Sentenza n. 74/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione Trentino-Alto

Adige con ricorso notificato il 25 febbraio 1961, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 25 febbraio 1961 ed iscritto

al numero 6 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di attribuzione

tra la Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, sorto a seguito dei

decreti 24 dicembre 1960, n. 15437/Gab., 30 dicembre 1960, n.

15628/Gab., e 30 dicembre 1960, n. 15629/Gab., con i quali il

Commissario del Governo in Trento ha provveduto rispettivamente alla

nomina del Commissario straordinario della Cassa mutua malattie per gli

esercenti attività commerciali nella Provincia di Trento, alla nomina

della Commissione consultiva e alla nomina della Commissione

provinciale per l'accertamento e la compilazione degli elenchi

nominativi; nonché a seguito dei decreti 30 dicembre 1960, n.

14049/Gab., e 30 dicembre 1960, n. 14048/Gab., con i quali il Vice

Commissario del Governo in Bolzano ha provveduto alla nomina degli

organi di cui sopra nella Provincia di Bolzano.

Udita nell'udienza pubblica del 22 novembre 1961 la relazione del

Giudice Mario Cosatti;

uditi l'avvocato Giorgio Franco, per la Regione Trentino-Alto

Adige, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con legge 27 novembre 1960, n. 1397, in materia di previdenza e

assistenza sociale sono state dettate norme concernenti la

"assicurazione obbligatoria contro le malattie per gli esercenti

attività commerciali".

Ai sensi dell'art. 46 delle disposizioni transitorie di detta

legge, che demanda ai Prefetti, per la prima attuazione della legge

stessa, la nomina, in ciascuna Provincia, di un Commissario

straordinario della Cassa mutua provinciale, di una Commissione

provinciale per l'accertamento e la compilazione degli elenchi

nominativi degli esercenti attività commerciali e di una Commissione

consultiva, il Commissario del Governo in Trento e il Vice Commissario

del Governo in Bolzano hanno provveduto alla nomina degli organi in

parola rispettivamente con i tre decreti indicati in epigrafe.

Con ricorso 23 febbraio 1961, notificato il 25 successivo al

Presidente del Consiglio dei Ministri e in pari data depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale, la Regione Trentino-Alto Adige

in persona del Presidente debitamente autorizzato, rappresentato

dall'avv. Feliciano Benvenuti, con elezione di domicilio in Roma presso

l'avv. Giorgio Franco, ha sollevato conflitto di attribuzione,

sostenendo che la competenza ad emanare i provvedimenti in questione

spetta alla Regione e non allo Stato.

La difesa della Regione osserva che, a norma dell'art. 6 dello

Statuto speciale, alla Regione è attribuita potestà legislativa

integrativa delle disposizioni statali nelle materie concernenti la

previdenza e le assicurazioni sociali e che, a norma dell'art. 13 dello

Statuto, nelle materie e nei limiti entro cui la Regione può emanare

norme legislative è attribuita correlativa potestà amministrativa.

Osserva, altresì, che tale attribuzione, nella specie, è

immediata, non esistendo già uffici pubblici statali competenti nella

materia per il cui passaggio alla Regione siano necessarie norme di

attuazione. Ciò è confermato dal disposto dell'art. 92 dello Statuto,

il quale stabilisce che nelle materie attribuite alla competenza della

Regione o delle Provincie, fino a quando non sia diversamente disposto

con leggi regionali o provinciali, si applicano le leggi dello Stato;

dal che si desume che la Regione può esercitare immediatamente le

potestà amministrative ad essa attribuite anche se non abbia

effettivamente legiferato.

Deduce, pertanto, la difesa che i provvedimenti impugnati

comportano violazione dell'art. 13 in relazione agli artt. 6 e 92 dello

Statuto, tanto più se si tiene conto che la potestà amministrativa,

di cui hanno fatto uso il Commissario e il Vice Commissario del Governo

con i decreti dei quali si discute, non è attribuita, nel sistema

della legge n. 1397 del 1960, al potere statale centrale, ma ad organi

locali quali i Prefetti.

Il Commissario ed il Vice Commissario del Governo non potevano

emanare tali decreti sia perché, non essendo essi "Prefetti", non ne

avevano la competenza, sia perché, con l'attuazione dello Statuto

speciale e con l'istituzione della Regione, ad essi compete di emanare

soltanto gli atti già demandati al Prefetto da precedenti

disposizioni, ma non anche quelli che potrebbero emanarsi in base a

nuove leggi, salvo che vi sia specifica attribuzione di competenza che

manca, invece, nella citata legge.

