Sentenza n. 742/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 del

decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688, recante: "Misure urgenti, in

materia previdenziale, di tesoreria e di servizi delle ragionerie

provinciali dello Stato", promosso con ricorso della Regione Toscana

notificato il 28 dicembre 1985, depositato in cancelleria il 4

gennaio 1986 ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1986;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Fabio Lorenzoni e l'avvocato dello Stato Gaetano

Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 28 dicembre 1985 la Regione Toscana ha

proposto questione di legittimità costituzionale in via principale

dell'art. 4 del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688, per violazione

degli artt. 3, comma primo, 42, 81, 119 Cost.

La normativa impugnata dispone che gli importi non erogati dei

mutui concessi dagli istituti di credito agli enti ed organismi

pubblici tenuti all'osservanza dell'art. 40 della legge n. 119 del

1981 (fra cui le regioni) alla data di entrata in vigore del

decreto-legge, il cui ammortamento ha già avuto inizio, dovranno

essere versati presso la tesoreria centrale o nelle contabilità

speciali intestate agli enti od organismi pubblici medesimi presso le

sezioni provinciali della tesoreria dello Stato, in quattro rate ed a

scadenze determinate; dispone inoltre che sulle somme non versate

alle predette scadenze è dovuto da parte degli istituti di credito

un interesse di mora pari al tasso ufficiale di sconto aumentato di

cinque punti (con imputazione al capo X del capitolo 2368 del

bilancio dello Stato); che gli interessi compensativi

contrattualmente dovuti dagli enti creditizi ai comuni ed alle

province in dipendenza dei mutui contratti, con esclusione di quelli

già in ammortamento, dovranno essere versati, a cura degli enti

creditizi medesimi, al bilancio dello Stato con imputazione al detto

cap. 2368.

Secondo la regione ricorrente la normativa impugnata, oltre ad

essere illegittima per il fatto che il decreto-legge che la reca

costituisce reiterazione di precedente decreto-legge non convertito.

Tale normativa violerebbe l'art.3, comma primo, Cost., parificando

la situazione di enti la cui autonomia finanziaria non è garantita

dalla Costituzione a quella di enti (come le regioni) che godono di

specifica garanzia da questo punto di vista. Contribuendo ad

eliminare quella fase intermedia fra entrata e spesa in cui si

risolve il servizio di tesoreria regionale, pur previsto da legge

dello Stato (art. 33 legge n. 335 del 1976), risulterebbe poi

direttamente lesiva di tale autonomia; ed il sacrificio di questa

risulterebbe del tutto ingiustificato in relazione ad "entrate

proprie", quali sono quelle che derivano da mutui contratti, rispetto

a cui non ricorrerebbero quegli scopi di riduzione dell'indebitamento

pubblico che giustificano, secondo la giurisprudenza della Corte

costituzionale, il servizio di tesoreria unica. Tutto ciò

discostandosi dal modello dell'art. 119 Cost. che prevede un

coordinamento tra finanza regionale e finanza statale e non la

semplice sostituzione dello Stato nella gestione finanziaria

regionale.

Risulterebbe violato, inoltre, l'art. 42 Cost. essendo sottratta

alla regione la disponibilità di somme rientranti nel suo patrimonio

e l'art. 81 Cost., derivando da questo meccanismo legislativo una

diminuzione delle entrate regionali, restando invariate le spese per

ammortamento dei mutui contratti.

2. - Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri,

attraverso l'Avvocatura dello Stato, contestando le deduzioni di

parte ricorrente.

Deve essere esclusa, innanzi tutto, ad avviso dell'Avvocatura

dello Stato, la protezione costituzionale di un uso patrimoniale

delle risorse regionali e, dunque, la possibilità di invocare come

parametro l'art. 42 Cost. La garanzia costituzionale concernerebbe

solo, invece, l'autonomia finanziaria delle regioni.

