Sentenza n. 73/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 del T. U.

approvato con D. Pres. Reg. sic. 9 giugno 1954, n. 9, e dell'art. 27

della legge reg. sic. 7 dicembre 1953, n. 62, promosso con ordinanza

emessa il 5 aprile 1960 dalla Corte costituzionale in due giudizi per

conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana, iscritta

al n. 51 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 125 del 21 maggio 1960 e nella Gazzetta

Ufficiale della Regione siciliana n. 16 del 23 aprile 1960.

Udita nell'udienza pubblica del 23 novembre 1960 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati Carlo

Arturo Jemolo e Giuseppe Guarino, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

In due giudizi per conflitto di attribuzione proposti con ricorsi

del 26 giugno 1959 e del 28 luglio 1959, venivano impugnati innanzi a

questa Corte, dal Presidente del Consiglio dei Ministri,

rispettivamente il decreto del Presidente della Regione siciliana 23

aprile 1959, n. 146-A, e i decreti del Presidente della Regione

siciliana 15 febbraio 1959, n. 77-A, e 22 maggio 1959, n. 184-A. Tutti

e tre tali decreti facevano luogo all'annullamento di atti di autorità

regionali e di altre autorità locali, nell'esercizio del potere

generale di annullamento d'ufficio previsto e regolato dall'art. 6 del

T. U. approvato con D. Pres. Reg. sic. 9 giugno 1954, n. 9, al quale

facevano espresso richiamo. Nella trattazione dei giudizi l'Avvocatura

dello Stato eccepì l'illegittimità costituzionale dell'anzidetto art.

6 nonché dell'art. 27 della legge reg. 7 dicembre 1953, n. 62, dal

quale quello traeva legittimazione.

Questa Corte, con ordinanza 5 aprile 1960, n. 22, dopo aver

osservato che la mancata impugnativa a suo tempo da parte dello Stato,

in via principale, a tutela del proprio ordinamento, dei menzionati

artt. 6 e 27, non poteva precludere allo Stato stesso la possibilità

di sollevare incidentalmente in giudizio la questione di legittimità

costituzionale di quegli articoli al fine di difendere posizioni

giuridiche spettantigli in quanto soggetto dell'ordinamento, disponeva

la trattazione innanzi a sé della questione di legittimità

costituzionale dei citati artt. 6 e 27 (quest'ultimo, "limitatamente

agli aspetti per cui è stato trasfuso nell'art. 6 già citato"), in

relazione agli artt. 20, 14 e 15 dello Statuto speciale per la Regione

siciliana.

Con la stessa ordinanza la Corte procedeva alla riunione dei due

giudizi per conflitto di attribuzione e ne rinviava la trattazione,

perché questa potesse aver luogo congiuntamente a quella della

sollevata questione di legittimità costituzionale.

In data 9 aprile 1960 l'ordinanza fu notificata al Presidente del

Consiglio dei Ministri e al Presidente della Regione siciliana e

comunicata al Presidente dell'Assemblea regionale siciliana. Essa è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 125 del

21 maggio 1960 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione n. 16 del 23

aprile 1960.

Nel giudizio di legittimità costituzionale così instaurato si

sono costituiti il Presidente del Consiglio dei Ministri depositando

deduzioni in data 23 aprile 1960 e il Presidente della Regione

siciliana depositando deduzioni in data 21 maggio 1960.

Per il Presidente del Consiglio dei Ministri l'Avvocatura dello

Stato ha, altresì, presentato una memoria in data 19 ottobre 1960.

Nelle deduzioni del 23 aprile l'Avvocatura dello Stato osserva che

la giurisprudenza di questa Corte si è costantemente pronunciata nel

senso della esclusiva appartenenza al Governo dello Stato del generale

potere di annullamento degli atti amministrativi contemplato dall'art.

6 T. U. com. e prov. 3 marzo 1934, n. 383. Ne discende l'illegittimità

delle disposizioni legislative della Regione siciliana nei confronti

delle quali è stata sollevata la questione di legittimità

costituzionale, dato che con esse la Regione, interpretando

erroneamente gli artt. 20, 14 e 15 del proprio Statuto speciale, ha

inteso attribuirsi - e per giunta in via esclusiva - una potestà di

esclusiva competenza statale.