Invero, l'art. 76 dello Statuto ha configurato il Commissario del

Governo come organo di coordinamento delle attività dello Stato con

quelle della Regione e di vigilanza per le funzioni ad essa delegate

dallo Stato, escludendo per il futuro qualsiasi compito di

amministrazione attiva. La difesa della Regione ritiene, pertanto, che,

sotto questo profilo, i decreti impugnati implichino violazione anche

dell'art. 76 dello Statuto.

Conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare l'incompetenza

dello Stato e la competenza della Regione relativamente alla nomina

degli organi di cui all'art. 46 della legge n. 1397 del 1960 e, in

conseguenza, annullare gli atti impugnati.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto nel

presente giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato, depositando nella cancelleria deduzioni in data 16 marzo

1961.

L'Avvocatura dello Stato osserva, anzitutto, che gli atti nella

specie compiuti dal Commissario e dal Vice Commissario del Governo

trovano espressa base nella legge statale 27 novembre 1960, n. 1397,

non impugnata dalla Regione.

Ora, poiché la Regione non ha emanato in materia norme legislative

integrative di tale legge e poiché questa attribuisce un determinato

potere a un determinato organo dello Stato, non v'ha dubbio che questi,

e soltanto questi, possa legittimamente esercitarlo. Tale

considerazione, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, è conforme alla

costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha più

volte affermato che fino a quando non siano state emanate norme di

attuazione o norme di legge statale, le quali trasferiscano ad organi

regionali funzioni attribuite dalle leggi vigenti ad organi statali,

soltanto questi ultimi possono legittimamente compiere le dette

funzioni.

L'Avvocatura osserva, inoltre, che la legge n. 1397 del 1960 ha

attuato, su piano nazionale e con criteri unitari, una nuova e

particolare forma di previdenza e assistenza non prevista dal

precedente ordinamento. L'assicurazione degli esercenti attività

commerciali è stata, infatti, disciplinata con il sistema delle Casse

mutue provinciali riunite in una Federazione nazionale; gli organi

provinciali agiscono su direttive e sotto il controllo degli organi

centrali (artt. 15 e 39 della legge).

D'altro canto, soggiunge l'Avvocatura, non è da trascurarsi la

considerazione che l'art. 46 della legge, il quale attribuisce ai

Prefetti la potestà di nominare organi provinciali, contiene una norma

per la prima attuazione della legge, destinata a esaurire i suoi

effetti con la prima convocazione degli organi elettivi.

A parte ciò, l'Avvocatura deduce che alla Regione Trentino-Alto

Adige non è attribuita in materia di assistenza e previdenza sociale

normale potestà legislativa e amministrativa. L'art. 6 dello Statuto

conferisce alla Regione soltanto la facoltà di emanare, nella detta

materia, norme integrative delle leggi statali; a questa limitata

attività, formalmente legislativa ma sostanzialmente regolamentare, è

correlativa una limitata potestà amministrativa prevista dallo stesso

art. 6, quale quella di costituire istituti autonomi o agevolarne la

costituzione e di ricostituire le Casse mutue, già esistenti nella

Regione e fuse nell'Istituto nazionale assistenza malattie (I. N. A.

M.).

All'infuori di tale limitata potestà amministrativa, nessuna

funzione amministrativa è attribuita alla Regione nella materia di

assistenza e previdenza sociale.

Né vale il richiamo all'art. 13 dello Statuto, il quale,

riferendosi, ad avviso dell'Avvocatura, alle sole materie nelle quali

è attribuita alla Regione potestà legislativa primaria o secondaria,

devolve alla Regione e alle Provincie le potestà amministrative che

"in base all'ordinamento preesistente" erano attribuite allo Stato, ma

non esclude che "nuove funzioni amministrative" nelle materie medesime,

quando in ordine ad esse abbia legiferato lo Stato, siano attribuite ad

organi statali.

L'Avvocatura dello Stato conclude chiedendo che la Corte voglia

respingere il ricorso del Presidente della Regione Trentino-Alto Adige.

Con memorie rispettivamente depositate l'11 ottobre e il 9 novembre

1961, l'Avvocatura dello Stato e la difesa della Regione hanno svolto

le argomentazioni enunciate nell'atto d'intervento e nel ricorso ed

hanno confermato le conclusioni già prese.

Alla udienza pubblica l'avv. Giorgio Franco e il sostituto avvocato

generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, nuovamente svolte le proprie

deduzioni, hanno confermato le conclusioni di cui agli scritti

difensivi. Considerato in diritto :

1. - Come primo motivo del ricorso, la difesa della Regione

sostanzialmente deduce che i provvedimenti impugnati (indicati in

epigrafe) avrebbero dovuto essere emanati da organi regionali, e non da

quelli statali, in base al disposto degli artt. 6, 13 e 92 dello

Statuto speciale, per i quali alla Regione, nella materia concernente

la previdenza e le assicurazioni sociali, spetterebbero potestà

legislativa integrativa delle norme statali (art. 6) e correlativa

potestà amministrativa, che potrebbe essere esercitata in modo

immediato e automatico in virtù della sola fonte statutaria.