La disciplina impugnata, d'altra parte, non eliminerebbe il

servizio di tesoreria regionale di cui all'art. 33 della legge 19

maggio 1976, n. 335. Il regime unitario di utilizzazione delle

disponibilità finanziarie, introdotte con l'art. 40 della legge 30

marzo 1981, n. 119, ed esteso ad ulteriori entrate regionali con la

normativa impugnata, non escluderebbe la possibilità, per la

regione, di mantenere una parte delle sue disponibilità presso la

propria tesoreria, restando peraltro salva la possibilità di

utilizzare, senza intralci, quelle depositate sul conto presso la

tesoreria statale.

Le entrate da mutuo, inoltre, non risulterebbero equiparabili, ai

sensi della legislazione in vigore (art. 1, comma primo, legge 29

ottobre 1984, n. 720, peraltro riferito ai comuni, alle province ed

ad altri enti diversi dalle regioni), alle "entrate proprie", tali

essendo considerate solo quelle derivanti da autonoma capacità

impositiva o da cespiti patrimoniali.

Né la mancata previsione di interessi sugli importi acquisiti

attraverso il mutuo e per il periodo che intercorre fra

l'acquisizione e l'erogazione violerebbe l'autonomia finanziaria

della regione, mancando una protezione costituzionale della relativa

pretesa.

Risulterebbbe, dunque, infondata, per difetto dei suoi presupposti

logici, anche la censura di violazione dell'art. 81 Cost.

3. - Con successiva memoria la regione ribadiva e sviluppava

ulteriormente le sue deduzioni. All'udienza di discussione le parti

confermavano i rispettivi punti di vista. Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana impugna l'art. 4 del decreto-legge 2

dicembre 1985, n. 688, per violazione degli artt. 3, comma primo, 42,

81, 119 Cost.

Osserva in primo luogo che il decreto-legge sarebbe illegittimo

per il fatto stesso di costituire reiterazione di precedente

decreto-legge non convertito.

Deduce, poi, che la norma impugnata, disponendo il versamento

nella tesoreria dello Stato degli importi dei mutui non erogati e

concessi agli enti ed organismi pubblici di cui all'art. 40 della

legge 30 marzo 1981, n. 119 (oltre alle regioni, anche comuni,

province e relative aziende, nonché enti pubblici non economici di

cui alla tabella A, allegata alla legge 5 agosto 1978, n. 468, o

determinati con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri

di cui all'ultimo comma dell'art. 25 della legge medesima, enti

portuali, aziende autonome dello Stato, Enel), ingiustificatamente

parifica le regioni ad enti non dotati di autonomia finanziaria.

Tale norma, privando le regioni della disponibilità di entrate

che fanno parte del loro patrimonio (quali sono quelle da mutuo

contratto), violerebbe la garanzia della proprietà pubblica

riconosciuta dall'art. 42 Cost.

Privando, d'altra parte, le regioni degli interessi sulle somme

acquisite, e depositate in istituti di credito senza coprire gli

oneri del correlativo debito di restituzione, la norma stessa

violerebbe l'art. 81 Cost., nella parte in cui (ultimo comma) prevede

la necessaria indicazione dei mezzi di copertura delle maggiori spese

decise.

Violerebbe, infine, l'autonomia finanziaria delle regioni sotto

diversi profili. Finirebbe con lo svuotare, innanzi tutto, la

funzione del servizio di tesoreria regionale, pur previsto dalla

legge fondamentale dello Stato in materia (art. 33 legge 19 maggio

1976, n. 335). Acquisirebbe allo Stato l'importo di "entrate proprie"

delle regioni, quali sono quelle derivanti da mutui contratti, pur

non ricorrendo quelle ragioni di riduzione dell'indebitamento

pubblico che, in riferimento alla finanza regionale derivata da

trasferimenti statali, giustificano, secondo la giurisprudenza della

Corte, il regime della tesoreria unica.

Violerebbe anche il limite intrinseco del potere di coordinamento,

finendo con il sopprimere l'autonomia finanziaria della regione,

almeno nella fase che intercorre tra acquisizione delle entrate ed

erogazione delle spese, anziché armonizzarla con le esigenze

generali.

2. - L'impugnazione, proposta nei confronti del decreto-legge 2

dicembre 1985, n. 688, con riferimento all'art. 4 del medesimo, si

estende, naturalmente, alla legge di conversione 31 gennaio 1986, n.

