Sentenza n. 74/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana, notificato il 17 luglio 1968, depositato in cancelleria il

23 successivo ed iscritto al n. 14 del Registro ricorsi 1968 con il

quale è stato sollevato conflitto di attribuzione tra la Regione

stessa e lo Stato, derivato dal decreto interministeriale 16 maggio

1968 (determinazione del perimetro della Valle dei Templi di Agrigento,

delle prescrizioni d'uso e dei vincoli di inedificabilità), ed è

stata proposta questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 bis

della legge 28 settembre 1966, n. 749 (conversione in legge, con

modificazioni, del decreto legge 30 luglio 1966, n. 590, recante

provvedimenti a favore della città di Agrigento in conseguenza del

movimento franoso verificatosi il 19 luglio 1966).

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1969 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi gli avvocati Pietro Virga e Salvatore Orlando Cascio, per la

Regione siciliana, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Franco

Casamassima, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - L'art. 2 bis della legge 28 settembre 1966, n. 749, di

conversione del decreto legge 30 luglio 1966, n. 590, contenente

provvedimenti a favore della città di Agrigento in conseguenza della

frana del 19 luglio di quell'anno, dichiarava "zona archeologica di

interesse nazionale" la Valle dei Templi, e stabiliva che "il Ministro

per la pubblica istruzione, di concerto con il Ministro per i lavori

pubblici determinerà con proprio decreto il perimetro della zona, le

prescrizioni di uso e i vincoli di inedificabilità".

In attuazione di queste disposizioni, fu emanato il decreto

ministeriale 16 maggio 1968, col quale fu delimitata la predetta Valle

dei Templi e il territorio compreso nel perimetro di essa fu suddiviso

in cinque zone: una zona A, di inedificabilità pressocché assoluta, e

quattro zone (B, C, D, E) di inedificabilità limitata. Per le opere e

le costruzioni consentite in ciascuna delle zone erano stabilite

apposite prescrizioni.

Contro tale decreto il Presidente della Regione siciliana,

rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Virga e Salvatore Orlando

Cascio, con atto depositato il 23 luglio 1968 e ritualmente notificato,

ha proposto ricorso per risoluzione di conflitto di attribuzione,

chiedendo l'annullamento del decreto stesso, che avrebbe invaso la

competenza regionale di cui all'art. 14, lettera n, dello Statuto

speciale, e avrebbe violato l'art. 20 dello stesso Statuto e l'art. 1

del decreto del Presidente della Repubblica 9 aprile 1956, n. 510,

contenente norme di attuazione in materia di turismo. Con lo stesso

ricorso si chiede che sia previamente dichiarata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 2 bis della legge n. 749 del 1966, per

violazione dei predetti artt. 14, lettera n, e 20 dello Statuto.

Si afferma nel ricorso che l'art. 2 bis contiene una norma di legge

speciale, in quanto introduce, per la sola Valle dei Templi, un vincolo

che non trova riscontro nella legislazione in materia di tutela delle

cose di interesse storico ed artistico. Ma l'emanazione di una legge

speciale, territorialmente limitata alla Sicilia, è, nella materia di

legislazione esclusiva, di competenza dell'Assemblea regionale, della

quale si sarebbe perciò avuta illegittima invasione.

Col successivo decreto ministeriale si sarebbero pertanto

esercitati dei poteri arbitrari, fondati su una norma

costituzionalmente illegittima.

Inoltre, assume la Regione, il decreto impugnato, avrebbe

esorbitato dai limiti imposti dallo stesso art. 2 bis della legge n.

749 del 1966, in quanto, per ragioni di tutela paesistica, e perciò

estranee a quelle per le quali il potere era stato conferito, ha esteso

i vincoli a zone non interessate alla ricerca archeologica.

Atteggiandosi come provvedimento di vincolo panoramico e non

archeologico, il decreto ha anche usurpato la competenza dell'Assessore

regionale al turismo, perché, essendo Agrigento una località

dichiarata stazione di cura, soggiorno e turismo, si richiedeva il

concerto col detto Assessore, a cui erano state trasferite le

competenze statali in virtù del decreto del Presidente della

Repubblica 9 aprile 1956, n. 510.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato,

con deduzioni depositate il 5 agosto 1968.

