla sussistenza dei

minimi contributivi richiesti dalla legge predetta per la prosecuzione

volontaria del rapporto assicurativo da essa regolato.

Non è certo esatto ritenere, come sostengono il Tribunale e la

Brun Rizza, che la parificazione cui è addivenuto l'articolo

denunciato è in contrasto con la norma dettata nel settimo comma

dell'art. 6 della legge, ove si proibisce, al lavoratore che ha chiesto

tardivamente la rinnovazione, di applicare, nella nuova tessera, marche

che coprano periodi anteriori ai sei mesi. Questa norma è destinata ad

attenuare le conseguenze dell'inadempimento del lavoratore alla sua

obbligazione di versare i contributi assicurativi con continuità e con

periodicità; e non riguarda, quindi, l'esistenza di un potere

dell'Istituto come quello conferito nella disposizione impugnata. Non

può far indurre né fare escludere l'esistenza di quel potere.

Decisiva è, invece, la considerazione che la legge di delegazione,

pur avendo imposto un minimo di contributi per l'accoglimento

dell'istanza di prosecuzione (art. 5) e per far valere il diritto alle

prestazioni assicurative (art. 2), non ha prescritto un requisito del

genere per la rinnovazione della tessera, né implicitamente, né

esplicitamente. La legge delegata non poteva, quindi, prevederlo; e la

norma che lo ha stabilito, l'art. 15 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818,

ha violato i criteri che il Governo doveva tenere presenti

nell'esercizio della delegazione conferitagli.

2. - È infondato che la disposizione denunciata sia conseguenza

necessaria dell'obbligo, fatto al lavoratore, di applicare le marche

sulla tessera con continuità e con periodicità.

Analogo obbligo è fatto al datore di lavoro nella fase

obbligatoria del rapporto assicurativo (art. 47 R.D.L. 4 ottobre 1935,

n. 1827; art. 19 cit. legge del 1952); e tuttavia il regolamento alle

leggi sulle assicurazioni per l'invalidità e la vecchiaia (art. 14

R.D. 28 agosto 1924, n. 1422), tuttora in vigore (art. 140 del cit.

R.D. del 1935), e che ha valore pure per l'assicurazione contro la

tubercolosi (art. 1 R.D. 7 giugno 1928, n. 1342) e per l'assicurazione

relativa ai superstiti (arg. art. 2 R.D.L. 14 giugno 1939, n. 636),

dispone che l'ufficio che ritira la tessera scaduta deve rilasciarne

contemporaneamente una nuova. All'ufficio predetto si fa soltanto

l'obbligo di eseguire le annotazioni imposte dalle istruzioni ricevute

(cfr. anche l'art. 37 R.D. 7 dicembre 1924, n. 2270, sull'assicurazione

contro la disoccupazione involontaria), non anche quello di

controllare, prima della consegna della nuova tessera, se sussistano

ancora gli estremi (quanto meno soggettivi) per la persistenza del

rapporto assicurativo.

Basterebbe questo richiamo per ritenere che l'ordinamento positivo

dell'assicurazione per l'invalidità, la vecchiaia, i superstiti e la

tubercolosi, cui appartiene la legge di delegazione, contiene il

principio della sostituzione automatica della tessera scaduta, anche

per la fase di prosecuzione volontaria del rapporto. Infatti,

l'accoglimento dell'istanza con la quale si richiede di continuare nel

pagamento dei contributi non costituisce, com'è noto, un nuovo e

diverso rapporto, ma dà luogo alla continuazione di quello che si era

formato ex lege; e, pertanto, le regole che riguardano la fase

obbligatoria concernono pure quella facoltativa.

