Sentenza n. 74/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma

1, lettere a), b), c), d), f); 7, comma 1, lettera b); commi 5 e 8;

10 e 11 del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469 (Conferimento alle

regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di

mercato del lavoro), promosso con ricorso della Regione Lombardia,

notificato il 7 febbraio 1998, depositato in cancelleria il 13

successivo ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1998.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 2001 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione

Lombardia e l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 febbraio 1998 e depositato il

13 febbraio 1998, la Regione Lombardia ha proposto questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 76, 115,

117, 118, 119, 123 e 128 della Costituzione, degli articoli 4, comma

1, lettere a), b), c), d), f); 7, comma 1, lettera b), commi 5 e 8;

10 e 11, del d.lgs. 23 dicembre 1997 n. 469 (Conferimento alle

regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di

mercato del lavoro).

L'art. 4, comma 1, attribuisce alle regioni la disciplina

legislativa dell'organizzazione amministrativa e delle modalità di

esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, e definisce i

principi e criteri direttivi ai quali il legislatore regionale deve

attenersi. La ricorrente lamenta che tale disposizione, nell'imporre

alla Regione la costituzione di strutture operanti nel campo delle

politiche del lavoro, detti prescrizioni così analitiche

dell'organizzazione e delle modalità di esercizio delle funzioni e

dei compiti conferiti da comprimere incostituzionalmente l'autonomia

regionale. Sono oggetto di censura, in particolare, la lettera b), la

quale impone che all'interno della commissione regionale tripartita

che la legge regionale dovrà istituire sia assicurata la presenza di

un rappresentante regionale delle parti sociali competente per

materia e del consigliere di parità nominato ai sensi della legge

10 aprile 1991, n. 125 (Azioni positive per la realizzazione della

parità uomo-donna nel lavoro); la lettera c), che indica - quali

membri dell'organismo istituzionale finalizzato a rendere effettiva

l'integrazione tra i servizi all'impiego, le politiche del lavoro e

le politiche formative - i rappresentanti istituzionali della

Regione, delle province e degli altri enti locali; la lettera d), che

attribuisce personalità giuridica e autonomia patrimoniale e

contabile alla struttura organizzativa di assistenza tecnica e di

monitoraggio sulle politiche attive del lavoro. A giudizio della

ricorrente la definizione, con il d.lgs. impugnato, della

articolazione organizzativa delle competenze trasferite e della

stessa natura giuridica delle strutture delle quali si impone alla

Regione la costituzione, darebbe luogo ad una violazione del

principio di autonomia organizzativa delle regioni radicato negli

artt. 115 e 123 della Costituzione.

L'art. 4, comma 1, lettera a), stabilisce che la legge regionale,

nel disciplinare l'organizzazione amministrativa e le modalità di

esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, deve attribuire

alle Province le funzioni ed i compiti relativi al collocamento. La

ricorrente ritiene che tale disposizione determini una eccessiva

rigidità nel subconferimento di funzioni e compiti agli enti locali

al quale la Regione deve procedere e perciò ne denuncia il contrasto

con gli artt. 115, 118, commi 2 e 3, e 128 della Costituzione, oltre

che con la giurisprudenza di questa Corte in tema di delega

legislativa a carattere devolutivo.

L'art. 4, comma 1, lettera f), prevede che la distribuzione

territoriale dei centri per l'impiego debba compiersi "sulla base dei

bacini provinciali con utenza non inferiore a 100.000 abitanti, fatte

salve motivate esigenze socio geografiche". La rigida individuazione

delle dimensioni ottimali dei bacini di utenza per ambito

provinciale, secondo la ricorrente, sarebbe tale da privare la

Regione di qualunque potestà di programmazione sul territorio ed

integrerebbe una violazione della propria autonomia organizzativa,

con lesione degli artt. 115 e 123 della Costituzione. La medesima

disposizione sarebbe viziata, inoltre, per eccesso di delega, per non

avere osservato la previsione dell'art. 4, comma 3, lettera b), della

legge 15 marzo 1997, n. 59 (delega al Governo per il conferimento di

funzioni e compiti alle regioni e agli enti locali, per la riforma

della pubblica amministrazione e per la semplificazione

amministrativa). Questa disposizione impone al Governo di rispettare,

nell'attività di conferimento, il "principio di completezza, con

l'attribuzione alle regioni (...) delle funzioni di programmazione",

tra le quali, assume la ricorrente, rientrerebbe la possibilità di

fissare i bacini di utenza.

