Sentenza n. 73/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Giunta provinciale di

Bolzano con ricorso notificato l'8 febbraio 1961, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 22 febbraio successivo ed

iscritto al n. 5 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di

attribuzione tra la Provincia di Bolzano e la Regione Trentino-Alto

Adige, sorto a seguito della deliberazione della Giunta regionale del

Trentino-Alto Adige del 28 luglio 1960, n. 1311.

Udita nell'udienza pubblica del 22 novembre 1961 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi l'avv. Karl Tinzl, per il Presidente della Giunta provinciale

di Bolzano, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente della Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

L'Azienda elettrica consorziale delle città di Bolzano e Merano,

con deliberazione 10 maggio 1958 (n. 33/4), approvava una transazione,

stipulata dal Commissario straordinario dell'Azienda col dott. Tullio

Menestrina, per la definizione di diverse cause pendenti.

Con provvedimento 29 maggio 1958 (n. 14916/5015), la Giunta

provinciale di Bolzano annullava detta deliberazione, ai sensi

dell'art. 17, ultimo comma, T.U. 15 ottobre 1925, n. 2578, ritenendola

lesiva degli interessi dell'Azienda. Contro il provvedimento della

Giunta, il dott. Menestrina propose ricorso al Ministero dell'interno,

ma questo, con atto 11 aprile 1959, si dichiarò incompetente. Il dott.

Menestrina presentò allora nuovo ricorso alla Giunta regionale del

Trentino-Alto Adige, la quale, con deliberazione 28 luglio 1960, n.

1311, ritenuta la propria competenza, accolse il ricorso, e dichiarò

valida ed operante la deliberazione con cui l'Azienda aveva approvato

la transazione.

In riferimento a tale deliberazione della Giunta regionale, la

Provincia di Bolzano, rappresentata dall'avv. Tinzl, con atto

notificato l'8 febbraio 1961 al Presidente della Giunta regionale e al

Presidente del Consiglio dei Ministri e depositato il 22 febbraio

successivo, ha proposto ricorso per regolamento di competenza,

chiedendo che questa Corte dichiari l'incompetenza della Regione e

della Giunta regionale. Il ricorso rileva che, non esistendo un

rapporto di dipendenza gerarchica tra Provincia e Regione, ed essendo

anzi le Provincie di Trento e di Bolzano fornite di una speciale

autonomia che le pone sullo stesso piano della Regione, manca il

presupposto di un ricorso amministrativo dalla Giunta provinciale alla

Giunta regionale; d'altra parte, l'art. 38 dello Statuto speciale non

comprende fra i poteri della Giunta regionale il controllo sulle Giunte

provinciali, e l'art. 48, nel comprendere fra le attribuzioni della

Giunta provinciale la vigilanza e la tutela sulle Amministrazioni

comunali, sui consorzi ecc., non sottopone l'attività della stessa

Giunta ad alcuna sorveglianza della Giunta regionale. Né la competenza

di quest'ultima può fondarsi sul combinato disposto degli artt. 5, 13

e 92 dello Statuto speciale, in quanto, sostiene la ricorrente, la

competenza legislativa della Regione, di cui all'art. 5, nn. 1 e 6, non

si estende ai controlli di cui trattasi, e manca, quindi, il

presupposto perché, ai sensi dell'art. 13, la Regione possa

esercitare potestà amministrativa in questo campo. Né vale invocare

l'art. 92 dello Statuto speciale, perché la legge dello Stato che, in

mancanza della legge regionale, si dovrebbe applicare, secondo tale

articolo, è il ricordato art. 48 dello stesso Statuto; se così non

fosse, si dovrebbe continuare ad applicare l'art. 17 della legge 15

ottobre 1925, secondo cui competente a decidere il ricorso contro

l'atto di controllo negativo della Giunta provinciale sarebbe il

Ministro per l'interno.