Nelle deduzioni del 21 maggio la Regione ribadisce le

argomentazioni contenute nelle difese relative al primo dei due ricorsi

per conflitto di attribuzione. Riafferma che quello a suo tempo

realizzato col decreto del Presidente regionale fu un potere di

annullamento "nell'ambito della medesima amministrazione" e non un

annullamento di tipo governativo. Aggiunge che il potere previsto

dall'art. 6 T. U. reg. del 1954, n. 9, sarebbe, in effetti, un potere

diverso da quello previsto dall'art. 6 T. U. statale n. 383 del 1934, e

che, comunque, l'esistenza di un potere generale di annullamento del

Governo dello Stato non può escludere la coesistenza di un analogo

potere regionale territorialmente limitato. Osserva che, se l'art. 20

attribuisce alla Regione potestà amministrativa in tutti i campi in

cui ha potestà legislativa, non si può negare la legittimità di

leggi regionali che attribuiscono al Governo regionale la possibilità

di annullare provvedimenti amministrativi nei singoli settori ai quali

si estende la potestà normativa della Regione, e, in particolare,

nella materia del regime degli enti locali, in quella degli enti

regionali, in quella delle opere pie (lettere o, p, ed m dell'art. 14

ed art. 15 St. spec.): non possono ammettersi riserve di potere statale

oltre quelle previste dallo Statuto; e nello Statuto non esiste alcuna

riserva, a favore dello Stato, del potere di annullamento nelle materie

di competenza regionale.

A queste ultime osservazioni l'Avvocatura dello Stato replica, tra

l'altro, nella memoria del 19 ottobre, che il potere governativo di

annullare in ogni tempo gli atti amministrativi illegittimi di

qualsiasi autorità non rientra né nel concetto di "ordinamento", né

in quello di "controllo" degli enti locali, materie alle quali soltanto

è limitata la competenza regionale a riguardo degli enti locali. Tra

le altre considerazioni l'Avvocatura aggiunge che la Giunta regionale

siciliana non è considerata dallo Statuto come un organo dotato di

competenza amministrativa: "anche per queste considerazioni perciò

deve escludersi che con gli atti impugnati la Giunta abbia esplicato

poteri amministrativi di autotutela, che l'ordinamento regionale non le

attribuisce".

L'Avvocatura dello Stato conclude chiedendo che venga dichiarata

l'illegittimità costituzionale delle disposizioni legislative nei

confronti delle quali è stata sollevata la questione di legittimità

costituzionale. La difesa della Regione conclude nel senso opposto.

Nella discussione orale le difese hanno insistito nelle rispettive

argomentazioni. Considerato in diritto :

1. - Sebbene, per evidenti ragioni di opportunità, i due giudizi

sui conflitti di attribuzione, introdotti coi ricorsi del Presidente

del Consiglio dei Ministri del 26 giugno 1959 e del 28 luglio 1959 e

riuniti con l'ordinanza di questa Corte del 5 aprile 1960, n. 22, siano

stati discussi congiuntamente alla questione sollevata con la stessa

ordinanza, relativa alla legittimità costituzionale delle norme

invocate dalla Regione siciliana a fondamento del potere esercitato con

i decreti impugnati dallo Stato coi menzionati ricorsi, la Corte

ritiene che, data la diversità dei rispettivi oggetti, le due cause

già riunite relative ai conflitti di attribuzione e quella relativa

alla questione di legittimità costituzionale siano da decidere con

separate sentenze. Pertanto, mentre con altra sentenza di pari data

vengono decisi i due giudizi per conflitto di attribuzione, la presente

sentenza riguarda unicamente la questione di legittimità

costituzionale.