La Regione Lombardia censura inoltre l'art. 7 del d.lgs. n. 469

del 1997, denunciandone il contrasto con gli artt. 117, 118 e 119

della Costituzione, in quanto esso introdurrebbe modalità di

trasferimento del personale assolutamente generiche. La ricorrente

lamenta che tale articolo, al comma 1, lettera b), nel disporre in

ordine al trasferimento del personale effettivo appartenente ai ruoli

del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, Settore

politiche del lavoro, quale risultante al 30 giugno 1997, fissa il

criterio del trasferimento in un mero dato percentuale (la misura del

70), senza definire altri criteri di ordine qualitativo. In tal modo

la disposizione censurata, quantificando a priori le percentuali di

personale da trasferire, senza considerare le diversità di

qualifiche e di specializzazione del personale medesimo, mostrerebbe

"di non aver tenuto alcun conto delle funzioni in concreto

trasferite" e di non avere adeguatamente considerato l'intima

connessione esistente fra il conferimento delle funzioni e il

trasferimento del personale. Egualmente censurabile sarebbe, a

giudizio della Regione ricorrente, il combinato disposto dei commi 5

e 8 del medesimo art. 7. Il comma 5 stabilisce che "al personale

trasferito è comunque garantito il mantenimento della posizione

retributiva già maturata"; il comma 8, nel valutare le risorse da

trasferire, le fissa "nel limite massimo delle spese effettivamente

sostenute dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale

nell'esercizio finanziario 1997, per le funzioni e i compiti

conferiti". Secondo la Regione Lombardia, tale meccanismo di computo

non terrebbe conto delle maggiori spese derivanti dal mantenimento al

personale trasferito della posizione retributiva maturata all'atto

del trasferimento e tale maggiore spesa resterebbe a carico della

Regione, con violazione dell'art. 119 della Costituzione.

La Regione dubita, infine, della legittimità costituzionale

degli artt. 10 e 11, in riferimento all'art. 76 della Costituzione,

in relazione all'art. 3, comma 1, lettera g), della legge n. 59 del

1997. L'art. 10 stabilisce che l'attività di mediazione tra domanda

ed offerta di lavoro possa essere svolta da imprese, società

cooperative con capitale versato non inferiore a 200 milioni e da

enti non commerciali con patrimonio non inferiore a 200 milioni,

richiedendo all'uopo una apposita autorizzazione del Ministero del

lavoro e della previdenza sociale e disciplinando in dettaglio la

procedura per il rilascio dell'autorizzazione, i requisiti soggettivi

e oggettivi necessari e i principi ai quali le imprese autorizzate

dovranno attenersi nell'esercizio di tale attività. L'art. 11

disciplina il Sistema informativo lavoro (S.I.L.), uno strumento per

l'esercizio di funzioni di indirizzo politico-amministrativo con

caratteristiche unitarie a livello nazionale, al quale il Ministero

del lavoro e della previdenza sociale, le Regioni, gli enti locali

nonché i soggetti autorizzati alla mediazione tra domanda e offerta

di lavoro hanno l'obbligo di connettersi. Entrambi gli articoli teste

menzionati fanno espresso rinvio all'art. 3, comma 1, lettera g),

della legge n. 59 del 1997, il quale prevede che con i decreti

delegati possano essere "individuate le modalità e le condizioni per

il conferimento a idonee strutture organizzative di funzioni e

compiti che non richiedano, per la loro natura, l'esercizio esclusivo

da parte delle regioni e degli enti locali".

La Regione ricorrente osserva che, in seguito al conferimento

operato dagli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 469 del 1997, la maggior

parte delle funzioni e dei compiti relativi al collocamento e alle

politiche attive del lavoro sarebbero state trasferite alla

competenza regionale e sostiene che gli impugnati artt. 10 e 11,

attribuendo al Ministero del lavoro e della previdenza sociale la

quasi totalità delle competenze sia in materia di attività di

mediazione tra domanda e offerta di lavoro, sia in materia di sistema

informativo lavoro, invertirebbero l'ordine delle competenze

desumibile dal d.lgs. e risulterebbero inoltre viziati per eccesso di

delega, in quanto pretenderebbero di ricavare dalla generica

formulazione di cui all'art. 3, comma 1, lettera g), sopra citata,

una autorizzazione generale alla riforma sostanziale del settore

della mediazione tra domanda e offerta di lavoro, privando in tal

modo il parlamento di ogni possibilità di interlocuzione su temi di

tale spessore socio-economico.

2. - Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque

infondato.