Si è costituita in giudizio la Regione Trentino-Alto Adige,

rappresentata dall'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni

depositate il 25 febbraio 1961. In esse si sostiene che è ammissibile

il ricorso amministrativo alla Regione contro atti della Provincia, in

quanto, pur non sussistendo un vero e proprio rapporto di gerarchia tra

la Giunta provinciale e la Giunta regionale, non v'è tra esse

un'assoluta estraneità, e il ricorso amministrativo è ben

giustificato per la maggiore sfera di competenza della seconda, e

perché le autonomie delle due Provincie si inseriscono nell'unitaria

rappresentanza di interessi attribuita alla Regione. Si considera,

inoltre, che la Regione, per l'art. 5, nn. 1 e 2, dello Statuto

speciale, può disciplinare legislativamente la vigilanza e la tutela

sugli enti locali, e per l'art. 13 può esercitare fin d'ora le

potestà attribuite dall'ordinamento agli organi dello Stato. D'altra

parte, le dette competenze della Regione e delle Provincie trovano un

limite nei principi fissati dalle leggi dello Stato, tra cui è da

annoverare il principio della non definitività degli atti di controllo

negativi e repressivi, enunciato nell'art. 343 della legge comunale e

provinciale del 1934. La non definitività di tali atti non è

contraddetta dall'art. 48, n. 5, dello Statuto speciale, mentre è

confermata dagli artt. 13 e 38, che attribuiscono alla Giunta regionale

l'attività amministrativa per gli affari di interesse regionale, ed in

particolare le potestà che l'ordinamento preesistente attribuiva agli

organi dello Stato. Escluso, quindi, che possa considerarsi tuttora in

vigore il potere del Ministro per l'interno di decidere i ricorsi de

quibus, la Regione conclude perché sia dichiarata la competenza della

Giunta regionale.

La Provincia di Bolzano, in data 6 novembre 1961, ha presentato

un'ampia memoria illustrativa. In essa si riafferma il carattere

definitivo degli atti di controllo emessi dalla Giunta provinciale,

desumendolo dagli artt. 48, n. 5, e 38 dello Statuto speciale, e

dall'art. 63 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, sugli organi delle

Regioni di diritto comune. Si soggiunge che, se dovesse applicarsi

l'art. 343 della legge comunale e provinciale 1934, competente a

decidere il ricorso contro gli atti di controllo negativi della Giunta

provinciale sarebbe il Ministro per l'interno, e mai la Giunta

regionale. Quanto all'art. 13 dello Statuto speciale, la difesa della

Provincia osserva che, per interpretazione acquisita, presupposto per

il passaggio del potere amministrativo dallo Stato agli organi

regionali è che siano state emanate le norme di attuazione o che

l'ente abbia fatto uso del potere legislativo in materia: presupposti,

entrambi, non sussistenti nella specie. Né, d'altra parte, la Regione

avrebbe potuto con sue leggi attribuire alla propria Giunta un potere

di controllo su atti della Giunta provinciale, previsti da norma

statutaria che non contempla quel controllo; in ogni caso, poi, la

potestà legislativa della Regione avrebbe trovato un limite nel

ricordato art. 63 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, che attribuisce

carattere definitivo agli atti di controllo degli organi regionali.

Infine, ricordata la posizione di parità delle Provincie con la

Regione nelle materie assegnate alle prime dallo Statuto, la memoria

nega che, in mancanza di una norma positiva ed esplicita, si possa

attribuire una competenza di controllo alla Regione, ed esclude che,

nella specie, possa configurarsi un ricorso gerarchico improprio,

giacché il ricorso gerarchico presuppone, nell'autorità a cui è

affidato il riesame, la stessa competenza di quella che ha emesso

l'atto.

L'Avvocatura dello Stato ha presentato memoria in data 30 settembre

1961. In essa si richiama un parere del Consiglio di Stato, facendo

proprie le ragioni in base alle quali è stato ritenuto che per l'art.

13 dello Statuto speciale, si è verificato ope legis il trasferimento

delle funzioni amministrative dallo Stato alla Regione, e che l'art.

343 del T.U. 3 marzo 1934, n. 383, sostituito dall'art. 18 della legge

9 giugno 1947, n. 530, deve trovare applicazione nell'ordinamento

regionale. Non può, infatti, ritenersi che in tale ordinamento siano

venute a cessare le funzioni innanzi esercitate dall'Amministrazione

centrale dello Stato nei confronti degli organi periferici di vigilanza

e tutela. Che non ci sia stata una volontà abrogativa, in tal senso,

si desume, attraverso una interpretazione sistematica, dallo Statuto

regionale, il quale ha stabilito una correlazione tra la potestà

legislativa della Regione, comprensiva dell'ordinamento dei Comuni,

delle Provincie e degli enti locali (e, quindi, dei relativi

controlli), e la sua potestà amministrativa, che conseguentemente si

estende alle funzioni di vigilanza e tutela. Tali funzioni sono da

ritenere comprese tra gli affari amministrativi di interesse regionale,

attribuiti alla competenza della Giunta regionale, alla quale va

riconosciuta una posizione di supremazia amministrativa rispetto alla

Giunta provinciale. L'esposta tesi trova conferma, conclude la memoria,

nell'art. 130 Cost., che attribuisce agli organi regionali i controlli

su gli atti dei Comuni, delle Provincie e degli enti locali, ed in

altre norme di legge, che espressamente prevedono il ricorso alla

Giunta regionale avverso provvedimenti della Giunta provinciale. Considerato in diritto :