11, che, fra l'altro, non reca sul punto emendamenti (sent. 75/1967;

75/1979; 185/1981; 41/1985; 151/1986).

3. - La circostanza che il decreto-legge impugnato costituisca

reiterazione di precedente decreto-legge non convertito non può da

sola costituire motivo di impugnazione in via principale, tanto più

quando, come nel caso, il decreto-legge sia stato convertito (cfr.

sentenze di questa Corte nn. 307 del 1983, 302 del 1988).

4. - Va premesso che l'art. 4 del decreto-legge n. 688 del 1985,

impugnato, impone agli enti ed organismi pubblici di cui all'art. 40

legge n. 119 del 1981, di versare in conti correnti presso la

tesoreria centrale o nelle contabilità speciali presso le sezioni

provinciali della tesoreria dello Stato loro intestate gli importi

(quote) non ancora erogati, alla data di entrata in vigore dell'atto,

dei mutui concessi dagli istituti di credito o dalle sezioni opere

pubbliche degli istituti di credito. Dispone poi che il versamento

deve essere effettuato in quattro rate a scadenze indicate e che

sulle somme non versate in termini è dovuto un interesse di mora

pari al tasso ufficiale di sconto aumentato di cinque punti.

La normativa segna un ulteriore passo in avanti negli indirizzi

della più recente legislazione di convogliamento delle risorse

regionali in conti correnti presso le tesorerie statali, al fine di

evitare, nei limiti del possibile, ristagno di liquidità ed aggravi

negli interessi passivi a carico dello Stato.

Al riguardo, oltre a precedenti normative concernenti

finanziamenti settoriali, va soprattutto richiamato l'art. 31 della

legge 5 agosto 1978, n. 468, sulla riforma di alcune norme di

contabilità dello Stato in materia di bilancio, che disponeva, in

generale, ma limitatamente alle assegnazioni, contributi e quanto

altro proveniente dal bilancio dello Stato, l'obbligo delle regioni

di versare le rispettive disponibilità in conti correnti non

vincolati con il Tesoro.

L'art. 40, comma primo, della legge 30 marzo 1981, n. 119, poi,

estendeva l'obbligo di deposito in conto corrente presso il Tesoro di

tutte le disponibilità finanziarie regionali, quale che fosse la

loro provenienza, salva la facoltà delle regioni medesime di

mantenere presso il sistema bancario disponibilità non superiori al

12% delle entrate annue previste dal bilancio di competenza; ciò

anche per l'evidente collegamento che sussiste, per un verso, fra

tempi di erogazione da parte dello Stato delle risorse ascrivibili

alla finanza di trasferimento e disponibilità derivante dalla

finanza "propria" delle regioni e, per altro verso, fra esigenze di

una sempre sufficiente (in relazione ai fabbisogni) provvista di

mezzi disponibili a favore delle regioni e contrapposte esigenze di

evitare ristagni di liquidità, con aggravio inutile di oneri passivi

a carico dello Stato, cioè a fini di coordinamento ai sensi

dell'art. 119 Cost., oltreché a fini di controllo della liquidità

complessiva del sistema (sentt. 162/1982; 307/1983; 245/1984).

Successive leggi ebbero a prevedere una riduzione della quota di

risorse disponibili presso le tesorerie regionali (art. 21, comma

quarto, decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito in legge

11 novembre 1983, n. 638; art. 35, comma quattordicesimo, legge 27

dicembre 1983, n. 730; art. 3 legge 29 ottobre 1984, n. 720) ed il

temporaneo carattere infruttifero dei conti presso il Tesoro (legge 7

agosto 1982, n. 526, artt. 37, 82; art. 1 decreto-legge 10 gennaio

1983, n. 1, non convertito).

5. - Ciò posto, è da osservare che l'autonomia finanziaria delle

regioni ha un indubbio carattere funzionale, nel senso che è

destinata a soddisfare le esigenze di pubblico interesse nelle forme

e nei modi stabiliti dalla legge. Ciò, per un verso, esclude la

pertinenza del riferimento all'art. 42 Cost. e, per altro verso,

consente di valutare anche le censure proposte in riferimento

all'art. 119 Cost.