Quanto al primo motivo di censura, relativo all'art. 4, comma 1,

lettere b), c) e d), del decreto impugnato, la difesa erariale

ricorda la sentenza n. 177 del 1988, con la quale questa Corte ha

affermato che non si realizza una violazione dell'autonomia regionale

costituzionalmente garantita per il solo fatto che nelle materie

attribuite alla competenza della Regione sia intervenuta una legge

statale contenente disposizioni di dettaglio, tanto più ove si

consideri che la materia del mercato del lavoro, ai sensi

dell'art. 117 della Costituzione, non rientra tra quelle di

competenza regionale. Secondo l'Avvocatura dello Stato le

prescrizioni di natura organizzativa relative alla costituzione degli

organi previsti nel citato art. 4, che la ricorrente ritiene

comprimano illegittimamente la propria autonomia, risponderebbero

all'esigenza di assicurare una disciplina omogenea sul territorio

attraverso strutture volte al soddisfacimento di un interesse

primario costituzionalmente garantito, qual è il diritto al lavoro.

Non sarebbe possibile - a giudizio dell'Avvocatura - invocare in

contrario la giurisprudenza di questa Corte che vieta allo Stato di

ripartire le funzioni regionali fra gli organi interni della Regione,

perché tale giurisprudenza farebbe riferimento agli organi previsti

dall'art. 121 della Costituzione e comunque già istituiti, mentre

nella specie si sarebbe in presenza di organi regionali

"soprannumerari", la cui istituzione sarebbe coessenziale

all'identificazione stessa della funzione.

La difesa erariale contesta anche il secondo motivo di censura,

che ha ad oggetto l'art. 4, comma 1, lettera a), del decreto n. 469

del 1997, nella parte in cui impone alle Regioni di esercitare le

funzioni relative al collocamento, oggetto di conferimento,

esclusivamente mediante delega alle province. L'Avvocatura osserva

che, se è possibile in generale allo Stato, con disposizioni

legislative, "ritagliare" le funzioni amministrative di interesse

locale e attribuirle alle province, ai comuni e agli altri enti

locali, anche quando le funzioni riguardino le competenze riservate

dall'art. 117 alle Regioni, a più forte ragione, nella disciplina

del collocamento, che non rientra tra le materie riservate, dovrebbe

riconoscersi al legislatore statale la potestà di individuare le

province quale soggetto destinatario delle relative funzioni, senza

violare con ciò alcun principio costituzionale. Tale intervento

risulterebbe anzi coerente con il principio di sussidiarietà e con

la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale una delega può

ritenersi devolutiva o traslativa solo se le competenze delegate

costituiscono un'integrazione necessaria di funzioni proprie delle

regioni, ciò che non si darebbe nella specie.

In ordine all'impugnazione dell'art. 4, comma 1, lettera f), la

difesa erariale rileva che l'individuazione delle province e dei

centri per l'impiego con utenza non inferiore a 100.000 abitanti

quali soggetti destinatari delle competenze gestionali relative al

collocamento rispecchierebbe il vigente assetto organizzativo e

sarebbe finalizzata alla realizzazione di una efficiente rete

organizzativa di servizi per l'impiego, così da apparire funzionale

ad un interesse nazionale.

L'Avvocatura dello Stato ritiene infondata anche la censura mossa

all'art. 7, comma 1, lettera b), ed osserva innanzitutto che la

disposizione impugnata prevede una procedura concertativa con le

organizzazioni sindacali per individuare le modalità di

trasferimento del personale, e che comunque la concreta attuazione

delle previsioni del d.lgs. impugnato è stata demandata ad un atto

secondario che, previa consultazione e parere della conferenza

Stato-regioni ed autonomie locali, ha puntualmente individuato i beni

e le risorse finanziarie, umane e strumentali da conferire. Quanto

poi alla censura relativa alla mancata copertura degli oneri

finanziari da parte del medesimo art. 7, commi 5 e 8, l'Avvocatura

rileva che il limite massimo delle spese effettivamente sostenute dal

Ministero del lavoro e della previdenza sociale nell'esercizio

finanziario 1997 è indicato con riferimento alle "funzioni e compiti

conferiti" e non anche al trattamento retributivo inerente il

trasferimento del personale, il cui onere potrà essere calcolato

solo quando materialmente si procederà al trasferimento, tenendo

conto della posizione retributiva maturata.

In ordine alla impugnazione degli artt. 10 e 11, che disciplinano

l'esercizio dell'attività di mediazione privata e il sistema

informativo di monitoraggio del mercato del lavoro, l'Avvocatura

dello Stato, pur riconoscendo che le insufficienze del sistema di

collocamento attuale hanno reso necessario il conferimento alle

regioni di tale materia, afferma che l'esigenza di mantenere una

disciplina uniforme in tale ambito deriverebbe dalla necessità di

dettare alcune disposizioni di garanzia per i lavoratori, che li

proteggano contro eventuali abusi ai loro danni, e dal fatto che è

stata conservata allo Stato la competenza in tema di attività di

vigilanza e di applicazione delle relative sanzioni.