2. - Sia nei propri scritti, sia, particolarmente, nella

discussione orale, la difesa della Regione ha insistito nella tesi -

già sostenuta prima dell'emanazione dell'ordinanza dalla quale trae

origine il presente giudizio di legittimità costituzionale -, secondo

la quale la Corte non avrebbe potuto sollevare essa stessa, in un

giudizio per conflitto di attribuzione, l'incidente di legittimità

costituzionale di una legge che regola la materia, ostandovi l'art. 137

Cost., l'art. 1 legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, gli artt. 23 e segg.

legge 11 marzo 1953, n. 87.

La Corte non ritiene precluso dalla propria ordinanza n. 22 il

riesame di tale punto. Quando sia investita di una questione di

legittimità costituzionale, e da chiunque lo sia, essa ha, infatti,

innanzi tutto, il dovere e il potere di esaminare, ai fini della

proponibilità della questione, la idoneità del soggetto e dell'atto.

Propostosi ed esaminato il problema dell'ammissibilità del

giudizio di legittimità costituzionale in esame, la Corte non può

però non riaffermare la infondatezza, in merito, delle obbiezioni

sollevate dalla difesa della Regione, ribadendo il proprio

convincimento, enunciato nell'ordinanza n. 22. L'art. 1 legge cost. 9

febbraio 1948, n. 1, legittima la Corte a sollevare in via incidentale,

in un giudizio per conflitto di attribuzione, la questione della

legittimità costituzionale delle disposizioni legislative in base alle

quali il conflitto dovrebbe esser risolto, senza che alcuna preclusione

possa derivare, al riguardo, dal fatto che il giudizio per conflitto di

attribuzione verta tra gli stessi enti, l'uno dei quali avrebbe potuto

sollevare, e non sollevò, a suo tempo, in via principale, mediante

ricorso contro la legge dell'altro, la questione di cui trattasi.

Questo punto è già stato sufficientemente motivato nell'ordinanza n.

22; e la Corte non ritiene di dover modificare quelle argomentazioni o

aggiungerne altre.

3. - Allo scopo di risolvere la proposta questione di legittimità

costituzionale, è bene esaminare la genesi e la funzione dell'art. 27

della legge reg. 7 dicembre 1953, n. 62, e dell'art. 6 del T. U.

approvato col D. Pres. Reg. 9 giugno 1954, n. 9.

L'art. 1 legge reg. 7 dicembre 1953, n. 62, statuiva: "Le

disposizioni del Testo unico della legge comunale e provinciale,

approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, e le successive

modificazioni, sono integrate e modificate, nel territorio della

Regione siciliana, in conformità degli articoli seguenti".

L'art. 27 della stessa legge aggiungeva: "Le disposizioni contenute

nella legislazione in materia comunale e provinciale riguardanti la

competenza di organi ed autorità dell'ordinamento generale dello Stato

debbono intendersi riferibili, nell'ambito della Regione, agli organi

ed autorità regionali sostituiti nell'esercizio della relativa

competenza".

L'art. 2 della successiva legge reg. 14 dicembre 1953, n. 67,

autorizzava il Governo della Regione al coordinamento della legge

stessa con quella n. 62 già ricordata, e, inoltre, "al coordinamento

in testo unico della legislazione in materia comunale e provinciale

vigente nel territorio della Regione siciliana".

In base a quest'ultima disposizione, fu emanato, con D. Pres. Reg.

9 giugno 1954, n. 9, il "Testo unico della legislazione in materia

comunale e provinciale vigente nel territorio della Regione siciliana".

Il Governo regionale si limitò, con tale Testo unico, a ordinare

insieme, senza alcuna modificazione, le singole disposizioni normative,

di fonte statale e di fonte regionale, allora vigenti ai sensi delle

leggi regionali n. 62 e n. 67 del 1953. Nel Testo unico così

compilato - che non è una fonte di produzione giuridica, ma una mera

fonte di cognizione - è frequente il caso di disposizioni legislative

riportate più volte, nelle singole sedi nelle quali sono contenute

preesistenti disposizioni cui esse globalmente si riferiscono. Così,

appunto, è a dire per l'art. 27 legge reg. n. 62 del 1953, il quale

figura, ad es., come ottavo comma dell'art. 5, e come terzo comma

dell'art. 6. E altrettanto è a dire per l'art. 2 legge reg. 1 luglio

1947, n. 3, il quale figura, ad es., come ultimo comma sia nell'art. 5

che nell'art. 6 del Testo unico.

