Sentenza n. 746/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

approvata il 29 luglio 1986 e riapprovata il 2 dicembre 1986, avente

ad oggetto: "Divieto dell'uso dei fitofarmaci nei centri abitati",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 20 dicembre 1986, depositato in cancelleria il 30

dicembre 1986 successivo ed iscritto al n. 31 del registro ricorsi

1986;

Visti gli atti di costituzione dell'Avvocato dello Stato Sergio

Laporta e degli avvocati Alberto Predieri e Gabriele Galvani;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Fabio Lorenzoni per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 20 dicembre 86 il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha

impugnato la legge della Regione Marche approvata il 29 luglio 86 e

riapprovata senza modificazioni il 2 dicembre 1986 ("Divieto dell'uso

dei fitofarmaci nei centri abitati"), affermandone il contrasto con

l'art. 117 Cost.

2. - Ad avviso del Governo la disciplina regionale risulterebbe

lesiva della competenza legislativa riservata allo Stato, ex art. 6,

lett. c), della legge 23 dicembre 78 n. 833, in materia di

commercializzazione, e connesso impiego, dei presídi sanitari e dei

prodotti assimilati.

Già in base alla disciplina previgente all'emanazione della l. n.

833 del 1978, sostiene l'Avvocatura, erano sottoposti ad

autorizzazione la produzione ed il commercio dei presídi

medico-chirurgici nonché degli altri prodotti (fra i quali

insetticidi e disinfestanti) inclusi nell'elenco allegato al R.D. 6

dicembre 1928 n. 3112 e succ. modif. La legge istitutiva del Servizio

Sanitario Nazionale avrebbe poi mantenuto l'identico criterio

all'art. 6 lett. c), la cui portata trova integrazione nella

successiva lett. i) della norma, riservando in pari tempo allo Stato

le funzioni amministrative in materia, da ritenere estese agli

antiparassitari e fitofarmaci, non solo con riguardo all'ampia

locuzione normativa (riferita genericamente ai presídi sanitari ed

ai "prodotti assimilati anche per uso veterinario"), ma anche con

riguardo ai precedenti legislativi prima richiamati.

3. - Prosegue il ricorrente affermando che, pur apparendo

testualmente limitata al "commercio" di siffatti prodotti, la riserva

di competenza a favore dello Stato non potrebbe non comprendere la

fase dell'impiego od utilizzazione dei fitofarmaci, rappresentando -

questa - il naturale e logico sbocco di quella precedente,

preordinata all'acquisizione del bene da parte del consumatore

finale. In tal senso indurrebbe l'argomento fornito - sul piano

dell'interpretazione sistematica - dal significativo accostamento tra

"commercio" ed "impiego" figurante nel già citato art. 6, lett. i),

della legge n. 833 del 1978: il che autorizzerebbe, in presenza d'una

identica ratio legis, a ritenere che nel caso in esame - di cui alla

lettera c) della stessa norma - il legislatore minus dixit quam

voluit.

In conclusione, la legge impugnata, proponen- dosi in via di

principio il divieto d'uso dei fitofarmaci e demandando all'Autorità

comunale la possibilità di derogarvi con determinazione delle

modalità e dei limiti d'impiego dei prodotti, risulterebbe lesiva

della sfera d'attribuzioni statali in quanto ogni limitazione all'uso

del prodotto verrebbe a confliggere con le valutazioni che in

proposito i competenti organi dello Stato dovessero adottare, in

ipotesi anche nel senso dell'assoluto divieto.

4. - Si è costituita in giudizio la Regione Marche rilevando in

primo luogo che, ai sensi dell'art. 27, primo comma lett. c) d.P.R.

n. 616 del 1977, appartiene alla competenza regionale la salvaguardia

della salubrità, dell'igiene e della sicurezza in ambienti di vita e

di lavoro. La legge in esame è stata quindi approvata in forza di

detta competenza, funzionalmente collegata a quelle, nelle stesse

materie, indicate dagli artt. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 1 del

d.P.R. n. 11 del 1972.

La difesa della Regione osserva inoltre che la lettura dell'art. 6

della l. n. 833 del 1978, sulla quale il Governo fonda le sue

censure, è contraddetta dallo stesso tenore letterale della norma

che, nella sua analiticità, ben distingue le funzioni concernenti il

commercio da quelle concernenti l'impiego: mentre all'art. 6 lett. c)

si parla di solo commercio, nella successiva lett. i) si parla di

commercio ed impiego, così come nella lett. e), e nel seguente art.

7 lett. e). Se quindi il legislatore ha usato specificamente tali

termini non vi è margine interpretativo per sostenere che una norma

relativa alla produzione ed al commercio di un prodotto ne disciplini

anche necessariamente l'utilizzazione e l'impiego.

In prossimità dell'udienza la Regione Marche ha depositato una

memoria integrativa con la quale illustra ulteriormente le ragioni a

difesa della legge impugnata ed insiste per il rigetto del ricorso

del Governo. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta al

giudizio di questa Corte investe la legge della Regione Marche

approvata il 29 luglio 1986 e riapprovata il 2 dicembre 1986, avente

per oggetto il divieto dell'uso dei fitofarmaci nei centri abitati.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorrente denuncia la

violazione dell'art. 117 Cost. sostenendo che il divieto d'uso dei

"fitofarmaci che vengono impiegati per prevenire i danni causati alle

specie vegetali da insetti o altri parassiti" (art. 1 della legge

impugnata) costituirebbe una lesione della competenza legislativa

riservata allo Stato in materia di commercializzazione e connesso

impiego dei presídi sanitari e dei prodotti assimilati (art. 6,

lett. c, l. 23 dicembre 1978, n. 833).