Infine, per quanto concerne le censure mosse alla disciplina del

S.I.L., la difesa erariale contesta l'assunto regionale per il quale

il ruolo della Regione sarebbe in tale settore assolutamente

marginale, notando in contrario come, pur restando il S.I.L.

nell'ambito di competenza del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale, l'impugnato art. 11 prevede un ampio coinvolgimento delle

regioni con l'attribuzione alle stesse delle attività di conduzione

e manutenzione degli impianti nonché dello sviluppo autonomo di

parti del sistema informativo.

4. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la

Regione Lombardia rileva preliminarmente che, nelle more del

giudizio, sono sopravvenute l'approvazione della legge regionale di

puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli

enti locali e di quelle mantenute in capo alla Regione stessa (legge

regionale 15 gennaio 1999, n. 1, recante "politiche regionali del

lavoro e dei servizi per l'impiego") e l'adozione di alcuni

provvedimenti di attuazione del d.lgs., nonché alcune modifiche

della disciplina dallo stesso introdotta, così da rendere necessario

un riesame delle censure a suo tempo mosse al d.lgs. n. 469 del 1997.

La Regione ritiene che l'attuazione data alle disposizioni

impugnate con la legge regionale n. 1 del 1999 non abbia fatto venire

meno l'interesse al ricorso, assumendo di aver proceduto alla

approvazione della legge per evitare che la ripartizione delle

funzioni fosse imposta dal legislatore statale nell'esercizio dei

poteri sostitutivi previsti dall'art. 4, comma 5, della legge n. 59

del 1997.

Passando all'esame delle singole censure, la ricorrente insiste

nel denunciare il carattere eccessivamente dettagliato e analitico

dei "criteri e principi" dettati dall'art. 4, comma 1, lettere b), c)

e d), e nega qualunque pregio al rilievo dell'Avvocatura dello Stato

secondo il quale si sarebbe in presenza di organi regionali

soprannumerari, la cui istituzione sarebbe coessenziale con

l'identificazione stessa della funzione, notando in contrario come il

trasferimento delle funzioni amministrative dovrebbe comunque

lasciare alla Regione la possibilità di formulare, con propria legge

e secondo le proprie esigenze, l'organizzazione regionale in materia,

risultandone altrimenti lesa l'autonomia costituzionalmente garantita

alla Regione.

Quanto all'impugnazione dell'art. 4, comma 1, lettera a), che

conferisce alle province le funzioni ed i compiti in materia di

collocamento, la Regione rileva che l'orientamento accolto da questa

Corte con la sentenza n. 408 del 1998, ove si è statuito che la

scelta dei modelli di riparto di funzioni rientra nell'ambito delle

legittime scelte di politica istituzionale, impedisce di insistere

nelle censure mosse a tale disposizione nell'atto introduttivo del

giudizio.

Quanto infine alla questione proposta in riferimento all'art. 7

del d.lgs. n. 469 del 1997, la Regione Lombardia ritiene che, anche

in seguito alle modifiche che il d.l. 1° luglio 1999, n. 214

(disposizioni urgenti per disciplinare la soppressione degli uffici

periferici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e per

incentivare il ricorso all'apprendistato), convertito in legge

dall'art. 1 della legge 2 agosto 1999, n. 263 (conversione in legge,

con modificazioni, del d.l. 1° luglio 1999, n. 214, recante

"disposizioni urgenti per disciplinare la soppressione degli uffici

periferici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e per

incentivare il ricorso all'apprendistato". Modifiche alla legge

17 maggio 1999, n. 144), ha apportato al comma 8 dello stesso art. 7,

il parametro indicato per la individuazione delle risorse da

trasferire non sia cambiato e quindi possano essere confermate, nei

confronti del combinato disposto dei citati commi 5 e 8, le censure

già mosse nell'atto introduttivo del presente giudizio.

5. - Alla udienza pubblica del 16 gennaio 2001 la ricorrente ha

insistito nel negare che la circostanza che la legge regionale si sia

conformata alle disposizioni impugnate debba essere interpretata come

rinuncia alle censure già mosse nei confronti delle stesse nel

ricorso introduttivo, osservando come permanga in capo alla Regione

l'interesse alla rimozione dell'atto impugnato, onde poter esercitare

nuovamente la propria potestà legislativa in materia.

La difesa della Regione Lombardia ha depositato pure una

rettifica della impugnazione, con la quale comunica che la giunta

regionale ha rinunciato a censurare gli artt. 10 e 11, oggetto del

ricorso, poiché tali disposizioni sarebbero state introdotte in

adempimento della decisione della Corte di giustizia dell'11 dicembre

1997, sicché l'eventuale accoglimento della questione proposta ed il

conseguente annullamento delle citate disposizioni potrebbe esporre

l'Italia ad una condanna in sede comunitaria, eventualità, questa,

che la Regione ricorrente desidera evitare in radice rinunciando alla

impugnazione.