In relazione alla dedotta incostituzionalità dell'art. 2 bis della

legge n. 749 del 1966, in esse si sostiene che la competenza esclusiva

della Regione di cui all'art. 14, lett. n, dello Statuto speciale, non

si estende ai beni archeologici o artistici interessanti servizi di

carattere nazionale, che, per l'art. 32 dello Statuto, non sono stati

trasferiti alla Regione ed hanno carattere di strumentalità, in

relazione al fine pubblico del-l'istruzione e dell'educazione. Tra tali

beni entrerebbe la Valle dei Templi di Agrigento. Si nega, pertanto,

l'incostituzionalità del denunciato art. 2 bis, avendo esso riguardo a

un bene facente parte del demanio archeologico dello Stato.

In merito al conflitto di attribuzione, la difesa del Presidente

del Consiglio osserva che non è fondata l'argomentazione del

ricorrente, secondo cui il decreto ministeriale impugnato avrebbe posto

un vincolo non solo archeologico, ma anche panoramico, che avrebbe

richiesto il concerto con l'Assessore regionale per il turismo.

L'estensione del vincolo alla zona limitrofa all'archeologica non è

stata infatti adottata per ragioni di tutela dell'ambiente paesistico,

ma per ragioni di tutela e di miglior valorizzazione del complesso

archeologico. Siffatta estensione non è nuova in materia, com'è

comprovato dall'art. 21 della legge n. 1089 del 1939, sulla tutela

delle cose di interesse artistico e storico.

Si chiede pertanto che sia dichiarata infondata la questione di

legittimità costituzionale e, col rigetto del ricorso, sia dichiarato

che spetta allo Stato la titolarità dei poteri amministrativi

correlativi ai monumenti archeologici costituenti la Valle dei Templi

di Agrigento.

3. - Gli esposti argomenti sono stati sviluppati nella memoria

della difesa del Presidente del Consiglio.

In particolare ivi si nota che l'art. 14, lett. n, dello Statuto

speciale siciliano, adopera la formula "conservazione delle

antichità", e perciò va intesa in senso restrittivo, in relazione

alla diversa estensione dei concetti di conservazione e di tutela.

Si ribadisce che, comunque, i beni che hanno formato oggetto della

legge de qua, e del provvedimento amministrativo di applicazione di

essa, non sono entrati a far parte del demanio regionale.

Per quanto concerne il conflitto di attribuzione, si pone in

rilievo il carattere unitario, sotto il profilo archeologico, della

Valle dei Templi, che giustifica l'estensione di tale vincolo alle zone

B, C, D, E, e non rende possibile alcun riferimento alla legge n. 1497

del 1939, sulla protezione delle bellezze naturali e panoramiche.

Agli argomenti della difesa dello Stato ha replicato, nella sua

memoria, la difesa della Regione.

In essa si sostiene che l'appartenenza alla Regione degli immobili

riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico risulta

dall'essere le relative materie attribuite alla potestà legislativa

esclusiva della Regione. Si afferma inoltre che il non essere ancora

intervenute le norme per il passaggio all'Assessorato per la pubblica

istruzione delle attribuzioni della direzione antichità e belle arti

non ha rilevanza ai fini del giudizio sulla costituzionalità della

legge, e si insiste sul motivo del mancato concerto con l'Assessore

regionale al turismo.

Nella discussione orale i difensori delle parti hanno svolto i

rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

1. - La questione della legittimità costituzionale dell'art. 2

bis della legge statale 28 settembre 1966, n. 749, viene dedotta dalla

Regione in via preliminare ed incidentale. L'esame di essa deve

pertanto precedere la risoluzione del conflitto di attribuzione,

proposto in relazione al decreto del Ministro per la pubblica

istruzione 16 maggio 1968, emanato in base a detta legge.

2. - È fuori contestazione che la Regione siciliana ha, per l'art.

14, lett. n, dello Statuto speciale, competenza legislativa esclusiva

in materia di "tutela del paesaggio "e di conservazione delle

antichità e delle opere artistiche".