Ad ogni modo, che, in questa seconda fase, la sostituzione della

tessera scaduta non deve essere negata quand'anche le marche

contributive non vi risultino apposte con periodicità e continuità,

si arguisce dall'art. 6, sesto comma, della legge di delegazione, ove

si prescrive che il lavoratore deve consegnare la tessera non più in

vigore e l'Istituto deve rilasciarne una nuova, pure senza far cenno ad

un qualsiasi obbligo di accertare che sussistano i presupposti per la

continuazione del rapporto. Si aggiunga che il settimo comma del

medesimo art. 6, nell'imporre la consegna della nuova tessera financo

quando sia scaduto il tempo prescritto per la restituzione di quella

anteriore, non stabilisce un termine oltre il quale la rinnovazione non

è più consentita; e così ammette che questa rinnovazione possa

essere domandata anche dopo i cinque anni dalla scadenza della

precedente tessera, per quanto non sia stato fatto alcun versamento;

cioè in una situazione che, secondo la norma denunciata, impedirebbe

di far luogo alla sostituzione. Ed ancora, il comma ultimo citato

consente la regolarizzazione del semestre di contributi anteriore alla

scadenza della tessera, senza distinguere il caso in cui questa era

priva di marche da quello in cui essa era parzialmente riempita; e

così autorizza il lavoratore a cominciare i suoi versamenti anche dopo

il quinto anno dall'accoglimento della domanda di prosecuzione, ciò

che non potrebbe fare secondo il dettato della norma delegata.

La possibilità di regolarizzazione tardiva della posizione

contributiva indebolisce il rigore dell'obbligo di eseguire i

versamenti con continuità e periodicità; e deve contestarsi perciò

che la legge di delegazione abbia valutato l'esatto adempimento di

quell'obbligo come richiesto dalle basi tecniche dell'assicurazione,

secondo l'assunto dell'Istituto. Anche perché la legge predetta

ulteriormente affievolisce quell'obbligo con il fissare unitariamente i

minimi cui deve essere subordinato il conseguimento delle prestazioni

assicurative, e con l'imporre di sommare i versamenti della fase

obbligatoria a quelli della fase volontaria, che è l'effetto dello

avere equiparato ai primi i secondi (art. 6, ultimo comma; ma si v.

anche art. 58, ultimo comma, R.D. del 1935). Pertanto, secondo la

legge di delegazione, quanto meno nei primi tempi della prosecuzione,

il lavoratore può utilizzare i versamenti eseguiti dal datore di

lavoro durante la fase obbligatoria dell'assicurazione, e omettere i

versamenti periodici nella misura in cui non risulta pregiudicato il

raggiungimento dei minimi prescritti; il che non gli è consentito

dalla norma denunciata.

3. - È vano, inoltre, discutere se l'atto con cui l'Istituto

accoglie la domanda di prosecuzione debba sistemarsi fra le ammissioni,

e se, quindi, sia in re la esistenza del potere che la norma denunciata

ha previsto.

È pacifico che la legge di delegazione dà alla tessera un termine

di durata soltanto al fine di conferire certezza di data ai versamenti

eseguiti: tale scopo certamente non include l'idea di un controllo come

quello statuito dalla legge delegata.

Questa, nell'istituire tale controllo, ha financo fatto divenire

requisiti del diritto alla prestazione assicurativa quelli che la legge

di delegazione riferisce, invece, al diritto alla prosecuzione del

rapporto: l'illegittimità di codesta equiparazione è rivelata dal

fatto che, in alcuni casi, come in quello dei contributi di cui alla

tabella B, n. 3, quei requisiti non sono identici. E, del resto, è

incontrastato che l'emissione della polizza non influenza né il

sorgere né il permanere del rapporto di assicurazione. La tessera è

un documento destinato a rendere possibile l'adempimento del

l'obbligazione contributiva; e sarebbe illogico ritenere che la sua

consegna dipenda da quell'adempimento, perché è proprio questo che

essa deve permettere. Inoltre, il diritto alla tessera è un diritto

alla prova del rapporto; e non lo si può subordinare all'attuazione

dell'obbligazione contributiva, perché questa è in correlazione

soltanto con il diritto alla prestazione dell'assicuratore.