La Regione ha inoltre dichiarato di non voler insistere nella

censura rivolta all'art. 7, nel combinato disposto dei commi 5 e 8, e

di accedere alla interpretazione prospettata dall'Avvocatura dello

Stato per la quale le disposizioni censurate farebbero riferimento

alle risorse da trasferire per le funzioni ed i compiti conferiti, e

non anche al trattamento retributivo inerente al trasferimento del

personale, oggetto di una separata attribuzione di risorse. Considerato in diritto

1. - In seguito alla rinuncia all'impugnazione relativa agli

artt. 10 e 11, il ricorso della Regione Lombardia investe solo gli

art. 4, comma 1, lettere a), b), c), d), f); 7, comma 1, lettera b);

7, commi 5 e 8, del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469 (conferimento

alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di

mercato di lavoro), di cui si denuncia il contrasto con gli articoli

76, 115, 117, 118, 119, 123 e 128 della Costituzione.

2. - Preliminare allo scrutinio del merito è la questione se

l'attuazione del d.lgs. n. 469 del 1997 ad opera della legge

regionale 15 gennaio 1999, n. 1, abbia fatto venire meno nella

Regione Lombardia l'interesse a ricorrere.

Per costante giurisprudenza di questa Corte, nei giudizi di

legittimità costituzionale instaurati in via principale non possono

avere rilievo istituti come quelli dell'inammissibilità del ricorso

per acquiescenza o per il carattere confermativo del provvedimento

impugnato (sentenze n. 382 del 1999, n. 224 del 1994, n. 49 del 1987,

n. 36 del 1982, n. 50 del 1959 e n. 44 del 1957).

Quando dunque, nell'esercizio della propria potestà legislativa,

la ricorrente attui o si conformi alle disposizioni oggetto di

impugnativa nel ricorso in via principale, non può senz'altro

ritenersi cessata la materia del contendere, dovendo piuttosto

verificarsi, ai fini della permanenza dell'interesse al ricorso, se

dalla eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'atto impugnato consegua la reintegrazione dell'ordine

costituzionale delle competenze asseritamente violato.

Nella specie, pur avendo dato attuazione, con legge, al d.lgs.

oggetto di impugnativa, la Regione Lombardia conserva un interesse al

ricorso, anche se non per il fatto dedotto dalla difesa regionale che

tale legge sarebbe stata approvata per evitare l'intervento

sostitutivo statale previsto dall'art. 4, comma 5, della legge di

delega n. 59 del 1997. L'intervento sostitutivo, disposto con d.lgs.

6 ottobre 1998, n. 379, precede infatti la legge regionale attuativa.

È invece risolutivo il rilievo che permane nella ricorrente

l'interesse ad una declaratoria di illegittimità costituzionale,

che, rimuovendo la disposizione di fonte statale compressiva

dell'autonomia regionale, reintegri la Regione nella sua potestà

legislativa e consenta ad essa di esercitarla, eventualmente, anche

per modificare la legge regionale già approvata.

3. - Nel merito, la prima questione concerne l'art. 4, primo

comma, lettere b), c) e d), del quale si denuncia il contrasto con

gli artt. 115 e 123 della Costituzione e con i principi affermati

dalla Corte costituzionale in materia di autonomia organizzativa

delle regioni.

Le tre menzionate disposizioni, che danno corpo ad alcuni dei

principi ai quali il d.lgs. n. 469 vincola l'esercizio della potestà

legislativa della Regione, demandano alla legge regionale la

costituzione di strutture operanti nel campo delle politiche del

lavoro.

L'art. 4, comma 1, lettera b), definisce la commissione regionale

permanente tripartita quale sede concertativa di progettazione,

proposta, valutazione e verifica rispetto alle linee programmatiche e

alle politiche del lavoro di competenza regionale e dispone che la

composizione di tale organo debba prevedere la presenza del

rappresentante istituzionale della Regione nell'organismo indicato

nella successiva lettera c) del medesimo articolo, delle parti

sociali, sulla base della rappresentatività determinata secondo i

criteri previsti dall'ordinamento, rispettando la pariteticità delle

posizioni delle parti sociali stesse, e infine del consigliere di

parità nominato ai sensi della l. 10 aprile 1991, n. 125.

L'art. 4, comma 1, lettera c), prevede che la legge regionale

debba costituire un organismo "finalizzato a rendere effettiva, sul

territorio, l'integrazione fra i servizi all'impiego, le politiche

attive del lavoro e le politiche formative, composto da

rappresentanti istituzionali della regione, delle province e degli

enti locali".