Per la soluzione delle prospettate questioni occorre però

stabilire se tale norma statutaria abbia attribuito direttamente alla

Regione l'esercizio dei poteri relativi alle indicate materie, senza

bisogno di ulteriore integrazione, e se conseguentemente ne derivi un

obbligo per lo Stato di astenersi, in esse, dall'esercizio della

propria potestà legislativa e amministrativa.

Osserva la Corte che la norma in esame non contiene una puntuale

precisazione della sfera di competenza attribuita alla Regione e che

non si sono ancora realizzate le condizioni per l'esercizio di tale

competenza.

Per quanto riguarda la "conservazione delle antichità e delle

opere artistiche" è da tener presente che, nella legge dello Stato

sulla "tutela delle cose d'interesse artistico e storico" (legge 1

giugno 1939, n. 1089), la "conservazione" di queste forma oggetto solo

di una parte delle disposizioni in essa contenute (quelle del capo II),

mentre le disposizioni successive riguardano l'alienazione e gli altri

modi di trasmissione delle cose (capo III), la loro esportazione e

importazione (capo IV e VII), i ritrovamenti e le scoperte (capo V),

le riproduzioni e il godimento pubblico (capo VI) e le sanzioni, che

sono anche di natura penale (capo VIII). Se, pertanto, la

"conservazione" delle cose artistiche e storiche è solo un aspetto

della loro tutela, ne deriva la necessità che siano precisati il

contenuto e i limiti della competenza regionale, anche in riferimento

al suo oggetto, e che sia stabilito un coordinamento della funzione di

conservazione, attribuita alla Regione, con le altre forme di tutela

delle cose artistiche e storiche, previste dalla legislazione dello

Stato.

Inoltre, l'esercizio della competenza regionale, nelle materie

della tutela del paesaggio e della conservazione delle cose storiche e

artistiche, trova ostacolo, attualmente, nel fatto che non si è ancora

avuto il passaggio delle funzioni dello Stato alla Regione:

trasferimento che è condizionato dalla emanazione delle norme di

attuazione previste dall'art. 43 dello Statuto speciale.

La norma statutaria in esame richiede pertanto, per diventare

operativa, che siano emanate le dette norme di attuazione, la cui

necessità non è eliminata dal carattere esclusivo della competenza

(sentenza n. 14 del 1962).

Tale necessità è rafforzata dal fatto che la competenza esclusiva

della Regione siciliana, nelle materie in esame, costituisce un unicum,

rispetto alle norme della Costituzione (articolo 117) e degli altri

Statuti speciali, e va considerata nel quadro della tutela del

paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione (art. 9).

3. - Discende dalle esposte considerazioni che, nell'attuale

situazione normativa, non esiste, nei confronti della Regione

siciliana, un obbligo negativo dello Stato, di astensione

dall'esercizio della propria potestà legislativa e amministrativa

nelle materie in questione.

Già in precedenti sentenze questa Corte ha affermato che, non

essendo intervenute norme di attuazione delle disposizioni statutarie

per la tutela del paesaggio (come non ne sono intervenute per la

conservazione delle antichità), deve riconoscersi allo Stato la

potestà, attribuitagli dalle vigenti leggi, di emanare provvedimenti

per le dette materie (sentenza n. 65 del 1959 e n. 83 del 1962). Non

esiste un impedimento costituzionale, per lo Stato, a provvedere con

legge, in deroga alle leggi generali in materia, e a disporre

particolari procedimenti, per la tutela del paesaggio e delle cose

artistiche, in presenza di particolari esigenze, che, secondo la sua

discrezionale valutazione, giustifichino una speciale disciplina della

materia, in relazione a località e a beni archeologici determinati.

Nella specie, l'art. 2 bis ha disposto un vincolo su la zona dei

Templi (rimettendo all'autorità amministrativa la determinazione del

perimetro di essa) in conseguenza di un fatto di eccezionale gravità,

qual'era stato il movimento franoso del 1966, ed in considerazione del

preminente carattere archeologico della zona e dell'interesse generale

a impedire ulteriori effetti dannosi di quell'evento.

Per il suo stesso carattere speciale, la norma impugnata non

sottrae alla Regione la materia che le è stata genericamente

attribuita dalla norma statutaria, né preclude l'esercizio futuro

della sua competenza, nella sfera che sarà precisata con le norme di

attuazione.