In particolare, l'art. 6 del T. U. n. 9 è composto di quattro

commi, dei quali i primi due riproducono testualmente i due commi

dell'art. 6 del T. U. com. e prov. statale appr. con R.D. 3 marzo

1934, n. 383, il terzo riproduce testualmente l'art. 27 legge reg. n.

62 del 1953, sopra riportato, e il quarto riproduce testualmente l'art.

2 legge reg. n. 3 del 1947 ("Fino a quando l'Assemblea regionale non

avrà proceduto a regolare l'ordinamento amministrativo della Regione,

i poteri del Governo regionale sugli enti locali sono esercitati a

mezzo degli organi attualmente esistenti secondo le rispettive

competenze"). Data la struttura del T. U., è chiaro che le

disposizioni inserite nei commi terzo e quarto dell'art. 6 sono da

considerare, in quanto tali, operanti soltanto in relazione alle

disposizioni inserite nei commi primo e secondo dello stesso articolo.

La genesi e il contenuto dell'art. 6 del T. U. n. 9 rivelano,

comunque, che l'intento del legislatore siciliano fu quello di avocare,

"nell'ambito della Regione", esclusivamente al Governo regionale il

potere governativo generale di annullamento d'ufficio in qualunque

tempo degli atti amministrativi di qualsiasi autorità, previsto e

disciplinato dall'art. 6 T. U. com. e prov. statale del 1934. È

strano, dunque, che una delle tesi difensive della Regione consista nel

negare che quello che la Regione si è assunto sia il medesimo potere

considerato dall'art. 6 di quest'ultimo testo unico.

4. - Resta da esaminare se, in base al suo Statuto speciale, la

Regione siciliana potesse far proprio, nel suo "ambito", il potere di

cui si tratta.

Con le sentenze 26 gennaio 1957, n. 24, e 16 aprile 1959, n. 23,

questa Corte ha già esaminato e risolto in senso negativo il problema,

con riferimento ad altre Regioni (Sardegna e Trentino-Alto Adige).

Nella seconda delle riferite sentenze la Corte ha avuto modo di

precisare che quello di cui trattasi è un potere di alta

amministrazione e inerisce al carattere unitario dell'ordinamento della

pubblica Amministrazione nonostante la molteplicità dell'articolazione

dell'organizzazione statale in una pluralità di organismi di varia

autonomia. In quella occasione fu anche sottolineato che il potere

stesso va tenuto ben distinto dai poteri amministrativi di controllo,

dato che si caratterizza, rispetto a questi, per la estemporaneità e

la discrezionalità, essendo connesso con le mutevoli esigenze e

valutazioni dell'interesse pubblico. Da tali caratteristiche la Corte

ha tratto la conseguenza che il potere di cui trattasi non può essere

esercitato da altri che dal Governo dello Stato (v. anche la sent. 26

novembre 1959, n. 58).

Né la conclusione può esser diversa riguardo alla Regione

siciliana. E vero che - come la sua difesa insistentemente afferma -

lo Statuto della Regione siciliana (peraltro non ancora completamente

tradotto in norme d'attuazione) attribuisce a questa Regione una

differenziata e più vasta autonomia. Ma tutto ciò, se vale a farle

riconoscere, nel sistema delle autonomie e del decentramento realizzato

nel Paese, una posizione di particolare rilievo, non può valere ad

attribuirle poteri ulteriori rispetto a quelli statutariamente

conferitile. Infatti, è principio cardinale del sistema vigente che le

Regioni non siano ammesse ad esercitare altri poteri, fuori di quelli

ad esse riconosciuti con norme costituzionali. E ciò comporta, tra

l'altro, che non si può ritenere che il Governo regionale sia

subentrato, nell'ambito della Regione, a quello statale, se non nei

limiti in cui ciò sia stato direttamente o indirettamente previsto

dallo Statuto (come, p. es., è avvenuto per il potere di decisione dei

ricorsi straordinari).