Ritiene la Corte che, ai fini del decidere, non sia necessario

esaminare e risolvere le questioni, prospettate con contrastanti

argomenti dalla Regione e dall'Avvocatura dello Stato, circa la portata

della potestà legislativa integrativa e la possibilità o meno di

esercitare, e in quali limiti, correlativa potestà amministrativa.

Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione può

agevolmente risolversi richiamando i criteri ripetutamente e

chiaramente affermati dalla Corte nella costante sua giurisprudenza in

ordine al momento in cui le Regioni a Statuto speciale possono

esercitare le potestà amministrative ad esse attribuite dagli Statuti.

Invero, la mancanza di esplicite norme vieta che gli organi

regionali possano esercitare competenze amministrative spettanti allo

Stato sulla base delle leggi vigenti; e, proprio in relazione allo

Statuto per il Trentino-Alto Adige, per il passaggio di funzioni

amministrative dallo Stato alla Regione, ai sensi dell'art. 13 dello

Statuto, occorre che per le singole materie siano dettate norme

particolari che lo dispongano e ne regolino le modalità (sentenze nn.

9, 11 e 39 del 1957; n. 65 del 1959).

2. - Nella fattispecie, esiste la legge statale n. 1397 del 1960,

che deve trovare piena applicazione anche nella Regione Trentino-Alto

Adige. Tale legge, predisposta su piano nazionale, ha creato e

disciplinato una nuova forma di assistenza e previdenza sociale:

"assicurazione obbligatoria contro le malattie per gli esercenti

attività commerciali", disponendo la istituzione, in ogni Provincia,

di una Cassa mutua provinciale e la riunione delle medesime in una

Federazione nazionale.

In tale materia la Regione non ha emanato, ai sensi dell'art. 6

dello Statuto, norme legislative integrative della legge statale, né

sono state emanate norme di attuazione che abbiano regolato il

trasferimento ad organi regionali di potestà amministrative attribuite

dalla legge medesima ad organi dello Stato.

Non può, quindi, la Regione esercitare senz'altro competenze

amministrative nel campo regolato dalla legge in parola; tanto più ove

si tenga conto della natura e delle finalità degli organi nominati con

i decreti impugnati. Trattasi degli organi (già sopra indicati:

Commissioni provinciali - Commissari straordinari delle Casse mutue

provinciali - Commissioni consultive) previsti dall'art. 46, che fa

parte delle disposizioni transitorie della legge; organi i quali si

differenziano da quelli ordinari elettivi delle Casse mutue (artt. 17 e

23 della legge) ed hanno il limitato fine, in prima applicazione della

legge, di dare inizio e impulso alla nuova organizzazione

previdenziale. Deve, quindi, concludersi che, in mancanza, per la

materia in esame, di particolari norme, all'autorità statale spettava

di adottare i provvedimenti previsti dall'art. 46 della legge, che,

predisposta, come già si è detto, su un piano nazionale, esigeva una

prima attività di avviamento e di propulsione informata agli stessi

criteri per tutto il territorio nazionale e tempestivamente esercitata.

3. - Una particolare doglianza, come altro motivo del ricorso,

muove la Regione in ordine all'art. 76, n. 3, dello Statuto, assumendo

che il Commissario del Governo potrebbe compiere soltanto gli atti

"già demandati al Prefetto" e cioè gli atti demandati da leggi

anteriori all'entrata in vigore dello Statuto e non anche quelli

attribuiti alla sua competenza da leggi posteriori.

Reputa la Corte che l'art. 76, n. 3, con la locuzione sopra

trascritta ("già demandati"), non ha stabilito una discriminazione tra

atti demandati da leggi anteriori o posteriori allo Statuto, ma, con

riferimento alla competenza dei Prefetti quale era già delineata e

stabilita dal generale ordinamento, ha inteso solo distinguere quanto

di tale competenza restava al Commissario del Governo nella Regione da

quanto della competenza medesima veniva attribuito dallo Statuto o da

altre leggi ad organi regionali o ad altri organi dello Stato.

Conseguentemente, ove leggi statali, anche posteriori all'entrata

in vigore dello Statuto, attribuiscano ai Prefetti nuovi compiti,

questi debbono intendersi spettanti nella Regione al Commissario del

Governo, salvo che, come testualmente dispone l'art. 76, n. 3, detti

compiti non siano dallo Statuto o da altre leggi affidati a organi

diversi. Pertanto, anche sotto il profilo della denunciata violazione

dell'art. 76, n. 3, dello Statuto, il ricorso si appalesa infondato.