Anche sotto il riflesso della sua natura speciale, il denunziato

art. 2 bis della legge n. 749 del 1966 non si può quindi ritenere

lesivo della competenza regionale.

4. - Esclusa la illegittimità costituzionale della norma di legge

impugnata, viene a cadere la censura, mossa dalla Regione in sede di

conflitto di attribuzione, secondo la quale il decreto ministeriale di

attuazione di quella norma avrebbe invaso la competenza regionale

perché fondato su norma costituzionalmente illegittima.

Dalla Regione si assume inoltre che tale decreto avrebbe esorbitato

dai limiti imposti dallo stesso art. 2 bis della legge n. 749 del 1966,

in quanto avrebbe esteso il vincolo a zone estranee alle ricerche

archeologiche, atteggiandosi così come decreto di vincolo paesistico.

Come tale, sarebbe in contrasto col decreto del Presidente della

Regione 6 agosto 1966, n. 807, che aveva già posto il vincolo

paesistico, in aderenza con le norme di legge, e avrebbe usurpato la

competenza dell'Assessore regionale al turismo, perché, essendo

Agrigento una località dichiarata stazione di cura, soggiorno e

turismo, si richiede, ai sensi dell'art. 13 della legge 29 giugno 1939,

n. 1497, il concerto con detto Assessore, a cui sono state trasferite

le competenze del Ministro per il turismo (decreto del Presidente della

Repubblica 9 aprile 1956, n. 510): concerto che, nella specie, è

mancato.

Le censure non hanno fondamento.

Il decreto del Ministro per la pubblica istruzione 16 maggio 1968,

dopo aver determinato (art. 1) il perimetro dell'intera zona sottoposta

al vincolo, ha suddiviso il territorio compreso in detto perimetro in

cinque zone, disponendo per la prima di esse (zona A) una

inedificabilità quasi assoluta, e per le altre una edificabilità

limitata. La ragione della imposizione di vincoli a queste zone è

indicata, nelle premesse del decreto, nella necessità di "salvaguardia

dell'interesse archeologico nazionale del comprensorio", e i vincoli

stessi sono stati disposti in relazione alla distanza dai monumenti

archeologici, allo scopo di non danneggiarne la prospettiva e di

assicurare particolari cautele circa le modifiche delle culture e l'uso

di mezzi meccanici nella lavorazione dei terreni. Trattasi dunque di

prescrizioni disposte in funzione della tutela del valore archeologico

della zona, in conformità all'art. 2 bis della legge n. 749.

Il denunziato conflitto di attribuzione pertanto non sussiste,

perché il decreto impugnato è stato emesso nell'esercizio dei poteri

attribuiti da tale articolo al Ministro, per l'attuazione della tutela

dei valori archeologici che il legislatore ha voluto assicurare. Dal

decreto 6 agosto 1966, n. 807, emesso dal Presidente della Regione

quale organo decentrato dello Stato, ai sensi della legge 29 giugno

1939, n. 1497, non derivava un limite alla piena attuazione dell'art. 2

bis e dei suoi scopi, per le stesse ragioni per le quali la legge n.

1497, e l'altra legge del 1 giugno 1939, n. 1089, sulle bellezze

naturali e panoramiche, non costituivano un limite per il legislatore

nel disporre quel particolare vincolo archeologico, che è stato posto

in essere col decreto impugnato.

Comunque, sono rimaste ferme, in quanto compatibili con l'art. 2

bis della legge n. 749 del 1966, le disposizioni delle predette leggi,

nonché il provvedimento del Presidente della Regione, emanato in base

ad esse (art. 5 del decreto ministeriale).

5. - Egualmente infondata è la censura riguardante il mancato

concerto con l'Assessore del turismo.

Tale concerto sarebbe stato richiesto qualora il provvedimento

fosse stato emesso in applicazione della legge sul paesaggio, com'era

nel caso deciso con la sentenza di questa Corte n. 65 del 1959.

Poiché, invece, il provvedimento impugnato è stato emanato in

conformità e nei limiti dell'art. 2 bis della legge n. 749 del 1966,

non è ad esso applicabile la disposizione di cui all'art. 13, terzo

comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497.