Perché l'avocazione al Governo regionale, nell'ambito della

Regione siciliana, mediante legge di quest'ultima, del potere

governativo di annullamento in qualunque tempo degli atti

amministrativi di qualsiasi autorità potesse esser considerata

costituzionalmente legittima, occorrerebbero delle norme costituzionali

che ciò prevedessero. Ma tali norme non esistono.

5. - Né è possibile aderire alla tesi della Regione, secondo la

quale la disciplina legislativa del potere di cui trattasi e il potere

stesso, non rappresentando questo una "materia" a sé, ma inerendo alle

singole "materie" in relazione alle quali può essere esercitato,

dovrebbero ritenersi spettare senz'altro alla Regione in relazione a

tutte le "materie", che, in base agli artt. 14, 15, 17 e 20 dello

Statuto regionale, rientrano nella competenza legislativa e

amministrativa della Regione. Si è già visto, infatti, - e se ne sono

spiegate le ragioni - che quello in questione è un potere statale di

carattere onnicomprensivo, il quale non inerisce ai singoli settori

dell'attività amministrativa, e neanche ai poteri di supremazia e di

controllo propri dei singoli settori. È da escludere quindi, in

mancanza di altre disposizioni costituzionali, che esso sia passato

alla Regione pel solo fatto che a questa è stata trasferita la

potestà legislativa e amministrativa nelle singole "materie" in ordine

alle quali il potere in questione è suscettibile di essere esercitato.

Il quesito e la soluzione si pongono in proposito, per la Regione

siciliana, in termini per nulla diversi da quelli in cui si pongono per

le altre Regioni. Dunque, come è stata necessaria una norma

costituzionale ad hoc per il passaggio dallo Stato alla Regione

siciliana del potere di decisione dei ricorsi straordinari - il quale

è anch'esso un potere onnicomprensivo -, così soltanto una norma

costituzionale ad hoc avrebbe potuto importare il trasferimento dallo

Stato alla Regione dei poteri in materia di annullamento governativo

d'ufficio in qualunque tempo degli atti di qualsiasi autorità

amministrativa.

6. - Da quanto precede risulta che l'intero art. 6 del T. U. reg. 9

giugno 1954, n. 9, deve essere dichiarato costituzionalmente

illegittimo. E del pari deve esserlo l'art. 27 della legge reg. 7

dicembre 1953, n. 62, per il fatto di aver legittimato e reso possibile

l'avocazione alla Regione del potere governativo generale di

annullamento, e limitatamente a tale suo profilo (in vista del quale,

appunto, è stato trasfuso nell'art. 6 cit., diventandone il terzo

comma).

L'annullamento va poi esteso - in applicazione dell'art. 27, ult.

parte, della legge 11 marzo 1953, n. 87 - alle disposizioni

modificative del terzo comma dell'art. 343 T. U. com. e prov. del 1934,

contenuto nell'art. 20 della legge reg. sic. 7 dicembre 1953, n. 62, e

alle disposizioni dell'art. 1 della legge reg. sic. 14 dicembre 1953,

n. 67, che hanno sostituito il comma così modificato con due nuovi

commi. Esso va, inoltre, esteso agli ultimi due commi dell'art. 427

del T. U. reg. 9 giugno 1954, n. 9. Infatti, i commi terzo e quarto

dell'art. 343 cit. con le modificazioni introdottevi con le leggi n. 62

e n. 67 di cui si è detto, fanno "salvo" il potere di annullamento

del Governo regionale implicato dal cit. art. 27 della legge n. 62, e

ne richiamano la disciplina; l'art. 427 del T. U. n. 9 riproduce

testualmente (secondo il sistema adottato per la redazione di tale

testo unico) il contenuto dell'art. 343 cit., modificato come si è

detto. È fuori dubbio, quindi, che l'illegittimità dei commi terzo e

quarto dell'art. 343, nel testo anzidetto, e dell'art. 427, deriva

(secondo la formula dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87) come

"conseguenza della decisione adottata" nei confronti dell'art. 27 legge

reg. n. 62 del 1953 e dell'art. 6 T. U. reg. n. 9 del 1954.