Il ricorso della Provincia di Bolzano pone la questione se contro

un atto della Giunta provinciale di Trento o di Bolzano, che neghi

l'approvazione al provvedimento di un ente soggetto alla sua vigilanza

e tutela ai sensi dell'art. 48, n. 4, dello Statuto speciale, sia

ammesso ricorso gerarchico improprio alla Giunta regionale, in

applicazione dell'art. 343, secondo comma, T.U. legge comunale e

provinciale 3 marzo 1934, n. 383, successivamente modificato.

Osserva la Corte che l'ordinamento regionale, previsto dalla

Costituzione e instaurato dagli Statuti per le Regioni a ordinamento

speciale, ha dato luogo a un sistema di autonomie e di decentramento,

che comprende la disciplina dei controlli sugli atti delle Provincie,

dei Comuni e degli altri enti locali. Tale disciplina, basata sull'art.

130 Cost., è contenuta in norme dei singoli Statuti e, in maniera

organica, nella legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulle Regioni a statuto

ordinario. Una applicazione del principio di autonomia, sui cui si

fonda il sistema, e del criterio di decentramento, secondo cui la

Costituzione vuole sia esercitato il controllo sugli enti locali (art.

130 cit.), consiste nel carattere definitivo delle pronuncie degli

organi a cui è affidato il detto controllo. La impugnabilità di esse

in via amministrativa, infatti, implicherebbe una posizione di

subordinazione gerarchica di tali organi, quanto meno impropria, che

contrasterebbe con l'autonomia dell'ente a cui essi appartengono. È

noto, del resto, che la definitività degli atti di controllo, nel

campo dell'ordinamento regionale, è enunciata nell'art. 63 della

citata legge n. 62 del 1953: e questa Corte ha già avuto occasione di

affermare che, pur riferendosi tale legge alle Regioni a statuto

ordinario, da essa possono desumersi i principi delle leggi dello

Stato, a cui si richiamano gli Statuti delle Regioni a ordinamento

speciale. È vero che tali principi possono dedursi anche da altre

norme statali sui controlli amministrativi, ma solo in quanto si

inquadrino nel sistema dell'ordinamento regionale, e nei suoi principi

fondamentali, costituzionalmente garantiti. Non è questo il caso, a

giudizio della Corte, della disposizione dell'art. 343, secondo comma,

legge comunale e provinciale 1934, giacché detta disposizione

introdurrebbe nell'ordinamento regionale una figura di ricorso

gerarchico improprio, in antitesi coi richiamati principi di autonomia.

Può aggiungersi che, se si fosse voluto riprodurre in tale ordinamento

quella eccezione al generale principio della definitività degli atti

degli enti autarchici, che è rappresentata dal secondo comma dell'art.

343, lo si sarebbe detto esplicitamente nel ricordato art. 63 della

legge 10 febbraio 1953, n. 62: avendo, invece, detto articolo stabilita

indiscriminatamente la definitività degli atti di controllo per le

Regioni a statuto ordinario, si è portati a riconoscere a maggior

ragione tale carattere negli atti di controllo compresi negli Statuti

speciali, che attribuiscono una più ampia e penetrante autonomia alle

rispettive Regioni.

Le esposte considerazioni vanno riferite al caso in oggetto.

Lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nell'art. 48, n. 5,

ha assegnato alle Giunte provinciali quei poteri di controllo sui

Comuni e gli enti locali, che gli altri Statuti speciali hanno affidato

ad organi della Regione (art. 46 Stat. sardo; art. 43 Stat. Valle

d'Aosta). E questo un aspetto della particolare autonomia che si è

inteso attribuire alle Provincie di Trento e di Bolzano. In

applicazione dei principi innanzi esposti, deve ritenersi che gli atti

di controllo compiuti dalle dette Provincie abbiano quel carattere di

definitività che è proprio, nell'ordinamento regionale, delle

pronuncie di controllo sugli atti degli enti locali.

Né lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige contiene

elementi da cui possa desumersi una deroga all'enunciato principio.