L'art. 4, comma 1, lettera d), vincola la legge regionale a

disporre l'affidamento delle funzioni di assistenza tecnica e di

monitoraggio, nelle materie delle politiche attive del lavoro, ad un

ente regionale, dotato di personalità giuridica, con autonomia

patrimoniale e contabile, e affida ad esso il compito di collaborare

al raggiungimento della integrazione tra servizi per l'impiego, le

politiche attive del lavoro e le politiche formative e di garantire,

tra l'altro, il collegamento con il sistema informativo del lavoro di

cui all'art. 11.

La Regione ricorrente assume che tali previsioni dettino una

disciplina così analitica dell'organizzazione e delle modalità di

esercizio delle funzioni e dei compiti ad essa conferiti da

comprimere oltre il limite costituzionalmente consentito la propria

autonomia organizzativa.

3.1. - La questione è fondata.

Decisiva, per l'inquadramento sistematico delle censurate

disposizioni, è la formulazione del primo comma dell'art. 4, là

dove si prevede che l'organizzazione amministrativa e le modalità di

esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti ai sensi del citato

decreto n. 469 sono disciplinate con legge regionale "anche al fine

di assicurare l'integrazione tra i servizi per l'impiego, le

politiche attive del lavoro e le politiche formative". Da tale

formulazione si evince che una delle finalità del conferimento di

funzioni e compiti disposto dal d.lgs. censurato è quella di

superare la dissociazione che si è registrata in passato tra le

funzioni relative al collocamento - di spettanza statale - e le

funzioni in materia di formazione lavoro - di competenza regionale -

e di accrescere così l'efficienza del mercato del lavoro. Tale

obiettivo, enunciato in via generale nell'incipit dell'art. 4, è

ribadito in ciascuna delle disposizioni impugnate. È nuovamente

esplicitato nella lettera b), che indica la commissione regionale

permanente tripartita "quale sede concertativa di progettazione,

proposta, valutazione e verifica rispetto alle linee programmatiche e

alle politiche del lavoro di competenza regionale"; nella lettera c),

che pone all'organismo istituzionale, del quale prevede la creazione,

l'obiettivo di "rendere effettiva, sul territorio, l'integrazione tra

i servizi all'impiego, le politiche attive del lavoro e le politiche

formative"; nella lettera d), con la quale si dispone l'affidamento

delle funzioni di assistenza tecnica nel campo delle politiche attive

del lavoro ad una struttura regionale "avente il compito di

collaborare al raggiungimento dell'integrazione di cui al comma 1",

vale a dire alla integrazione tra i servizi per l'impiego, le

politiche attive del lavoro e le politiche formative.

Il legislatore statale affida dunque alla legislazione regionale

il compito di favorire l'integrazione tra funzioni delegate dallo

Stato (quelle relative al collocamento e alle politiche attive del

lavoro) e attribuzioni costituzionalmente spettanti alle regioni ex

art. 117, primo comma, della Costituzione, quali sono le funzioni ed

i compiti in materia di formazione professionale. La direzione

finalistica in tal modo impressa all'esercizio della potestà

legislativa regionale, con il coinvolgimento di competenze proprie,

postula che sia conservata alle regioni quella discrezionalità

organizzativa che deve essere ad esse riconosciuta nelle materie e

per le funzioni di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione.

Non può essere infatti consentito, in tali materie, ridurre l'ambito

della scelta politica del legislatore regionale ad una attività di

pura esecuzione di una disciplina statale di dettaglio.

La ripartizione delle funzioni tra i vari organi delle regioni e

delle province autonome, come ripetutamente affermato da questa Corte

(sentenze n. 461 del 1995, n. 356 del 1994, n. 355 del 1993, n. 461

del 1992 e n. 407 del 1989), rientra nella sfera dell'organizzazione

interna, riservata agli statuti e alle leggi regionali e provinciali,

sicché non spetta alla fonte statale determinare anche, con una

disposizione di dettaglio, l'organo della Regione o della provincia

autonoma al quale le funzioni conferite devono essere affidate. E se

questo principio deve trovare applicazione in una materia

costituzionalmente riservata alla Regione ai sensi dell'art. 117,

primo comma, della Costituzione, esso non può non valere quando,

come nella specie, il conferimento coinvolga insieme funzioni

delegate e funzioni proprie e sia effettuato in vista della piena

integrazione di entrambe. In questi casi, ferma la possibilità per

lo Stato di delineare il modello organizzativo con disposizioni di

principio, deve residuare alla Regione uno spazio di libera scelta in

ordine alla disciplina dell'organizzazione, che non può essere

compresso senza pregiudicarne lo Statuto costituzionale di autonomia.