La normativa impugnata non sopprime, peraltro, il servizio di

tesoreria regionale previsto dall'art. 33 della legge 19 maggio 1976,

n. 335, anche se ne riduce l'operatività in riferimento alle

percentuali delle entrate regionali di volta in volta effettivamente

disponibili (cfr., analogamente, sent. 243/1985); né elimina

l'autonomia finanziaria regionale, restando integro il potere di

ripartire le risorse disponibili tra le diverse destinazioni, che di

questa autonomia è il profilo essenziale (sentt. nn. 162/1982;

307/1983). Oltre a ciò neppure incide su quelle che, almeno ai sensi

di normativa statale (legge 29 ottobre 1984, n. 720, art. 1) sono da

considerare le "entrate proprie", vale a dire quelle derivanti da

cespiti patrimoniali o da autonomia impositiva (cfr., tuttavia, per

una nozione più articolata di "entrate proprie", le norme degli

statuti speciali della Regione Sicilia e della Regione Trentino-Alto

Adige, su cui le sentenze di questa Corte nn. 61 e 62 del 1987).

Restano, comunque, salvaguardate quelle che, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, sono, nella presente materia della

tesoreria, le esigenze e le garanzie inderogabili dell'autonomia

regionale, poiché la normativa impugnata non configura anomali

strumenti di controllo sulla gestione finanziaria regionale e non

frappone ostacoli all'effettiva e pronta utilizzazione delle risorse

a disposizione della regione (sentenze nn. 155/1977; 94/1981;

162/1982; 307/1983; 244/1985).

6. - Neppure fondata è la questione proposta in riferimento

all'art. 81, ultimo comma, Cost. e sotto il profilo di una pretesa

alterazione fra entrate e spese determinata dall'essere la regione

privata degli interessi attivi sulle somme di cui essa si era

procurata la disponibilità attraverso il mutuo, interessi attivi

destinati, secondo l'assunto, a coprire l'onere degli interessi

passivi.

Si rileva, innanzi tutto, che nessuna garanzia costituzionale

assiste l'aspettativa regionale, peraltro meramente ipotetica, di

lucrare maggiori tassi di interesse presso istituti di credito

discrezionalmente scelti (sentt. nn. 162/1982; 307/1983; 242,

243/1985). È innegabile, poi, che, a fronte del mutuo contratto e,

dunque, dell'obbligo di restituzione, la regione acquisisce la

disponibilità della somma relativa. Va comunque osservato che la

copertura delle nuove spese deve essere indicata dalle leggi

regionali che le prevedono (o, per le spese pluriennali, dalle leggi

di bilancio: art. 2, l. 19 maggio 1976, n. 335) e che la copertura

delle spese di ammortamento e degli interessi passivi di un mutuo

potrà essere fornita da una qualsiasi entrata regionale, non

essendovi, né per ragioni logiche, né per ragioni sistematiche,

necessario collegamento fra la detta spesa e l'eventuale entrata

derivante da interessi attivi connessi all'utilizzazione provvisoria

delle somme provenienti dal mutuo attraverso il deposito presso

aziende di credito.

7. - Né appare utilmente invocato il principio di eguaglianza

per quel che concerne la lamentata parificazione delle regioni ad

enti non dotati di autonomia costituzionalmente garantita, sia avuto

riguardo alla detta ratio della norma di evitare ristagni di

liquidità ed inutile aggravio di interessi passivi a carico dello

Stato - rispetto a cui la diversa natura degli enti e degli organismi

considerati dall'art. 40 e successive modificazioni della legge n.

119 del 1981 (cfr., supra par. 1 del "considerato in diritto") non

assume rilievo - sia, anche, considerato il carattere disomogeneo

delle situazioni confrontate, non suscettibili di comparazione sotto

un singolo profilo, senza tener conto della disciplina complessiva di

ciascuna di esse (sent. n. 243/1985).