Secondo la tesi della Regione si dovrebbe configurare, come si è

detto, un ricorso gerarchico improprio alla Giunta regionale contro i

cosiddetti atti di controllo negativi emessi dalla Giunta provinciale.

Se non che va osservato, in proposito, che è ormai pacifico in

giurisprudenza e in dottrina che il ricorso gerarchico improprio è un

rimedio eccezionale, che deve essere espressamente previsto dalla

legge. Nella specie, non solo non è contemplato dallo Statuto, ma

l'ammissibilità di esso non si può neanche desumere dai richiami in

questo contenuti alle potestà e alle leggi dello Stato, né si

inquadra nei rapporti tra Provincia e Regione, quali sono garantiti

dallo stesso Statuto. A dimostrarlo è sufficiente una breve analisi

delle norme su cui si è imperniata la discussione tra le parti.

L'art. 5 dello Statuto speciale attribuisce alla potestà

legislativa secondaria della Regione l'"ordinamento dei Comuni e delle

Provincie". Prescindendo dalla questione se tale indicazione comprende

la materia dei controlli e se la Regione, nell'esercizio della detta

competenza, possa attribuire a se stessa dei poteri in questa materia,

è rilevante la considerazione che la competenza legislativa regionale

di cui al detto art. 5 trova un limite nei "principi stabiliti dalle

leggi dello Stato". Ora se - come si è visto - la definitività degli

atti di controllo è un principio stabilito dalla legge dello Stato in

relazione all'ordinamento regionale, e deriva, per di più, dai

principi costituzionali di autonomia e di decentramento, ne consegue

che in nessun caso la Regione potrebbe derogare, con una propria legge,

al detto principio. A parte il fatto che una tale legge non è stata,

nella specie, emanata dalla Regione.

Ulteriore conseguenza è che non vale a dimostrare l'ammissibilità

del ricorso in questione far riferimento all'art. 13 dello stesso

Statuto. Tale articolo attribuisce, rispettivamente, alla Regione e

alla Provincia le potestà amministrative già dello Stato, nelle

materie e nei limiti in cui Regione e Provincia hanno competenza

legislativa; ma, se la competenza legislativa della Regione ha un

limite nella inderogabilità del principio della definitività degli

atti di controllo, manca il presupposto perché la Regione possa essere

considerata titolare di una potestà amministrativa di conoscere

dell'impugnativa contro i detti atti.

Risulta, invece, chiaramente dallo Statuto che la potestà di

controllo sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali, già

esercitata da organi statali, è stata interamente trasferita alla

Provincia, senza possibilità di ulteriori gravami.

È vero che la disposizione dell'art. 48, n. 5, dello Statuto

speciale, richiede l'integrazione di altre norme, relative ai casi, ai

modi e ai procedimenti di vigilanza e di tutela, e che, in mancanza di

leggi regionali o provinciali, per l'art. 92 dello Statuto si applicano

le leggi dello Stato; ma tali leggi si applicano nell'ambito delle

competenze attribuite alla Regione o alla Provincia e non si può,

attraverso il riferimento ad esse, riconoscere alla Regione una

competenza che non le sia stata già attribuita dallo Statuto.

Né vale richiamarsi all'art. 38, n. 1, dello Statuto speciale, che

attribuisce alla Giunta regionale l'"attività amministrativa per gli

affari di interesse regionale": in primo luogo, è chiaro che la norma

intende far riferimento all'amministrazione cosiddetta attiva; in

secondo luogo, la decisione di ricorsi, anche in materia di pura

legittimità, non può considerarsi affare di interesse regionale e,

quando anche la Regione potesse essere ritenuta titolare di un

interesse alla legittimità degli atti delle Provincie, da ciò non

deriverebbe un suo potere di decidere ricorsi contro tali atti.

Maggior pregio non ha la considerazione che la Regione ha una sfera

di interessi più ampia di quella della Provincia. A parte il fatto,

per se stesso decisivo, che la maggiore ampiezza di interessi non basta

a determinare un rapporto di gerarchia impropria, che - come si è

visto - solo la legge può, eccezionalmente ed esplicitamente,

stabilire tra enti autonomi, va riconosciuto che lo Statuto del

Trentino-Alto Adige ha compiuto una precisa e del tutto particolare

distribuzione di competenze tra Regione e Provincia legge che non può

essere alterata dalla indubbia esigenza che l'attività delle Provincie

si svolga in armonia con gli interessi della Regione, nel quadro

dell'unitario ordinamento dello Stato.