Ed è proprio la compressione di tale spazio che vizia le

disposizioni dell'art. 4, comma 1, lettere b), c) e d). La prima,

nell'imporre alla Regione la costituzione di una commissione

permanente tripartita, definisce puntualmente la composizione di tale

organo, prevedendo la obbligatoria presenza in esso del

rappresentante regionale competente per materia di cui alla lettera

c), delle parti sociali, sulla base della rappresentatività

determinata secondo i criteri previsti dall'ordinamento, e del

consigliere di parità nominato ai sensi della legge n. 125 del 1991,

e sottrae in tal modo alla Regione ogni potestà organizzativa

diversa dalla mera attuazione. La seconda, senza limitarsi a disporre

la costituzione di un organismo istituzionale per l'integrazione fra

le politiche del lavoro e le politiche formative, prescrive di

designare quali componenti i rappresentanti istituzionali della

Regione, delle province e degli altri enti locali; la lettera d),

infine, stabilisce direttamente, anziché rimetterli alla legge

regionale, la natura giuridica ed il regime patrimoniale e contabile

della struttura cui saranno affidate funzioni di assistenza tecnica e

monitoraggio nelle politiche attive del lavoro.

In conclusione, le disposizioni dell'art. 4, comma 1, lettere b),

c) e d), vulnerano l'autonomia organizzativa delle regioni oltre il

limite costituzionalmente consentito e devono essere dichiarate

costituzionalmente illegittime.

4. - Altra questione è relativa all'art. 4, comma 1, lettera a),

del quale si denuncia il contrasto con gli artt. 115, 118 e 128 della

Costituzione. La disposizione censurata stabilisce, in una materia

estranea all'art. 117, primo comma, della Costituzione, che la legge

regionale, nel disciplinare l'organizzazione amministrativa e le

modalità di esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, deve

attribuire alle province le funzioni ed i compiti relativi al

collocamento.

4.1. - La questione non è fondata.

Questa Corte ha già rilevato che, in relazione alle modalità ed

ai criteri di conferimento delle funzioni ad opera della legge n. 59

del 1997, alla legge statale non è inibito determinare direttamente

le competenze amministrative degli enti locali onde garantirle anche

nei confronti del legislatore regionale (sentenza n. 408 del 1998).

Già nel ricorso non venivano addotti argomenti che potessero

fondatamente indurre a ritenere che, in una materia estranea alle

funzioni proprie della Regione, la disposizione censurata avesse

violato l'autonomia regionale nell'imporre alla Regione di attribuire

alle province le funzioni amministrative in materia di collocamento.

In sede di discussione orale, la stessa difesa della Regione

Lombardia ha preso atto del chiaro orientamento già espresso sul

punto da questa Corte.

5. - Una terza questione investe l'art. 4, comma 1, lettera f),

il quale stabilisce che la distribuzione territoriale dei centri per

l'impiego debba compiersi "sulla base dei bacini provinciali con

utenza non inferiore a 100.000 abitanti, fatte salve motivate

esigenze socio geografiche". La Regione Lombardia ne contesta la

legittimità per contrasto con gli artt. 76 [in riferimento

all'art. 4, comma 3, lettera b), della legge n. 59 del 1997], 115 e

123 della Costituzione e con la giurisprudenza costituzionale in tema

di autonomia organizzativa regionale, assumendo che la rigida

individuazione delle dimensioni ottimali dei bacini di utenza per

ambito provinciale sia tale da privare la Regione di qualunque

potestà di programmazione sul territorio, così da ledere la propria

autonomia organizzativa.

5.1. - La questione non è fondata.

La disciplina impugnata indica semplicemente un limite

demografico non irragionevole per assicurare una buona funzionalità

alle strutture e per realizzare una efficiente rete organizzativa di

servizi per l'impiego. Essa peraltro non esclude affatto, ma anzi

espressamente prevede, che la Regione, nell'esercizio della sua

potestà programmatoria, possa superare tale limite, individuando

bacini differenziati anche con popolazione inferiore ai 100.000

abitanti, "per motivate esigenze socio geografiche". Proprio la

previsione, nella disposizione impugnata, di questa generale

possibilità di derogare al criterio demografico sopra menzionato,

lascia alla Regione uno spazio di scelta e di valutazione

discrezionale nel quale può certamente esprimersi e trovare

appagamento la propria potestà di programmazione sul territorio.