2. - La questione non è fondata.

L'Avvocatura dello Stato afferma nel ricorso che "la citata

disposizione della legge n. 833 del 1978, certamente riferita anche

ai fitofarmaci, pur apparendo testualmente limitata al "commercio",

non potrebbe "non comprendere la fase dell'impiego od utilizzazione"

dei prodotti, "rappresentando - questa - il naturale e logico sbocco

di quella precedente, preordinata all'acquisizione del bene da parte

del consumatore finale". Tale interpretazione - sempre secondo

l'Avvocatura - sarebbe confortata dalla lettura della successiva

lett. i) dell'art. 6, dove, in presenza di un'identica ratio legis,

il termine "impiego" è espressamente collegato a quello di

"commercio".

Ne conseguirebbe un attentato alla sfera d'attribuzioni statali

giacché se è lo Stato competente ad autorizzare produzione,

commercio e impiego dei fitofarmaci, la Regione Marche non potrebbe

con la legge denunciata disporne "in via di principio" il divieto

d'uso demandando eventuali deroghe, con determinate modalità e

limiti, all'autorità comumale.

La difesa della Regione contesta la tesi dell'Avvocatura

affermando fra l'altro che proprio dal confronto fra la lett. c) e la

lett. i) del citato art. 6 apparirebbe arbitraria l'estensione della

competenza in ordine alla produzione ed al commercio dei fitofarmaci

anche all'impiego degli stessi. In buona sostanza mentre la

Presidenza del Consiglio ritiene che nel caso in esame il legislatore

minus dixit quam voluit, la Regione si attiene al brocardo lex ubi

voluit dixit.

3. - Non è però questo il punto da chiarire. Invero,

prescindendo del tutto dal significato da attribuire al confronto fra

la formulazione della lett. c) con quella della lettera i) della

norma in esame, valutata, come si è visto, in modo antitetico dalle

parti, sembra difficile sostenere che, proprio da un punto di vista

logico-sistematico, la riserva di competenza per il commercio di un

determinato prodotto non comprenda anche la fase dell'impiego o

dell'uso dello stesso.

Ciò significa che se una norma di legge riserva allo Stato il

potere di disporre circa la produzione e il commercio dei

fitofarmaci, di guisa che i fitofarmaci che si trovano in vendita lo

sono in quanto autorizzati dall'autorità statale, non è pensabile

che la Regione possa con propria normativa vietare in via generale

l'impiego degli stessi.

Ma se in proposito può essere sostanzialmente condivisa la tesi

dell'Avvocatura, va immediatamente rilevato che l'argomentazione

regge solo basandosi su un equivoco, che ne svela l'inconsistenza ai

fini perseguiti dal ricorso. Si afferma infatti nell'atto di

impugnazione che la legge della Regione Marche si proporrebbe il

divieto d'uso dei fitofarmaci in via di principio; tale affermazione

non è esatta perché come risulta chiaramente dal titolo e dal testo

dell'art. 1 della legge, il divieto riguarda esclusivamente le "aree

pubbliche o aperte al pubblico all'interno dei centri abitati

delimitati dagli strumenti urbanistici vigenti".

Si è quindi in presenza di una norma di oggetto circoscritto, con

una specifica finalità: quella di tutelare la popolazione ed in

particolare i bambini che frequentano le aree a verde pubblico dal

pericolo costituito dalle sostanze tossiche contenute nei fitofarmaci

con cui si irrorano i vegetali per difenderli dall'attacco degli

insetti o di altri parassiti (come risulta dai lavori preparatori),

finalità del resto meritevole di più che positivo apprezzamento.

4. - Una norma siffatta non contrasta con la disciplina generale

dei prodotti fra i quali sono compresi i fitofarmaci, disciplina cui

si è richiamata la Presidenza del Consiglio quale unico parametro

della questione sollevata.

Esattamente ha dedotto la difesa della Regione Marche che la legge

impugnata per la sua natura, i suoi limiti, le finalità, trova il

suo fondamento nella competenza attribuita alla Regione dall'art. 27

comma primo lett. c) del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (salvaguardia

della salubrità dell'igiene e della sicurezza in ambienti di vita e

di lavoro).

5. - Non si può infatti dubitare che le aree pubbliche o aperte

al pubblico dei centri abitati, ed in particolare il "verde" in esse

esistente, siano "ambienti di vita" la cui salubrità igiene e

sicurezza restano affidate in forza della citata norma del d.P.R. 616

alla competenza della Regione. Ad abundantiam si potrebbe osservare

che tale competenza nel caso in discussione è assicurata anche dalla

lett. d) del medesimo art. 27 primo comma ("igiene degli insediamenti

urbani e delle collettività"), essendo, con ogni evidenza, i centri

abitati delimitati dagli strumenti urbanistici compresi nella

locuzione "insediamenti urbani".

Va infine ricordato che, secondo una concorde dottrina e

giurisprudenza la competenza regionale nella materia "assistenza

sanitaria ed ospedaliera" così come viene definita dal capo IV del

citato d.P.R. n. 616 del 1977 può essere esercitata sia con

l'emanazione di leggi e regolamenti per disporre criteri di

comportamento sia con l'adozione di misure ritenute idonee ad evitare

pregiudizi alla salubrità, all'igiene, alla sicurezza.

Non sussiste pertanto nella legge regionale de qua la denunciata

violazione dell'art. 117 Cost. ed il ricorso deve essere respinto.