6. - Una ulteriore censura ha ad oggetto l'art. 7, comma 1,

lettera b), il quale, nel demandare a decreti del Presidente del

Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell'art. 7, commi 1 e 2,

della legge n. 59 del 1997, l'individuazione in via generale dei beni

e delle risorse finanziarie, umane e strumentali da trasferire,

indica nella percentuale del 70 la misura del trasferimento del

personale effettivo appartenente ai ruoli del Ministero del lavoro e

della previdenza sociale settore politiche del lavoro e delle sezioni

circoscrizionali per l'impiego e per il collocamento in agricoltura.

La Regione ne denuncia il contrasto con gli artt. 117, 118 e 119

della Costizione, lamentando che la indicazione di un mero dato

percentuale quale criterio di trasferimento del personale, in assenza

di altri criteri di ordine qualitativo, romperebbe il collegamento,

costituzionalmente necessario, fra trasferimento di funzioni e

trasferimento di personale, ledendo l'autonomia regionale.

6.1. - La questione non è fondata.

Il d.lgs. n. 469 del 1997 rinvia, per la propria attuazione, ad

un atto secondario, un decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri, al quale è affidato il compito di procedere concretamente

alla "puntuale individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,

umane e strumentali da conferire". Nel momento in cui l'art. 7, comma

1, lettera b), ha definito i criteri del trasferimento del personale,

la determinazione non poteva che essere di ordine quantitativo e ciò

per due concorrenti ragioni. In primo luogo, perché lo stesso art. 7

demanda ad un confronto con le organizzazioni sindacali la

definizione delle modalità di trasferimento del personale,

limitandosi ad indicare il tetto quantitativo, stimato non

irragionevolmente sulla base della consistenza delle funzioni

residuate allo Stato, che la procedura concertativa dovrà

rispettare. In secondo luogo, perché la composizione qualitativa del

contingente di personale da trasferire, come risulta dal comma 2 del

medesimo art. 7, non è liberamente determinabile da parte

dell'amministrazione, ma viene a dipendere in larga misura dalla

scelta di terzi: il citato comma 2, nel fissare nel 30 la

percentuale di personale che rimane nei ruoli del Ministero del

lavoro e della previdenza sociale, dispone infatti che "a tale

contingente si accede mediante richiesta degli interessati da

avanzare entro trenta giorni dalla emanazione del provvedimento

contenente le tabelle di equiparazione tra il personale statale

trasferito e quello in servizio presso le regioni e gli enti locali".

Prima della formazione della lista di cui al comma 2, non sarebbe

stato dunque possibile individuare il personale da trasferire sulla

base di criteri di natura qualitativa, ciò che spiega perché

l'art. 7 impugnato abbia dovuto limitarsi alla indicazione di un mero

dato numerico.

7. - Il medesimo art. 7, nel combinato disposto dei commi 5 e 8,

è oggetto di un'ulteriore censura. La Regione Lombardia ne denuncia

il contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione,

assumendo che il trasferimento delle risorse per le funzioni e i

compiti conferiti, disposto dal comma 8, avverrebbe senza tenere

conto delle maggiori spese derivanti dal comma 5, che garantisce al

personale trasferito il mantenimento della posizione retributiva già

maturata.

7.1. - La questione non è fondata.

La disposizione denunciata deve essere interpretata nel senso che

essa fa riferimento alle risorse da destinare alle Regioni per le

funzioni ed i compiti conferiti, non anche per il trasferimento del

personale, il cui trattamento retributivo, con i relativi oneri,

dovrà essere separatamente quantificato nel momento in cui si

procederà materialmente al trasferimento, tenendo conto della

posizione retributiva nel frattempo maturata dal personale. Una

siffatta interpretazione, che l'Avvocatura ha accreditato e la

Regione Lombardia ha mostrato di voler condividere, trova conferma

nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 agosto 1999

(individuazione delle risorse in materia di mercato del lavoro da

trasferire alla regione Lombardia). In particolare i commi 2, 3 e 4

dell'art. 5 di tale decreto demandano ad un successivo decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi entro novanta

giorni, la individuazione e il trasferimento delle risorse

finanziarie relative al personale che transita dalla Regione

Lombardia alle province (art. 5, comma 2); di quelle relative alle

unità di personale cessate dal servizio tra il 30 giugno 1997 e la

data di effettivo trasferimento (art. 5, comma 3); di quelle relative

alle spese globalmente sostenute per l'agenzia per l'impiego

nell'esercizio finanziario 1997 come indicato nella tabella "G"

(art. 5, comma 4). È omesso, però, ogni rinvio all'art. 7, comma 8,

che invece risulta richiamato dal primo comma dello stesso art. 5,

con il quale si procede al trasferimento delle risorse finanziarie

"relative alle spese di funzionamento riguardanti i compiti

conferiti". Ne resta comprovato che le risorse cui fa riferimento

l'art. 7, comma 8, oggetto di censura, non riguardano le spese di

personale.